Навстречу ограниченному государству

По определению Макса Вебера государство существует там, где есть специальный аппарат, обладающий монопольным правом применять силу на данной территории (Weber 1922: 29-30)[1]. Структуры, не отвечающие этим условиям, государствами не признаются. Скажем, благотворительный фонд — это не государство, а вот «государство всеобщего благосостояния» под эту категорию подпадает. За отправную точку дискуссии об оптимальных масштабах деятельности государства можно взять концепцию «минимального государства», принадлежащую Роберту Нозику, — это государство, чьи полномочия ограничиваются «функциями защиты всех граждан от насилия, воровства и мошенничества, а также надзора за соблюдением контрактных обязательств» (Nozick 1974: 26). Начать стоит с ответа на вопрос, зависит ли форма оптимального государства от характеристик государств существующих или обществ, в которых они сформировались? К примеру, должно ли государство в бедных странах иметь больше (или меньше) функций, чем в богатых? На мой взгляд, сама человеческая природа предопределяет сходные варианты мотивации и познания мира, а потому и модель оптимального государства для всех обществ в основном одинакова. Политика, построенная на противоположной точке зрения — к примеру, на тезисе о том, что в бедных странах государство должно больше вмешиваться в экономику, поскольку бедные крестьяне слабо реагируют на стандартные экономические стимулы, — стала одной из главных причин неспособности стран третьего мира выбраться из нищеты (Bauer 1976; Schultz 1980).

Общепринятый в экономической науке подход к определению оптимального набора функций государства следует признать неудовлетворительным[2]. Это связано с широким использованием концепции «общественного блага», общего для всех и потребляемого на неконкурентной основе (Samuelson 1954: 387-389). Ради самого обеспечения общества подобными «благами» необходимо налогообложение, а следовательно, и принуждение со стороны государства.

Но какие блага можно назвать «общественными» в полном смысле слова? Маяк — этот хрестоматийный пример «общественного блага» — является ли на самом деле таковым?

Рональд Коуз в своей работе (Coase 1974) продемонстрировал, что в XIX в. маяки в Британии управлялись и финансировались частными фирмами. Несмотря на эти данные маяк во многих учебниках по-прежнему приводится как наглядный пример «общественного товара» (см. напр.: Stiglitz 1988: 75).

В реальной жизни, возможно, присутствует куда меньше «общественных благ», чем это принято считать. Таким образом, необходимые (или желательные) рамки деятельности государства, вероятно, также следует сузить. Некоторые блага, которые называют «общественными», на деле, вероятно, являются частными, и в ведении государства они оказались из-за вмешательства последнего в экономику, ликвидировавшего или подорвавшего возможности для их добровольного частного финансирования.

Такими же недочетами страдает и восприятие теории «внешних эффектов» («экстерналий», externalities). Проще всего предположить, что социальные выгоды превосходят выгоды частные (положительные внешние эффекты), а социальные издержки, в свою очередь, также превосходят частные (отрицательные внешние эффекты), и поэтому в обоих случаях необходимо вмешательство государства. Однако наука установила, что по крайней мере часть экстерналий скорее всего является результатом плохо проработанного определения прав собственности (Mises 1949: 654-663). В таком случае решение состоит не в усилении государственного вмешательства, а в устранении препятствий, мешающих развитию прав частной собственности. Для этого может потребоваться ликвидация некоторых последствий уже свершившегося государственного вмешательства. А «теорема Коуза» (Coase 1960: 45-56) указывает на возможность ликвидации некоторых экстерналий путем прямых переговоров между заинтересованными сторонами.

В XX в. на Западе произошло серьезное ослабление позиций экономической свободы — как в научном, так и в правовом плане. Ситуация усугубляется в том случае, если концепция прав личности подвергается радикальному пересмотру и в нее включаются «социальные» права или принцип «всеобщего благосостояния». В результате классическое понимание свободы как сферы жизни человека, защищенной от вмешательства других, смешивается с идеей о праве каждого пользоваться деньгами других людей, конфискуемыми государством за счет роста налогообложения[3]. В результате между этими абсолютно разными категориями прав возникает противоречие, а вместе с ним и опасность дальнейшего ослабления экономической свободы за счет роста налогообложения, обусловленного расширением системы социального перераспределения богатств.

