Закупки без коррупции

В чем секрет успеха программы государственных закупок «ProZorro»?

Виталий Портников: Программа государственных закупок «ProZorro» считается одним из самых удачных реформаторских проектов украинской власти. В чем секрет успеха? Об этом наш сегодняшний эфир, но вначале сюжет моего коллеги Владимира Ивахненко.

Владимира Ивахненко: Государственные закупки в Украине всегда были поводом для подозрений чиновников в коррупции. Все предложения для аукционов ранее подавались в конвертах, а договоренности достигались в закрытых кабинетах. За товары и услуги государство часто платило на 30-70% дороже их рыночной стоимости. После общественных перемен в стране в 2014 году гражданские активисты и волонтеры при поддержке международной организации Transparency International начали разработку системы электронных закупок, чтобы избавить эту сферу от коррупции. Из волонтерского проект превратился в государственный под патронатом заместителя министра экономического развития и торговли Максима Нефедова. Изучив опыт Грузии и Португалии, авторы инициативы создали трехкомпонентную систему электронных тендеров «ProZorro». В ней участвуют государство, IT-бизнес и общество. Государство дает возможность зарабатывать компаниям-поставщикам и при этом получает качественные товары и услуги по минимальным ценам, которые определяются автоматически в ходе электронных аукционов. В основу системы заложена философия полной открытости данных – "Все видят все".

Пилотный проект автоматизированной системы госзакупок заработал три года назад, а с августа 2016-го она стала обязательной для всех государственных заказчиков при закупках товаров на сумму более 200 тысяч гривен (около 7 с половиной тысяч долларов) и услуг на сумму свыше полутора миллионов гривен (57 тысяч долларов). Небольшие закупки по-прежнему можно осуществлять без тендеров.

Главным достижением «ProZorro» в украинском правительстве называют упрощение доступа бизнеса к торговым аукционам и прозрачность всех процедур. Только за 2017 год проведено 250 тысяч тендеров. За время действия «ProZorro» госбюджету удалось сэкономить почти 38 миллиардов гривен (полтора миллиарда долларов). Больше всего закупок в электронной системе провели Киевская городская администрация, Министерство инфраструктуры, Днепропетровская областная государственная администрация и Мариупольский городской совет.

Государственные закупки в Украине всегда были поводом для подозрений чиновников в коррупции

Однако в работе «ProZorro», как заявляют ее противники, не все гладко. Критики проекта утверждают, что новая система торгов лишь на время усложнила хищения государственных средств, и сейчас чиновники научились ее обходить, например, вступая в недобросовестную конкуренцию с частным бизнесом. Реагируя на критику, разработчики «ProZorro» подчеркивают, что электронная система закупок - лишь инструмент, а не панацея от коррупции. Благодаря открытости и постоянному мониторингу удалось аннулировать немало сделок, в которых реальная стоимость товаров и услуг завышена в десятки раз. Несмотря на существующие недостатки, для реформирующей экономику Украины это важный проект, сделавший госзакупки прозрачнее и позволивший экономить бюджетные деньги.

Виталий Портников: Гость нашего сегодняшнего эфира - первый заместитель министра экономического развития и торговли Украины Максим Нефедов.

Программа «ProZorro» - это одна из очевидных удач украинского правительства за все годы реформ. Тут очень интересно понять, почему это произошло.

Максим Нефедов: «ProZorro» - это только компонент реформы. Да, он наиболее интересен зрителям, можно зайти на сайт, покликать; все, что связано с онлайном, считается свежим, современным и более качественным. На самом деле это только кирпичик в общей реформе закупок. Из состояния А - реальных золотых унитазов, золотых батонов, страшной коррупции, недостроенных мостов, откатов и общей убежденности бизнеса, что без кума, без взятки с государством вообще не имеет смысла даже начинать иметь дело, мы пытаемся перейти в пункт Б, в ситуацию, когда каждый человек может торговать с государством, сидя у себя на диване с ноутбуком, когда не надо собирать справки, когда в принципе можно не знать, кто директор того или иного учреждения, все совершается анонимно, онлайн и максимально прозрачно для любого налогоплательщика, и все это можно промониторить.

Таких кирпичиков много. Многие из них строятся медленно. Например, обучение закупщиков — тема, как все понимают, важная. Если даже самые современные инструменты дать неподготовленным, немотивированным людям, вряд ли они смогут стать прекрасными водителями, строителями или архитекторами. То же самое и с закупщиками. Понятно, что это вызывает меньше интереса у публики. В то же время, «ProZorro» как именно электронный компонент кажется всем гораздо интереснее.

