Кудрин против всех: Счетная палата раскритиковала экономические планы правительства

Алексей Кудрин

Курс рубля отвязался от нефти, а бюджетное правило, которому «механически» следуют правительство и ЦБ, создает новые риски для курса национальной валюты, считает Счетная палата: ведомство раскритиковало правительственный проект бюджета до 2021 года. Эксперты Алексея Кудрина считают, что планы по рублю, заложенные в бюджет, слишком оптимистичны, ЦБ скрытно продолжает регулировать курс, пенсии и доходы граждан почти не вырастут, а национальные проекты, над которыми правительство трудилось все лето, не приведут к росту экономики.

Детали

Счетная палата в заключении на проект бюджета на 2019–2021 годы (The Bell ознакомился с документом) раскритиковала «бюджетное правило», по которому Минфин закупает валюту на рынке, пополняя Фонд национального благосостояния, фактически указав, что оно угрожает стабильности национальной валюты.
Применение «бюджетного правила» способствует снижению волатильности курса рубля, уменьшению курсовых рисков и в целом позитивно для экономического развития, пишут аудиторы. Но его механическое применение во II и III кварталах 2018 года, когда рубль резко дешевел к доллару при растущих ценах на нефть, только увеличивало нестабильность, поскольку дополнительно увеличивало спрос на валюту. Экономисты действительно критиковали Минфин и ЦБ, которые, несмотря на резкое падение рубля, некоторое время еще продолжали закупать валюту на рынке, это давило на рубль еще больше.
В результате Банк России трижды принимал решения о приостановке покупки иностранной валюты для Минфина, а с 23 августа 2018 года покупка валюты была остановлена до конца 2018 года. Таким образом, ЦБ фактически признал, что использование «бюджетного правила» в его нынешнем виде создает «риски для финансовой стабильности», констатируют аудиторы. Все это ставит вопрос о необходимости корректировки «бюджетного правила», считают они.
Минфин с этим резко не согласен. «Несколько неожиданно, что Счетная палата не смогла разобраться, что риски для финансовой стабильности были связаны с потоками капитала, а механизм «бюджетных правил» только усилил устойчивость нашей финансовой системы», — говорится в поступившем в The Bell комментарии замминистра финансов Владимира Колычева.
Счетная палата, тем не менее, считает, что правительство недооценивает риски и завышает прогнозы по рублю. Базовый прогноз, заложенный в бюджет, предусматривает ослабление рубля — с 61,7 руб./$ в 2018 году до 64 руб./$ в 2021-м и 68 руб./$ в 2024 году. Аудиторы пишут, что снижение цен на нефть, также предусмотренное в прогнозе, должно сопровождаться «более существенным ослаблением национальной валюты», а дальнейшее применение «бюджетного правила» также может иметь «неоднозначный эффект» для валютного рынка. К тому же курс рубля в ближайшие годы будет формироваться «в условиях сохраняющейся неопределенности», связанной с санкциями и вероятным ужесточением денежно-кредитных политик центральными банками, напоминают эксперты Кудрина.

Что мне с этого?

Председатель Счетной палаты Алексей Кудрин — давний критик «бюджетного правила». Будучи руководителем Центра стратегических разработок, он настойчиво предлагал увеличить цену отсечения нефти с $40 до $45 (это цена на нефть, доходы сверх которой, по «бюджетному правилу», направляются в государственные резервные фонды), чтобы оставлять больше средств на развитие. «Бюджетное правило» также раскритиковали за излишнюю жесткость и изменчивость эксперты НИУ ВШЭ. Прогнозные цены на нефть существенно превышают цену отсечения, а значит, поднять ее до $45 (это принесет бюджету около 0,6% ВВП дополнительных доходов) можно безболезненно для макроэкономической стабильности, считают они. Снижать зависимость бюджета от цен на нефть и копить резервы — это хорошо, если б не одна деталь: правительство параллельно поднимает налоги на бизнес и население, чтобы профинансировать нацпроекты.