Наилучшим инструментом сдерживания государства является эффективная конституция, где четко прописаны основополагающие свободы граждан[4]. Отказ от этого принципа или его ослабление будут негативно восприняты всеми, кто считает, что свобода, в том числе свобода экономическая, имеет непреходящую ценность, а потому деятельность государства необходимо ограничивать невзирая на последствия. Однако для некоторых других именно последствия, возможно, представляют собой главный критерий оценки альтернативных институциональных систем, в том числе альтернативных форм государства[5]. Есть и такие, кто не верит ни в непреходящую, ни в прагматическую ценность индивидуальной свободы в экономике. Они считают непреходящей ценностью власть государства[6].

Порождением последнего является несколько форм государственного устройства, представляющих собой более или менее радикальное отклонение от модели ограниченного государства. Сосредоточим внимание на трех основных категориях государств: (1) расширенном квазилиберальном, (2) расширенном нелиберальном и (3) расширенном антилиберальном (коммунистическом).

В первом случае чрезмерные полномочия государства выражаются в различных сочетаниях экономического регулирования и перераспределения благ, приводящих к определенному ущербу для экономической свободы, но не подрывающих ее полностью. В рамках расширенного нелиберального государства частное предпринимательство как таковое не находится под запретом, но по сравнению с предыдущей категорией экономическая свобода намного сильнее ограничена нормами регулирования. Наконец, при коммунистическом строе частное предпринимательство запрещено, и этот запрет действует достаточно эффективно из-за жесткой реализации государством своих функций принуждения. Эффективный запрет частного бизнеса создает вакуум, который заполняется государственной командной экономикой. Таким образом, коммунистическое антилиберальное государство является и наиболее широким — для него это функциональная необходимость (Balcerowicz 1995b: 51-54).

В современную эпоху мы не находим многочисленных примеров ограниченного государства (в эмпирическом плане больше всего к этой модели приближается Гонконг). Опыт истории, однако, позволяет обоснованно предположить, что рыночно-либеральное устройство, в рамках которого полномочия властей ограничивались законом, демонстрировало весьма высокие показатели роста (Rabushka 1985). С другой стороны, навязывание различных ограничений на экономическую свободу чревато рядом негативных последствий для устойчивого экономического роста и обусловленного им сокращения бедности.

Возьмем проблему безработицы. В литературе приводится масса эмпирических данных, указывающих на прямую связь между хронической безработицей и такими отличительными чертами расширенного государства, как щедрые пособия по безработице, высокие налоги (обусловленные значительным объемом социальных выплат), негибкость зарплат из-за внедрения — не без помощи государства — системы коллективных договоров и юридические ограничения, затрудняющие создание новых фирм[7]. Этим я не утверждаю, что любые возможные варианты государства всеобщего благосостояния неизбежно порождают хроническую безработицу. Далеко не всегда: свидетельство тому — показатели в этой области, которые демонстрируют в последние годы Великобритания, Соединенные Штаты и Ирландия. Однако можно утверждать, что отклонение от модели ограниченного государства (т. е. ослабление или демонтаж механизмов, сдерживающих его расширение) создает риск государственного вмешательства в экономику, при этом не достигающего заявленных целей[8].

В большинстве развивающихся стран существует квазилиберальное или нелиберальное государственное устройство, а уровень экономической свободы и степень ее защиты государством в них существенно различаются. Небольшую группу развивающихся стран Восточной Азии, демонстрирующих чрезвычайно высокие темпы экономического роста, можно рассматривать как своеобразную лабораторию для проверки различных гипотез о соотношении роли государства и рынка. Можно ли объяснить это «экономическое чудо» некими особыми формами вмешательства со стороны нелиберального государства (например, целевым кредитованием или индустриализацией под руководством властей)? Подобную гипотезу легко опровергнуть. Правящие режимы в странах, где произошло это «чудо», в разной степени вмешивались в экономику, но в их действиях прослеживается одна общая черта — наличие фундаментальных элементов экономической политики, характерных для ограниченного государства: относительная открытость экономики, низкий уровень налогообложения и поощрение частного предпринимательства (Balcerowicz 1995a: 26-27; фактические данные см.: Quibria 2002).

