«Россия в Совете Европы ведет себя, как Сталин во время Варшавского восстания». Павел Чиков — о реальности Ruxit

Как поток жалоб из России парализовал работу ЕСПЧ, выгодно ли это Москве и почему с ПАСЕ невозможно договариваться кулуарно — глава Международной правозащитной группы «Агора» Павел Чиков комментирует все более настойчивые заявления российских политиков о выходе из Совета Европы.

«Агора» в Европе

Мы, «Агора», последние несколько лет активно работаем с Европейским судом по правам человека. Конечно, большая часть работы связана с написанием и направлением жалоб, ответами на позицию властей и всяческим комментированием. Но это в целом создает условия для разного рода контактов — как внутри Совета Европы, так и с другими юристами, [которые работают с ЕСПЧ]. Грубо говоря, [у нас] есть некоторое понимание, как там все устроено — а мы заинтересованы в том, чтобы хорошо это понимать, потому что если ты держишь руку на пульсе, ты работаешь более эффективно. И поэтому любая информация об изменениях, которые там происходят — не говоря уж про все эти разговоры о возможном выходе России из Совета Европы и, следовательно, прекращении юрисдикции Европейского суда над Россией — имеют для нас практическое значение. Это касается даже элементарно управленческих вопросов: мне как руководителю «Агоры» нужно рассчитывать, развивать направление, связанное с Европейским судом по правам человека, или нет. Для этого важно понимать, насколько вероятным является выход России из Совета. То есть это для меня не какой-то эфемерный общественно-политический или международно-правовой вопрос, а абсолютно практический. Это первое.

Второе — в этом году был обновлен экспертный совет по неправительственным организациям при Совете Европы. Что это такое? Есть в структуре Совета Европы Конференция международных неправительственных организаций (КМНПО). Это, наверное, наименее известная структура Совета Европы, в которую входят представители гражданского общества. Членом КМНПО может стать любая неправительственная организация, которая имеет представительство более чем в пяти странах. Они встречаются пару раз в год, обсуждают ситуацию с гражданским обществом. При этой Конференции есть экспертный совет — такой вспомогательный аналитический орган при Совете Европы, в который входят юристы, и который набирается на два года. Его возглавляет на сегодняшний день известный английский адвокат Джереми Макбрайд. И вот этим летом был набор на следующие два года, в нем принимали участие 150 кандидатов, из них отобрали 15 человек. Я являюсь единственным представителем из России.

Как устроен Совет Европы (справочно)

Вообще, в структуре Совета Европы есть несколько органов. Есть Генеральный секретарь, норвежец [Турбьерн] Ягланд, у которого в ближайший год-полтора истекают полномочия, и это тоже имеет довольно серьезное значение. Второй и главный орган — это Комитет министров Совета Европы, в который входят представители всех стран-членов. Он не только отслеживает исполнение решений ЕСПЧ, но это вообще основная площадка, где формируются всякие смыслы и принимаются решения. Есть самый конфликтогенный орган — это Парламентская ассамблея Совета Европы, ПАСЕ, которая состоит из представителей парламентов.

Мы можем вспомнить новости еще десятилетней давности, когда ПАСЕ очень активно освещалась в российских СМИ в крайне негативном ключе. Даже, наверное, раньше — это был 1996 год. Это началось во время войны в Чечне. Россия ведь стала членом Совета Европы в разгар Первой чеченской. Европейцы очень активно принимали участие в той самой Первой чеченской. Мы все помним, сколько всяких еврочиновников ездило в Чечню и встречались там с ичкерийскими главарями. Поэтому ПАСЕ — это наиболее скандальный в глазах россиян орган, который при этом не сильно влияет на внутреннюю политику Совета Европы.

Но к компетенции ПАСЕ отнесены несколько ключевых решений, в том числе, например, выборы генерального секретаря, комиссара по правам человека и утверждение судей ЕСПЧ, который является третьим органом Совета и который наиболее известен.