Виталий Портников: На чей опыт вы опирались, когда готовили это?

Максим Нефедов: Нельзя сказать, что в закупках есть какой-то эталонный опыт. Закупки — это же инструмент, попытка создать какие-то правила и какую-то архитектуру, которая позволит на определенном рынке, в определенных отношениях закупщикам и бизнесу определенного качества и ментальных свойств добиваться оптимального результата. Нет какого-то идеального товара, и нет какого-то идеального тендера.

Маленькие страны, где все можно централизовать, где на всю страну может быть сто закупщиков и где в принципе не очень много бизнеса и конкуренции, — это одна ситуация. Может быть какая-то другая ситуация: США или Китай, гигантские страны с гигантскими региональными рынками, с отсутствием во многих сферах общенациональных поставщиков, и там абсолютно другая ситуация, там десятки тысяч закупщиков, сотни тысяч, миллионы поставщиков.

Украина находится где-то посередине. Мы - достаточно крупная страна, более-менее гомогенная, чтобы иметь возможность построить единую на всю страну систему закупок. Мы учились в первую очередь на опыте стран, которые давно работают с так называемыми «легаси системами»: та же Южная Корея, еще в 90-х построившая систему, которая выглядит так, как, наверное, любой человек представляет себе закупки, если спросить его на улице. Это какой-то веб-сайт: туда заходят закупщики, вводят туда какой-то тендер — хочу купить сто тонн молока. Заходят и поставщики: вижу тендер — молоко, сто тонн; я отправлю туда свое предложение, готов поставить его за тысячу долларов. Это интересная система, но, честно говоря, уже достаточно устаревшая в наше время.

С другой стороны, есть интересный опыт Грузии, которая подошла к закупкам с точки зрения гораздо большей свободы и гораздо меньшего следования правилам. С третьей стороны, есть опыт Евросоюза. Мы все-таки имплементируем соглашение об ассоциации, поэтому для нас в этом плане есть определенное количество внешних ограничений. И, наконец, последнее, что мы принимали во внимание, — это стандарты открытых данных, которые существуют в мире. Мы с самого начала закладывались на то, что Украина должна быть лидером в этом плане. Если мы уже столкнулись с ситуацией при тех же самых золотых батонах и золотых унитазах, значит, мы должны двигаться к ситуации абсолютно радикальной открытости: каждый гражданин имеет возможность увидеть все, что происходит в закупках.

Виталий Портников: А как это выглядело до того?

Максим Нефедов: Была классическая бумажная система, то есть каждый госорган объявлял свой тендер, где-то в закромах у него лежала тендерная документация, был старый сайт, на котором просто вывешивалось объявление, что, например, такая-то школа хочет купить сто тонн молока. Хотите узнать, на каких условиях и какой будет договор, - звоните Ивану Федоровичу, приезжайте в школу, там лежит пакет бумажных документов, вы его изучаете, ксерите, фотографируете телефоном. После этого вы уезжаете к себе в офис, советуетесь, делаете пакет документов, собираете все справки, потом ставите печать на каждую страницу, списываетесь, прошиваете ниточками, заклеиваете сверху бумажкой, еще раз ставите сверху печать и привозите в запечатанном конверте обратно. Дальше вы можете приехать в пресловутый кабинет 15 к 15.00.

Надо было оставаться на само вскрытие конвертов, потому что неоднократно бывали ситуации, когда вскрываются предложения конкурентов, потом заранее выбранному победителю шепчут в ухо нужную цену, он уходит со своей бумажкой куда-то в нужную комнату, переписывает ее, заклеивает и докладывает. Если вы честный бизнесмен из условного Львова, и вы хотите принять участие в тендере в Мариуполе или в Харькове, сколько таких пакетов вы сможете подготовить одновременно, сколько ваш бухгалтер одновременно сможет получить справок в налоговой? Понятно, что эти барьеры приводят к тому, что конкуренция на тендерах падает. Даже без всякой коррупции государство переплачивает. Мы все понимаем: если на тендер приходит один или два участника, немножко наивно думать, что они будут сильно торговаться между собой.

Виталий Портников: Вы хотите сказать: когда ввели электронную систему, это полностью изменилось?

