«Они могут там творить, что хотят»

Интервью соавтора доклада о госзакупках — эксперта «Трансперенси Интернешнл — Россия» Екатерины Петровой

В России государство замыкает на себя огромные денежные потоки. В 2017 году размер госзакупок и закупок госкомпаний составил около 30 трлн рублей (37% ВВП). Пестрое царство ФГУПов, бюджетных учреждений, государственных акционерных обществ, госкомпаний и приближенных к Кремлю частных подрядчиков заключает в себе невиданные возможности для перекачивания бюджетных денег в произвольных направлениях. Что интересно, многие из коррупционных схем внешне выглядят абсолютно легально. Один из наиболее явных изъянов российской системы госзакупок — практика назначения единственного поставщика по усмотрению президента или правительства без проведения конкурсных процедур. Из-за этой лазейки более четверти всех госконтрактов на 400 млрд рублей в России заключаются неконкурентным способом, говорится в новом докладе «Трансперенси Интернешнл — Россия». «Новая» поговорила об этом с Екатериной Петровой, одним из авторов исследования и руководителем регионального антикоррупционного центра «Трансперенси» в Екатеринбурге.

— В отчете вы проанализировали одно из оснований для госзакупок у единственного поставщика — акт президента или правительства. Получается, что российское законодательство позволяет ограничивать конкурентные процедуры в госзакупках без серьезных оснований для этого?

— Да. 44-й закон («О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» — Ред.) предусматривает более 50 оснований, по которым можно заключить контракт без проведения конкурсной процедуры, то есть напрямую. Одно из этих оснований — по актам правительства и президента. В отличие от некоторых других оснований, именно в этом случае нет четкого регламента по согласованию процедуры с контролирующими органами.

— Может быть, речь идет о засекреченных военных разработках или других случаях, когда закупки у единственного поставщика действительно обоснованны?

— В случае с закупками, которые мы рассматривали, действительно есть некоторые контракты, которые имеют отношение к военной отрасли, — допустим, уничтожение химоружия или разработка ракетных комплексов. Это очень специфичные работы. Но большинство военных разработок заказывается по гособоронзаказу. Там другая процедура, и она засекречена. Для всех этих случаев можно было бы придумать отдельное разумное основание, почему подобные закупки надо проводить напрямую или делать процедуру закрытой.

— Указы первых лиц по госзакупкам обычно касаются крупных контрактов?

— Да. В основном это контракты свыше 30 млн рублей. В выборку мы взяли только эти закупки (499 контрактов), на них приходится большая часть суммы — почти 400 млрд рублей (это свыше 95% закупок на основании решения президента и правительства — Ред.).

Самый дорогой контракт — по Керченскому мосту, на 123 млрд рублей.

— В докладе упоминаются фамилии нескольких бизнесменов, тесно работающих на господрядах: Аркадий Ротенберг, АраcАгаларов, Михаил Куснирович. Какие схемы они обычно используют?

— Две трети подрядчиков по этим контрактам — ФГУПы (Федеральное государственное унитарное предприятие — Ред.) или другие государственные корпорации, имеющие прямое отношение к правительству или подведомственным структурам. И только треть — это контракты с частными организациями. Среди них достаточно много одних и тех же подрядчиков, фамилии которых мы называли.

Могу вам рассказать показательный пример, после которого у меня появилась идея данного проекта. Это контракт от 2016 года на реконструкцию детского лагеря «Артек», который был заключен с компанией Аркадия Ротенберга «Стройгазмонтаж».

Изначально сумма контракта составляла около 2,7 млрд рублей. В ходе выполнения контракта смета выросла до 17 млрд рублей. Это показательный пример полного беспредела — в законодательстве о закупках такое запрещено.

Если есть дополнительные работы, которые необходимо провести, или вносятся корректировки, то они должны либо укладываться в сумму не более 10% от суммы контракта, либо отыгрываться на новом аукционе. А здесь просто взяли и внесли изменения.

Основание на заключение договора по актам президента или правительства есть во всех законах, которые имеют отношение к конкурсным процедурам. Например, закон о концессионных отношениях или закон о частном партнерстве. Имя Ротенберга и здесь встречается очень часто.