Россия как неплательщик и кризис ЕСПЧ

Россия не платит взносы в Совет Европы в полном объеме. Общий бюджет Совета Европы в 2018 году составляет 446 474 200 евро. Бюджет формируется главным образом за счет взносов государств-членов. Взносы рассчитываются по формуле, принимающей во внимание численность населения и валовой внутренний продукт. Основные доноры — Франция, Германия, Италия, Российская Федерация и Соединенное Королевство — платят равные взносы в обычный бюджет, обеспечивая около 57% его общего размера.

То есть Россия должна выплачивать ежегодный взнос в районе 22 млн евро. Летом 2017 власти уведомили Совет Европы, что приостанавливают выплаты. На сегодня Россия — главный должник. Это очень существенно подрывает бюджет, потому что из России приходит огромное количество жалоб. В секретариате ЕСПЧ российская секция — самая большая, там больше всего юристов, и все сидят на бюджете. Идут разговоры по поводу изменения структуры взносов, но вот интересная вещь — представители некоторых стран готовы увеличить свой взнос, но только в случае, если Россия уйдет из Совета Европы.

Очень интересно, правда? Грубо говоря, мы, русские либералы, исходим из презумпции того, что Запад очень хочет во что бы то ни стало оставить Россию в Совете Европы. Но, во-первых, Запад сейчас очень разный. В Европе есть очень консервативные режимы, и некоторые из них выступают с такой позиции: мы готовы [увеличить финансирование Совета Европы], но если, или в том случае, или когда Россия перестанет быть членом Совета Европы. Я не знаю, насколько это официально, но разговоры такие есть.

Следующий момент. Есть еще один альтернативный способ пополнения бюджета Совета Европы — через добровольные пожертвования стран. Довольно активно этим пользуются, например, норвежцы и Нидерланды, которые на добровольной основе выделяют десятки миллионов евро Совету Европы. По большому счету, именно этим странам мы во многом сейчас обязаны тем, что до сих пор Совет Европы справляется с ситуацией.

При этом довольно понятно, что вряд ли Россию будут исключать из Совета Европы за то, что она не платит взносы — это выглядит странно, за такое не исключают. Но ситуация с бюджетом в Совете Европы реально близка к катастрофической.

Очень большая и сложная ситуация с ЕСПЧ. Одним из последствий бюджетного секвестра в Совете Европы было сокращение аппарата ЕСПЧ при продолжающемся увеличении нагрузки. Как это выглядит: идет поток жалоб — там есть Россия, Турция, Украина и Италия, которые обеспечивают львиную долю жалоб в ЕСПЧ. Вы с трудом найдете в базе хотя бы какое-то количество решений по большинству стран [Совета Европы] за последние несколько лет. В итоге все выглядит так, что большинство стран Совета Европы оплачивают работу по жалобам из трех-четырех стран, включая Россию.

Итак, идет поток жалоб. Он поступает в секретариат, там их изучают до регистрации в так называемой фильтрационной секции, готовят по каждой жалобе короткое summary, которое передается единолично судье. Среди судей есть дежурство. Судьи от разных стран дежурят, например, по России. И судья рассматривает за месяц 700-800 жалоб из России и решает вопрос, либо жалоба заведомо неприемлемая, либо ее стоит регистрировать. Представьте: нагрузка — 800 дел на судью! Это нагрузка на какого-нибудь мирового судью с района трех вокзалов Москвы! Это просто совершенно сумасшедшая нагрузка. Соответственно, секретариат работает на пределе.

А теперь представьте себе следующую картину. Европейский суд по делам из России выявляет какую-то системную проблему. Ну, например, проблему с удаленным отбыванием наказания заключенных. Когда человека из одного региона отправляют отбывать наказание за три, четыре, пять тысяч километров от дома. Как только ЕСПЧ принял постановление, в котором признал такую практику нарушающей Конвенцию (Европейскую конвенцию по правам человека — МЗ), в суд ломанулись тысячи заявителей из России. Тысячи. Это в буквальном смысле просто открыло портал. Был прорыв. То же самое произошло, когда суд признал несоответствующим Конвенции длительное содержание под стражей: грубо говоря, [когда] два-три месяца активно следствие идет, еще могут быть основания удерживать человека за решеткой, но после этого — нет.