Мы пытаемся изменить поведение и отношение сотен тысяч людей, которые участвуют в закупках

Максим Нефедов: Идеала не существует. Мы пытаемся изменить поведение и отношение сотен тысяч людей, которые участвуют в закупках. Теперь как минимум каждый человек, который хочет участвовать в закупках, знает, что он имеет и всю информацию о тендере, и подачу предложения, и аукцион, который обязательный проходит, и все это происходит онлайн. После этого вы точно так же онлайн подаете свое анонимное предложение. Любой человек, тот же правоохранитель, тот же депутат видит одно и то же — компания 1, компания 2, компания 3. Дальше происходит анонимный аукцион. Как только он заканчивается, все вскрывается, и дальше вы видите название компании, и можете проверить, какие документы подавались, и так далее.

Соответственно, если возникает какая-то проблема, вы говорите: нет, победитель дисквалифицирован, потому что он не приложил какую-то справку. Опять-таки, нет необходимости спорить об этом. Любой человек может кликнуть, зайти в предложение и посмотреть, была справка или ее не было. Точно так же онлайн можно подать жалобу. Происходит все это примерно как на eBay: нажимаете кнопку «подать жалобу» - тендер приостанавливается, замораживается, мигает красным (тендер в состоянии обжалования), и дальше в течение 15 дней антимонопольный комитет выносит решение в ту или иную сторону. Конечно, это радикально снижает барьер участия в торгах, соответственно, цены падают.

У нас сейчас доля малого бизнеса, который участвует в торгах, на 18 процентных пунктов выше, чем в Евросоюзе. Мы видим, что очень сильно растет доверие бизнеса к закупкам. Я не хочу сказать, что было очень плохо, а сейчас стало идеально. Нет, идеально еще не стало, но стало намного лучше. Более 80% поставщиков говорят, что стало или лучше, или значительно лучше, чем было до этого. Доля компаний, которые сталкивались с проблемами при закупках, упала практически вдвое, и проблемы тут - не только прямая коррупция, но вообще бюрократия, непонятные документы, сложности, какие-то барьеры, просто банальное чиновничье хамство.

Виталий Портников: Систему «ProZorro» можно обмануть?

Максим Нефедов: Вопрос в том, что понимать под «обмануть». Можно ли обмануть, например, камеру дорожного движения? Конечно, люди замазывают номера, делают что-то еще. Наверное, это возможно, но эта доля крайне невелика.

Происходят ли там нарушения? Конечно. Если бы я мог из грешников делать праведников, я бы, наверное, не в госорганах работал, а основывал бы церковь. Разумеется, люди, которые всю жизнь привыкли очень хорошо жить, покупать себе яхты, частные самолеты, наживаясь на государственном бюджете, никуда не делись, они все еще пытаются совершать махинации. Так что мы на правильном пути, но до тотальной победы еще не дошли.

Преимущество в том, что мы можем отследить все эти случаи. В стране есть сотни возбужденных уголовных дел по махинациям. И даже там, где коррупционеры затаились, а не испарились, они стараются вести себя намного скромнее, потому что понимают, что столкнутся с проблемами. Вчера у нас закончился скандал с закупкой питания для школ одного из киевских районов. Там абсолютно наглая схема, которая раньше всегда прокатывала: объявляем тендер, смотрим, и, если победитель нам не нравится, отменяем тендер, переобъявляем, отменяем. Это для всех участников процесса закончится крайне печально.

Показательный пример — компания «Метро. Кэш и Кэрри», крупный немецкий ритейлер. До «ProZorro» они не смогли выиграть ни одного тендера ни на ручки, ни на туалетную бумагу, ни на хлеб - не везло. Теперь это крупный поставщик для многих украинских госорганов, то есть ситуация улучшается.

С нарушениями, которые мы видим, мы боремся, как минимум, повышая риск для коррупционеров. Буквально два месяца назад президент подписал новый закон об автоматическом мониторинге. Украина станет первой страной в мире, которая внедряет не ручной мониторинг закупок, когда полицейский или аудитор просто смотрит и говорит: что-то здесь не то, возбужу-ка я уголовное дело; теперь каждый тендер будет проверяться примерно по такой же схеме, как банковский скоринг, то есть автоматически будет заходить в систему риск-менеджмента, и компьютер будет проверять все это по многим критериям. Соответственно, если будут срабатывать красные флажочки, то тендер будет автоматически уходить на пересмотр. Это мощный инструмент для борьбы с нарушениями.