Что же касается мнения марксистов о том, что частная собственность и свободный рынок препятствуют экономическому развитию, то опыт истории показал его полную несостоятельность. Не было ни одного случая, когда страна с нерыночным, этатистским экономическим устройством добивалась бы экономического успеха. Самый радикальный отказ от свободы в истории обернулся гигантским ущербом с точки зрения благосостояния. Остается лишь удивляться, почему такое количество ученых поддерживало утверждение об экономической дееспособности и даже превосходстве социализма, игнорируя предостережения Мизеса и Хайека[9].

Итак, мы рассмотрели вопрос о влиянии ограничения экономической свободы на некоторые аспекты экономического развития. Однако существуют и другие важные показатели, например уровень преступности, коррупции и уклонения от налогов, а также размеры теневой экономики.

Существует понятие «первичных преступлений» — т. е. действий, которые считаются преступлениями в любом современном обществе (убийства, разбойные нападения, грабежи, изнасилования). Что же касается расширения функций государства, то оно порождает целый набор «вторичных преступлений» (Friedman, Friedman 1984: 136). Впрочем, ограничения, перекрывающие доступ на рынок товарам, пользующимся большим спросом, приводят не только к вторичным преступлениям, но и в какой-то степени способствуют росту преступлений первичных (например, убийству людей в бандитских разборках и перестрелках с полицией). Наглядным примером в этой связи служит сухой закон, введенный в США в 1920-х гг. В коммунистическом государстве в разряд криминала попадает беспрецедентное количество видов человеческой деятельности: любое частное предпринимательство считалось тяжким уголовным преступлением, да и независимая политическая активность была запрещена законом[10]. Этот пример нагляднейшим образом показывает, почему правоохранительную функцию государства нельзя считать самоценной. Все зависит от того, что именно государство «охраняет» — экономическую свободу или ограничения таковой.

Обратимся теперь к проблеме коррупции. Авторы многочисленных эмпирических исследований делают вывод о том, что уровень коррупции в обществе зависит от конкретного сочетания факторов, характерных по крайней мере для некоторых разновидностей большого государства: ограничительного регулирования и связанных с ним широких полномочий государственной бюрократии, высокого номинального налогового бремени, а также больших объемов государственных закупок (см.: Rose-Ackerman 1999; Tanzi 1998a; Djankov et al. 2000). Важнейшим из перечисленных факторов, пожалуй, является масштаб ограничительного регулирования и бюрократизации процесса принятия решений, которые в этом случае порой становятся результатом деятельности коррупционеров или популистов и сопровождаются произволом государственного аппарата. Все меры, максимально ограничивающие экономическую свободу и тем самым препятствующие росту, в наибольшей степени способствуют и процветанию коррупции[11].

Дополнительное негативное явление расширения масштабов деятельности государства в экономике — даже в его наименее радикальных формах — вытеснение негосударственных игроков. Возьмем сферу образования.

До введения «бесплатного» и обязательного обучения в государственных школах в Англии, Уэльсе и Соединенных Штатах существовала обширная сеть платных начальных школ: деньги вносились родителями учеников или церковью.

В 1833 г. доля совокупного национального дохода, тратившаяся на школьное образование детей всех возрастов, составляла в Англии 1%. К 1920 г., когда обучение стало «бесплатным» и обязательным, она сократилась до 0,7% (West 1991).

Рассмотрим теперь вопрос об индивидуальных рисках, связанных, к примеру, с потерей работы. Такие риски приобретают широкие масштабы из-за политики расширенного государства, приводящей к фискальным или финансовым кризисам, высокой инфляции и массовой безработице. Исключение самой возможности для проведения подобной политики за счет перехода от большого государства к ограниченному и следует считать наилучшей, незаменимой формой социального обеспечения[12].