В такой ситуации российские власти поступают, как Сталин во время Варшавского восстания — он не торопился заходить в Варшаву и помогать полякам освобождать ее, а дожидался, пока все закончится. Здесь то же самое. Российские власти не торопятся разрабатывать законопроекты, что-то системно изменять; на словах говорят: «Да, мы понимаем, здесь есть системная проблема, давайте ее решать» — и все это время в ЕСПЧ идут тысячи жалоб. Соответственно, ЕСПЧ становится перед вопросом, как ему выявлять какие-то системные проблемы, если это чревато полной парализацией деятельности суда. Это абсолютно не политически чувствительные темы причем. Мы не говорим про геев и лесбиянок, про чувства верующих, про протестные акции. А с протестными акциями сейчас то же самое. За последние два года из России от участников протестных акций пара тысяч жалоб подана точно. В общем массиве это существенная часть, около 20% всех жалоб из России.

То есть количество жалоб увеличивается, проходимость суда сокращается — там есть внутренняя процедура упрощения рассмотрения, очень много сейчас отсекается на этапе регистрации — но это все равно нагрузка на аппарат суда, который не справляется и которому еще сокращают финансирование. Они пытаются автоматизировать процесс, но опять же, тут такая штука — суд, который должен рассматривать ключевые, самые сложные темы и двигать прогресс в сфере прав и свобод, занимается конвейерным правосудием. Получается, что весь Европейский суд в очень большой степени сейчас на пределе своих возможностей обслуживает интересы России. Это удобно для властей? Да, потому что можно таким способом парализовать работу суда.

Я уверен, что именно так они и считают. Более того, внутри Совета Европы присутствует ровно такая же уверенность.

Право голоса в ПАСЕ и Украина

Теперь к вопросу о выходе или невыходе [России из Совета Европы]. Ключевой момент какой? Ранее в связи с российско-украинскими событиями и Крымом ПАСЕ лишила права голоса российскую делегацию. И здесь очень много неправильно распространяемой информации — никто не изгонял Россию из Парламентской ассамблеи. Российскую делегацию временно лишили права голоса. Это немножко другое, и время это уже прошло. Никто не препятствует российской делегации снова приезжать на заседание ПАСЕ. Вопрос о том, имеет или не имеет голос [делегация], решается на заседании. Но поскольку они не приехали, этот вопрос непосредственно не поднимался. Их нет физически, следовательно, некому поднять вопрос, имеют они право [голоса] или нет. А российские власти преподносят это таким образом, что их не пускают в Парламентскую ассамблею. Это не соответствует действительности. Если бы они приехали, да, украинская делегация наверняка бы поставила вопрос о повторном лишении голоса российской делегации — старое лишение уже прошло, на новую сессию нужно новое решение. Но как бы проголосовали в ПАСЕ, неизвестно.

Какой вопрос действительно обсуждался в ПАСЕ — это общий вопрос о порядке ограничений, санкций, которые могут быть наложены на представителей конкретных стран. И на осенней октябрьской сессии ПАСЕ не приняла решения и отложила это до следующего заседания, и [уже] это было воспринято украинской делегацией как победа. На самом деле, внутри Совета Европы это (позиция Украины — МЗ) вызывает серьезное неприятие. Потому что Совет Европы и ПАСЕ в частности не являются площадкой для боевых действий между странами. Международные организации нужны для того, чтобы договариваться, а не для того, чтобы продолжать эскалацию конфликта. Вот какова позиция изнутри [Совета Европы]. Я не скажу, что это официальная позиция, но разговоры эти есть; грубо говоря, российско-украинский фактор очень существенно влияет на ситуацию. То есть Совет Европы, как любая организация, не заинтересован в сокращении территории, на которую он оказывает влияние, сокращении числа членов, сокращении бюджета. Потому что любая организация априори заинтересована в развитии и расширении, и в этом смысле институционально Совет Европы, конечно, категорически против выхода России. Но есть внутренние стандарты, есть противоречия и разные позиции внутри. На сегодняшний день Совет Европы является раздираемой разногласиями международной структурой, которая имеет риски вплоть до полного уничтожения или сокращения до незначимых размеров.