Еще один такой инструмент — открытые данные. Ведь в чем одна из главных проблем бумажных тендеров? Честный человек и бумажный тендер может провести честно. Проблема в том, что мы не можем найти нечестного, в том, что в бумажном тендере можно закупать лекарства в одной больнице в десять раз дороже, чем в другой, и вы об этом даже не узнаете. Ведь даже если мы получим какой-то сигнал от журналиста или правозащитника, непонятно, какой дальше был механизм работы. Министерство экономики запрашивало информацию, и нам, как правило, отвечали через месяц на наше бумажное письмо: вы знаете, случился пожар (или потоп, или мыши съели, или еще что-то случилось), и вроде как виноватых не найти. Здесь мы можем автоматически сравнивать цены на бензин, на аспирин, на молоко и так далее. Соответственно, мы можем находить те случаи, где действительно встречаются фантастические злоупотребления, но теперь за это можно бить по рукам, увольнять, наказывать, вычищать систему.

Виталий Портников: Вы говорили о злоупотреблениях с бюджетом. Я всегда считал, что злоупотребления с бюджетом — это еще и огромное количество государственных предприятий, которыми, кстати, управляет ваше Министерство. Как вы считаете, когда закончится этот этап?

Максим Нефедов: Мы, к счастью, ими не управляем, а просто устанавливаем политику, а управляют этим многочисленные государственные органы. Но здесь мы тоже, конечно, выступаем за радикальную приватизацию, просто потому, что наличие огромного количества государственной собственности, будь то госпредприятия, государственная земля или государственная недвижимость, — это энергетическая зависимость у чиновников.

Многие считают, что государственное, общее — это вроде как ничье, соответственно, из этого можно что-то себе нарезать на будущую счастливую жизнь. Конечно, даже в случаях, когда мы отметаем коррупцию, это просто тотальная неэффективность. Государство редко является рачительным собственником, который хорошо следит за тем, по какой ставке сдается его недвижимость или что выращивают на принадлежащих ему сельскохозяйственных полях, как ведут себя те или иные госпредприятия. Директора этих госпредприятий знают, что в случае, если они даже совсем провалятся, они всегда могут прийти под правительство или под парламент с протянутой рукой, сказать, что у них тысяча рабочих мест, и надо как-то помочь из бюджета.

В начале 2018 года, наконец, был принят новый закон о приватизации, благодаря которому мы попытаемся навести порядок и в этой сфере. Приватизация в 2016 году — это был скорее провал, чем успех. Мы пытаемся радикально упростить правила приватизации. Все компании будут поделены только на две группы — большие и малые. Разница между ними в понимании того, это бизнес или не бизнес. На большом предприятии можно провести аудит, построить финансовую модель, аналитик посчитает перспективы, и можно оценить это как компанию. Она, конечно, продается с инвестиционными обязательствами, ее нельзя порезать на металлолом, в нее надо инвестировать и так далее. Мелкие активы, даже если это юрлица, фактически не ведут никакой деятельности, у них оборот - один миллион долларов в год, десять сотрудников и так далее. Это, скорее, площадка для развития. Там мы заинтересованы не столько в сохранении деятельности, сколько в том, чтобы на этом месте не были заколочены окна и заборы, и что-то ржавело, в том, чтобы там создавались новые заводы или строились новые здания.

Крупные объекты будут продаваться так же, как они продаются в частном секторе, то есть государство будет нанимать советников, инвестиционный банк, который будет готовить предприятие к продаже, рекомендовать правительству цену, проводить переговоры с инвесторами - не так, как это делают чиновники (не всегда вежливо и профессионально), а так, как это принято в бизнесе. Малые предприятия будут проданы через онлайн аукционы.

Многие считают, что государственное — это вроде как ничье, и из этого можно что-то себе нарезать на будущую счастливую жизнь

У нас есть такой сестринский проект ««ProZorro продажи»: та же самая логика, те же самые электронные аукционы, только не на понижение, а на повышение цены. Мы очень успешно работаем со многими активами, например, с имуществом банков, которые обанкротились и отправились в фонд гарантирования вкладов с избыточным имуществом госпредприятий. Поэтому мы абсолютно уверены, что справимся с малой приватизацией. Я думаю, что, начиная с конца июня или июля, мы увидим первые аукционы по новым правилам. Я очень надеюсь, что из тех 3500 госпредприятий, которые есть в стране только в управлении правительства, мы сможем радикально снизить эту цифру хотя бы вдвое.

Виталий Портников: Есть какое-то внутреннее сопротивление этому процессу?