Распространение финансируемого государством социального страхования может привести к вытеснению традиционных структур взаимного кредита и блокировать развитие его более современных форм. Об этой опасности недвусмысленно упоминается в одном из недавних докладов Всемирного банка: «В области социального обеспечения конкуренция со стороны государства может привести к вытеснению частных институциональных схем <...> которые оказывают адресную помощь именно тем, кто в ней нуждается, эффективнее, чем более удаленные от конкретного человека государственные программы социальной помощи» (World Bank 2002: 24). Именно это и произошло на Западе из-за возникновения «государства всеобщего благосостояния», которое, вытеснив добровольные схемы страхования и помощи, заменило собой «общество всеобщего благосостояния». Не стоит забывать и о том, что рост налогообложения, необходимый для финансирования социальных расходов, скорее всего будет препятствовать экономическому росту, а значит, и созданию новых рабочих мест[13].

Заключение

Экономическая наука не дает четкого ответа на вопрос о том, в чем именно должны заключаться функции государства. Непосредственной причиной этого являются трудности, связанные с применением ее основополагающих теоретических постулатов — концепций «общественного блага» и «внешних эффектов» — к реальной действительности. Глубинная же причина состоит в пренебрежении использованием основополагающих экономических свобод в качестве критериев определения пределов деятельности государства. Даже на Западе в XX веке произошло — как в научном, так и в правовом плане — существенное ослабление влияния концепции экономических свобод, что расчистило путь для расширения масштабов деятельности государства.

Идея о том, что расширение масштабов деятельности государства — т.е. все большее ограничение властями свободы в экономике — якобы ведет к улучшению экономических показателей, не подтверждается фактами. Похоже, истина заключается как раз в обратном: чем радикальнее расширение деятельности государства, тем больше ущерба оно наносит экономике. Расширение функций государства в различных формах чревато и иными последствиями: распространением коррупции, уклонения от налогов, возникновением теневой экономики и ослаблением функции государства по защите сохранившихся экономических свобод.

Многие отклонения от модели «ограниченного государства» приводят к росту числа обездоленных — например, людей, хронически не имеющих работы.

Нельзя воспринимать как аксиому и тезис о том, что ограниченное государство (т.е. государство, чья деятельность сосредоточена на защите основополагающих свобод) неспособно обеспечить гражданам определенные услуги, что ведет к ухудшению их положения. Нельзя недооценивать потенциал добровольного сотрудничества между людьми, как в форме рыночных операций, нацеленных на получение прибыли, так и в форме различных схем взаимопомощи. Кроме того, существует ряд методов преодоления рисков на уровне индивида. Более того, именно большое государство, возможно, приводит к вытеснению многих видов негосударственной деятельности и блокирует формирование ее новых, потенциально благотворных форм. Поэтому существует множество оснований рассматривать тип ограниченного государства как оптимальный. В последние 20 лет в мире наблюдается тенденция к переходу от большого государства к более ограниченному. Это явление свидетельствует о том, что задача ограничения масштабов деятельности государства, ограничения, позволяющего высвободить потенциал добровольного сотрудничества и индивидуальной инициативы, вполне осуществима даже несмотря на то, что такой переход еще далеко не завершен и сопровождается немалыми трудностями. Всегда найдутся люди, готовые ограничить свободу других ради собственной выгоды — политической или экономической. Всегда найдутся и идеологи, эмоционально приверженные идее «сильного» государства или не верящие в потенциал добровольного сотрудничества между людьми.

Необходимо при каждом удобном случае утверждать в умах людей концепцию государства, чья деятельность ограничивается системой реально гарантированных законодательством основополагающих индивидуальных свобод.

Есть и другие методы сдерживания государственного произвола — так называемые «суррогатные» формы защиты свободы личности. Институциализованные фискальные ограничения способствуют предотвращению роста государственных расходов, а значит, и налогообложения. Наличие независимого Центрального банка не позволяет прибегать к инфляционному финансированию бюджетного дефицита, защищая тем самым людей от «инфляционного налога» (т.е. снижения доходов из-за обесценивания денег. — Примеч. пер.). Членство во Всемирной торговой организации ограничивает возможности введения странами-участницами протекционистских мер друг против друга, что способствует защите отечественных производителей и потребителей. Эти и другие элементы, составляющие «вторую линию обороны», также необходимо вводить или укреплять.

Впервые: Balcerowicz L. Toward a Limited State // Cato Journal. 2004. Vol. 24. № 3.