Зачем Россия грозится выйти из Совета Европы (и почему не выходит)?

Еще нужно учитывать, что Россия этим активно манипулирует. Интерес России тоже не заключается в том, чтобы выйти, хлопнув дверью. Иначе они бы давно вышли, иначе бы не эксплуатировали все время этот момент — не грозили бы, не использовали бы это в манипулятивной риторике. Раз используют, значит, хотят остаться, но на каких-то своих условиях.

Соответственно, здесь есть уже очень сильная оппозиция тому, чтобы российские власти продолжили манипулировать Советом Европы и заставляли его делать то, под чем он не подписывался. Причем во многом благодаря украинской позиции ситуация эта доведена до дихотомии — грубо говоря, украинская делегация манипулирует не меньше, чем российская, говоря, что если ПАСЕ допустит российскую делегацию, то украинская ее покинет. Много, в общем, уже было сказано по этому поводу. Но я скажу так: нет в Совете Европы стран, которые бы поддерживали Россию с ее подходом. Но есть страны, которые не хотели бы исключения, они просто хотели бы вернуть Россию на те рельсы, по которым она двигалась с 1996 года двадцать лет, пока не возникли серьезные проблемы. Потому что объективно в странах Совета Европы за все время его существования происходили самые разные безобразия — гораздо более безобразные, чем те, что происходят в России. Была оккупация территории, были этнические чистки, были и гораздо более массовые убийства. Есть и сейчас гораздо более проблемные страны, включая Турцию и Азербайджан, но на повестке их исключение не стоит, а исключение России — стоит.

Потому что российские власти подают разнонаправленные сигналы, что, конечно, никак не помогает принятию какого-то нормального решения и выходу из этой ситуации. Есть, с одной стороны, товарищи вроде [говорившей об «искреннем желании» выйти из Совета Европы главы Совета Федерации Валентины] Матвиенко. В октябре впервые высказался в этом же ключе и [министр иностранных дел Сергей] Лавров: мы дальше так не можем, мы не будем дожидаться, пока Совет Европы нас исключит, мы сами выйдем. Это с одной стороны.

С другой стороны, министр юстиции [Александр] Коновалов и вообще все министерство, и Уполномоченный Российской Федерации в ЕСПЧ Михаил Гальперин, который в ранге заместителя Коновалова находится — они публично всячески подчеркивают, что мы стараемся исполнять все решения, мы признаем юрисдикцию и тому подобное. Более того, это подтверждается действиями. Потому что мы сейчас видим законопроект о демонтаже всех клеток и «аквариумов» из залов судов. Мы видим законопроект о запрете отправлять осужденных отбывать наказание далеко от дома.

Поэтому я думаю, что стороны найдут компромисс, они на это нацелены. Вероятность того, что стороны не найдут компромисс, конечно же, существует, но нужно учитывать, кто тут является главным оппонентом. Главным оппонентом в этом смысле является Украина, которая единственная заинтересована в уходе [России]. Вообще очень большой вопрос, насколько Запад готов использовать участие России в Совете Европы для каких-то международных санкций, потому что в общем и целом даже консервативно настроенные люди понимают, что это в большей степени контрпродуктивно, чем продуктивно.

Совет Европы — узконаправленная структура, самая эффективная на сегодняшний момент в мире строго по правам человека. Абсолютно очевидно, что после этого будет ухудшение ситуации с правами человека на очень большой территории.

Что будет, если Россию все-таки исключат из Совета Европы, и может ли Беларусь занять ее место?