Максим Нефедов: Конечно, есть. Так же, как и в закупках, те люди, которые жили на этом многие годы, жили очень успешно, очень богато, и, конечно, они, мягко говоря, не рады этому процессу. Это успех для налогоплательщиков, для каждого украинца, потому что он просто снимет со своей шеи прилипал, перестанет каждый год финансировать из бюджета убыточные предприятия. Для их директоров, для менеджмента, иногда для политической коррупции, которая может существовать рядом, это огромный удар. Это, собственно говоря, и есть борьба за построение новой Украины. Для меня это очень хороший показатель того, что эти реформы настоящие. Наоборот, плохо, когда реформам никто не сопротивляется, если ты что-то делаешь, а тебя только хвалят. Для меня это очень подозрительно — это означает, что никто от этого не пострадал, что мы не сталкиваемся в этой сфере ни с какой коррупцией, неэффективностью. Правильные реформы происходят тогда, когда ты понимаешь, что принимаешь какое-то решение, и после этого все предыдущие хорошо известные личности начинают подавать на тебя в суд, лить против тебя черный пиар или каким-то образом бойкотировать эти решения. Это означает, что ты действительно вычищаешь болезнь из организма.

Виталий Портников: Вы были одним из представителей бизнеса, которые пришли на государственную службу после 2014 года. Многие ваши коллеги уже ушли, очень разочарованные, а вы продолжаете работать - почему?

Максим Нефедов: Надеюсь, что когда-нибудь я уйду. Это абсолютно нормальная ротация. У нас почему-то часто считается, что есть два мира — мир чиновников и мир бизнеса, и они никогда не должны пересекаться между собой. Но это же неправильно! Государственные чиновники должны чувствовать, что они могут быть востребованы в бизнесе, тогда они уже не будут так раболепствовать перед своим руководством, не будут бояться, что если они примут какое-то не то решение, которое им спускают сверху, то станут никому не нужны. Нет, они должны понимать, что если им навязывают какое-то решение, противоречащее их этическим принципам или просто банально глупое, то они всегда могут уволиться, отказаться это делать. Они найдут себе работу в частном секторе. Так же и для представителей частного сектора, для бизнесменов не должно быть зазорным идти работать на госслужбу, это не должно восприниматься как какой-то вид деятельности, где ничего нельзя добиться, и это как-то стыдно.

Виталий Портников: Очень многие бизнесмены сами идут в депутаты.

Максим Нефедов: Я же говорю не о тех людях, которые думают идти на госслужбу, чтобы на этом зарабатывать, а о тех, кто воспринимает это просто как работу, призвание. Наверное, государственная служба не может платить столько, сколько в частном секторе, но она должна платить достаточно, чтобы человек мог прожить, чтобы можно было прийти и попробовать что-нибудь построить. В конце концов, работать на государство действительно очень интересно. Никогда ни в одной частной компании вы не столкнетесь с такими вызовами, как здесь.

Даже взять, например, «ProZorro»: бюджет государственных закупок прошлого года в стране - почти 18 миллиардов долларов. В Украине есть не много компаний, у которых такой оборот и сотни тысяч клиентов. У нас зарегистрировано 150 тысяч компаний — это же наши клиенты. Я перед ними всеми отвечаю, пытаюсь обеспечить им самый лучший сервис, пытаюсь к каждому из них относиться так, как банк относится к своим вкладчикам, как мобильный оператор старается угодить своим клиентам. Как госчиновник я заинтересован, чтобы они принимали участие в госзакупках, чтобы конкуренция росла, цены падали, а качество росло.

Мы должны прийти к пониманию того, что это наша страна, и никто, кроме нас с вами, ее не построит. Нет какой-то элиты или каких-то политиков, которым это нужно, а мы можем просто каждый день трудиться, смотреть телевизор, ходить на футбол и игнорировать эту часть жизни. Нет.

Виталий Портников: Так это было после обоих Майданов - многие люди так считали.

Максим Нефедов: Я очень надеюсь, что эта ситуация изменится. Собственно говоря, из-за этого я и пошел работать в правительство. Я не призываю кого-то с экрана: вы там идите, а я дома посижу. Я хочу и личным примером показать, что изменения действительно возможны. Я - обычный человек, я не считаю себя более умным, талантливым или подготовленным, чем любой украинец. Я могу прийти и что-то изменить. Я не могу сказать, что я или наша команда сделаем идеально, но мы смогли заложить какой-то фундамент. Приходите, замените меня и сделайте лучше, продвиньте это дальше — вам это точно по силам.