За что еще Счетная палата критикует правительство?

Режим «плавающего валютного курса», который был введен в 2014 году, теперь лишь декларируется ЦБ, а по факту Банк России занимается скрытым регулированием курса — как раз через вмешательство в покупку валюты.

Цитата: «Поскольку зависимость курса рубля от динамики цен на нефть постепенно снижается, в его формировании растет роль иных факторов, как экономических, так и внешнеполитических, в дальнейшем могут повторяться ситуации, когда цены на нефть и курс рубля будут иметь разнонаправленную динамику, и применение «бюджетного правила» вместо стабилизации валютного рынка будет способствовать его разбалансировке, требуя вмешательства регулятора», — подчеркивается в заключении.

О том, что ЦБ продолжает использовать различные рычаги управления курсом рубля, писала в недавней колонке для Forbes и главный экономист Альфа-банка Наталия Орлова: «Решение о повышении ключевой ставки выглядит операцией прикрытия — оно позволило отвлечь внимание рынка от заявления о приостановке покупки валюты и создать видимость, что ЦБ продолжает регулировать экономику при помощи изменения процентной ставки». Включить «рычаги прямого управления валютным рынком» регулятор решил после того, как рубль пробил верхнюю отметку своего фундаментально обоснованного курса — 70 руб./$, отмечает эксперт. Прекращение закупок для Минфина дало рынку дополнительные $30 млрд, которые, по ее мнению, позволят рублю укрепиться к концу года до 62 руб./$.

Цели, обозначенные в «майском указе» президента, вряд ли будут достигнуты, считают аудиторы: в частности, они сомневаются, что Россия войдет в топ-5 крупнейших экономик мира даже по паритету покупательской способности. Ее по-прежнему будет опережать Германия. Темпы роста ВВП будут ниже, чем ждет Минэкономразвития. По мнению Счетной палаты, при прогнозируемом снижении цен на нефть и падении курса рубля в 2020–2024 годах экономика будет расти не больше чем на 2% в год (против темпов выше 3% — у правительства).
А еще Счетная палата проанализировала национальные проекты, над которыми правительство работало все лето, и пришла к выводу, что они вряд ли позволят выполнить «майский указ» Владимира Путина. Основной недостаток нацпроектов — «статистическая ненаблюдаемость» большинства целевых показателей (заложенные в них показатели плохо измеряются статистическими методами).
Пенсионная реформа, считает правительство, должна снизить дефицит на рынке труда, но эффект от повышения пенсионного возраста может быть переоценен, считает Счетная палата. По мнению аудиторов, правительство не учитывает, что в 2017 году в России продолжали трудиться 7,2 млн человек, достигших «старого» пенсионного возраста. На доходах пенсионеров реформа, по мнению аудитора, отразится незначительно. В прогнозе бюджета есть только динамика страховых пенсий по старости, подчеркивают аудиторы: темп их прироста, прогнозирует правительство, вырастет с 1,6% в 2018 году до 2,5% в 2020-м (дальше рост замедлится). Но такая динамика является «недостаточной для повышения уровня жизни пенсионеров», считают аудиторы: соотношение пенсии и средней заработной платы лишь незначительно увеличится — с 33,5% в 2018 году до 33,9% в 2020 году, а с 2021 года оно и вовсе начнет снижаться и к 2024-му составит 31,9%.
Прогноз правительства предусматривает, что заработные платы будут расти на 0,6 п.п. в 2018 и 2019 годах. В текущем году такое возможно — благодаря росту выплат бюджетникам перед выборами, согласны аудиторы. Но рост в 2019 году «вызывает сомнение» — с учетом того, что роста оплаты труда бюджетников на этот год не предусмотрено, а производительность труда, которая определяет динамику зарплат во внебюджетном секторе, по прогнозу, вырастет в следующем году только на 0,1 п.п.

Александра Прокопенко (для The Bell)