Очевидно, что приоритетом для Совета Европы она перестанет быть. Но, скажем так, еще долгое время ЕСПЧ и Комитету министров Совета Европы придется иметь дело с делами и решениями [, касающимися России] — на десять лет вполне хватит. Потому что даже если завтра Россия выйдет из Совета Европы, можно будет подать по сегодняшним событиям жалобу. А для этого нужно иногда пройти до Верховного суда России, на что уйдут еще ближайшие два-два с половиной года. Жалобы еще будут поступать туда ближайшие года три. Рассматриваться, включая уже поданные, они будут не меньше десяти лет. Так или иначе, Совет Европы еще долго-долго-долго будет занят делами из России, но приоритет они, конечно, будут терять. Очень многое будет зависеть от того, что еще будет происходить параллельно. Например, начнет улучшаться ситуация в Азербайджане и, надеюсь, в конечном итоге и в Турции. Например, в Совет Европы войдет Беларусь.

По сути, единственным до сих пор не исполненным Беларусью ключевым условием членства остается введение моратория на смертную казнь. Объективно Беларусь в любой момент может пойти на этот шаг, от которого Лукашенко и Совет Европы получили бы исторический статус ликвидаторов смертной казни в Европе. Это послужило бы мощнейшим репутационным импульсом для организации и поставило бы дополнительные политические препятствия для выхода из нее — что России, что Турции, что любой другой страны.

Может быть, Россия сама уйдет из Совета Европы?

Я думаю, что если исключение станет неизбежным, вот тогда Россия может упреждающе выйти по собственной инициативе. Но опять же, мы не знаем таких прецедентов. Я не знаю, чтобы Россия выходила из какой бы то ни было международной организации после Лиги Наций. Из Лиги Наций вышла. Исключили за советско-финскую войну, кажется, если мне память не изменяет.

Хорошая новость в том, что до Нового года этот вопрос так или иначе разрешится. Может быть, мы узнаем об этом после Нового года, но времени осталось пара месяцев до следующего заседания ПАСЕ. Решение отложить [голосование по механизму санкций против национальных делегаций] было очень вынужденным, и оно было принято с очень большим недовольством со стороны всех игроков. Дальше тянуть невозможно, и вопрос должен быть разрешен.

Конечно, власти России сильно напрягает влияние на внутреннюю политику, любое внешнее влияние на внутреннюю политику. Не просто так же российские правозащитные организации большой стаей были включены в перечень иностранных агентов, потому что права человека — это в глазах Кремля политическая деятельность. Следовательно, то, что делает ЕСПЧ — это тоже вмешательство во внутреннюю политику. Почему это кто-то извне нам диктует?..

Но Россия хочет встречно влиять на внутреннюю политику в Европе и международных институтах. Потому что идеальная ситуация для Кремля заключается в том, что никто не лезет в его, Кремля, внутреннюю политику, но при этом Кремль лезет во внутреннюю политику кого угодно. Следовательно, российские власти всячески стремятся ограничить чье бы то ни было влияние извне и усилить влияние собственное. Но абсолютно очевидно, что исключение России из Совета Европы приведет к невозможности влиять или к серьезному сокращению возможности влиять на политику внутри Европы и уж всяко-разно — влиять на политику Совета Европы. Поэтому, мне кажется, тут баланс.

При внимательном изучении контекста мы, например, видим, что, оказывается, ничего страшного в либерализации антиэкстремистского законодательства Кремль не видит. И даже клетки из зала суда демонтировать можно, понимаешь? То есть уж совсем, казалось бы, скрепу скреп. Понимаешь? А посмотри, насколько, в принципе, безмолвно прошло решение Европейского суда по делу Pussy Riot. Более того, я даже абсолютно уверен, что по делу ЮКОСа вполне можно найти удобоваримое решение. Ну, политическое. Условно говоря, отпустите Алексея Пичугина, и простят вам акционеры ЮКОСа эти несчастные 2 млрд евро. Ну, я огрубляю сейчас, но не утрирую. Кто-то на землю упадет, если Пичугин выйдет на свободу? Он свою пятнашку отбыл, пятнашку!

Насколько важно решение ЕСПЧ по делу Навального? Что оно меняет?