— Вы сказали, что на государственные структуры приходится две трети всех контрактов. То есть государство заказывает поставки само у себя и тем самым перекладывает деньги из одного кармана в другой?

— Существуют различные ведомственные организации, наделенные определенными полномочиями. Возьмем Управление делами президента. У него есть много подведомственных организаций. Существует ими же учрежденный ФГУП «Ремонтно-строительное управление» (РСУ), которое должно осуществлять ремонтно-строительные работы на территориях и объектах, подведомственных Управделами президента.

Что делает управделами: указом или распоряжением оно назначает «РСУ» единственным поставщиком и заключают с ним контракт без конкурса. «РСУ» большинство контрактов самостоятельно не исполняет и передает исполнение контракта либо полностью, либо частично на субподряд, но уже по другому закону — 223 ФЗ («О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» — Ред.). А на самом деле они могут там творить, что хотят.

Есть другой пример — акционерное общество «Нацимбио». Его назначили монополистом поставок вакцин Министерству здравоохранения и структурам ФСИН. По распоряжению правительства оно поставляет вакцины, но само ничего не производит. «Нацимбио», как и «РСУ», оставляет себе разницу и закупает товар у своего производителя либо у других перекупщиков.

Здесь не только деньги из одного кармана государства перекладываются в другой. Здесь еще и подрядчики сами ничего не делают!

Эти структуры существуют просто как прокладки. Что они с этими деньгами делают дальше, я не знаю.

— И юридически к этой схеме никак не придерешься?

— В большинстве случаев юридически такие контракты вполне законны. 223-й закон практически ничего сам не регламентирует. Согласно этому закону, у таких структур просто должно быть положение о закупках, и они должны его соблюдать. А в положении о закупках можно написать что угодно. Например, разрешить себе без конкурса проводить определенные закупки или придумать основания, ограничивающие конкуренцию.

— Сколько денег, по вашим оценкам, бюджет теряет из-за неконкурентных закупок?

— В этом докладе мы не делали таких оценок. Но наш следующий проект будет посвящен именно этому — узнаем, сколько теряет бюджет на неконкурентных процедурах (в интервью «Радио Свобода» эксперт «Трансперенси» Елена Чарикова оценила средний по России процент снижения цены в результате проведения конкурентных торгов в 7%).

Но до этого мы исследовали другое основание — о проведении закупок без конкурса в режиме чрезвычайных ситуаций. Когда случается катастрофа природного или техногенного характера, закон позволяет оперативно заключить контракт с одним поставщиком для устранения последствий, поскольку время очень важно.

После того как мы исследовали это основание, то были в шоке, потому что около 70% контрактов были заключены незаконно:

не было никаких катастроф, заказчики просто использовали основание, чтобы заключить контракты со своими поставщиками.

Мы посчитали, что за 2017 год только на этих закупках (мы снова рассматривали те, которые были более 30 млн рублей) бюджет потерял около 1,7 млрд рублей.

— Ваши исследования говорят о том, что прогресса с точки зрения прозрачности госзакупок в России не наблюдается?

— Краткий вывод, который мы можем сделать, — очень больший объем денег используется неэффективно. Это показало исследование закупок как в режиме ЧС, так и по актам правительства и президента. В последнем случае это выражается в том, что контракты заключаются госструктурами, которые сами ничего не делают, оставляют себе определенную сумму денег и передают все на субподряды.

Бюджет действительно теряет на этом много денег. Второй момент — в России процветает фаворитизм.

Поэтому мы настаиваем на том, чтобы законодательно убрали это основание. Оно противоречит всем пунктам о коррупции, которые есть в нашем законодательстве.

— А в более развитых странах такой лазейки нет?

— В Евросоюзе госзакупки осуществляются по открытым процедурам. В Беларуси и Украине контрактная система очень схожа с нашей. В США тоже проводятся открытые процедуры. Но, честно говоря, мы этим вопросом специально не озадачивались и не сравнивали зарубежные контрактные системы с российской на коррупции.