Вне всякого сомнения, это решение важно самому Навальному. Тем самым он вошел в очень короткий список заявителей, которые за последние 20 лет добились признания судом того факта, что его права ограничивались по политическим мотивам. Из России он вообще второй после Владимира Гусинского, [решение по делу которого было вынесено] в 2004 году. Но в этом списке известные политики в Украине — [Юлия] Тимошенко и [Юрий] Луценко, Михаил Чеботари из Молдовы, из Грузии, политик [Ильгар] Мамедов и правозащитник [Расул] Джафаров против Азербайджана. Все, список менее десяти дел, все из постсоветских стран — и Навальный в их числе. Он, грубо говоря, занес себя в историю и практику ЕСПЧ.

Для других заявителей из числа наказанных участников протестных акций напрямую это решение большого значения иметь не будет. Эти жалобы и так в подавляющем числе бесспорные. Там нет для суда неопределенности. Для российских судов это нарушение законов, для Европейского суда признание их виновными — это нарушение Конвенции. Эти вещи были очевидны и до решения по Навальному, и не будут по каждому участнику протестных акций признавать нарушение статьи 18 (статья 18 Европейской конвенции по правам человека гласит: ограничения прав и свобод не должны применяться для иных целей, нежели те, для которых они были предусмотрены — МЗ). Для россиян это означает обязанность властей изменить законодательство и практику применения: протестные акции должны стать доступны в России. Ситуация, когда люди не имеют возможности выйти на улицу или протестовать без риска быть привлеченным к штрафу и административной ответственности. Неважно, против чего протест — строительства храма или мечети, против вырубки парка, против уплотнительной застройки или против политического режима. Европейский суд потребовал либерализации протестов, и дальше вопрос, как будут себя вести власти.

Если экстраполировать прежнее поведение властей, то они будут менять практику, менять законодательство. Как будут пытаться это объяснить? Как это пытался довольно неуклюже сделать Вячеслав Володин (спикер Госдумы назвал частичную декриминализацию статьи 282 УК примером «для наших зарубежных коллег, у которых действуют более жесткие санкции за неосторожные публикации в соцсетях» — МЗ) — какими угодно соображениями, кроме исполнения решений ЕСПЧ. На широкую публику они ни в коем случае не будут признаваться. Они будут искать возможности как-то контролировать улицу и не допускать массовых протестов, но удовлетворить требования Европейского суда. Они будут «лечить» Комитет министров Совета Европы. Нет никаких сомнений: Навальный летом следующего года обратится в Комитет министров с жалобой, что российские власти не исполняют решений по нему. Потому что он как политик должен это сделать. И опять мы выходим на тему, не хлопнет ли Россия дверью в Совете Европы? Я остаюсь при своем мнении, что не хлопнет.

Я думаю, что в следующей сессии ПАСЕ будет в итоге принято решение относительно порядка наложения санкций на национальные делегации. Думаю, что, например, из этих санкций может быть исключено участие в заседаниях, где формируются органы Совета Европы, то есть идет голосование за судей и за Генсека. Будут приняты правила о поражении в правах делегаций, которые дадут возможность вернуть делегацию России к полноправному участию в Совете Европы. Я при этом, конечно, думаю, что могут быть какие-то еще и встречные условия, но Совет Европы не предоставляет возможностей для разного рода сепаратных переговоров и неформальных решений, неформальных обсуждений. ПАСЕ — это не тот орган, с которым можно неформально договариваться.

Более того, даже какие-то двухсторонние отношения — жесткие, конкретные, понятные — с кем-то из лидеров европейских стран не будут распространяться на представителей парламентов этих стран. В этом же главная проблема. ПАСЕ — это минимально контролируемое вообще кем бы то ни было, включая сам Совет Европы, объединение политиков. Там каждый в конечном счете имеет свой электорат у себя дома, он является публичной персоной каждый. И, соответственно, от голосования каждого будет зависеть возможность его переизбрания в будущем. В этом кроется большая неопределенность.

Конечно, в Кремле прекрасно понимают, как устроен Совет Европы. Это история не о том, что они чего-то не понимают. Это о том, что Россия традиционно пытается договариваться кулуарно, мы это знаем со времен Молотова и Риббентропа. И ровно столько же времени у них это не очень хорошо получается.

Редактор: Дмитрий Ткачев.