Головокружение от резервов

Правительство накопило почти 8 трлн рублей сверхдоходов, но не торопится их тратить

Фонд национального благосостояния (ФНБ) за прошлый месяц неожиданно вырос более чем в два раза — с $60 до $124 млрд (7,9 трлн рублей). За первые семь месяцев этого года Минфин купил валюты на 1,9 трлн рублей. Ликвидная часть фонда достигла 5,7% ВВП (6,2 трлн рублей). Остальная часть вложена в депозиты ВЭБа, капитал госбанков, гособлигации Украины и направлена на финансирование отдельных инфраструктурных проектов.

Несмотря на впечатляющий рост, это техническая процедура, связанная с зачислением средств с текущих счетов правительства на счета ФНБ. Работает это следующим образом. В 2018 году объем «дополнительных» нефтегазовых доходов составил 4,1 триллиона рублей. Минфин конвертировал эти рубли в доллары через Центральный банк и в начале августа зачислил эти средства на счет ФНБ. За счет этой операции ФНБ и вырос в два раза.

При этом валюта, купленная Минфином в 2019 году, будет зачислена на счета ФНБ только в 2020 году. Определение конкретной даты зачисления, когда ликвидная часть ФНБ превысит 7% ВВП (7,5 трлн рублей) и, соответственно, эти деньги можно будет тратить — исключительно прерогатива Минфина.

Напомню, по действующему с 2017 года бюджетному правилу, все нефтегазовые доходы федерального бюджета, которые превышают «базовую цену» нефти ($41,6 для Urals в 2019 году), направляются в ФНБ. По пути, в рамках того же правила, эти доходы конвертируются в доллары США. Минфин сначала покупает валюту у Центрального банка, а сам ЦБ уже покупает валюту на открытом рынке.

За счет этого достигаются две основные задачи. Во-первых, в целях бюджетной политики сберегаются «сверхдоходы» от высоких цен на нефть. В будущем они могут использоваться для финансирования дефицита бюджета при возможном снижении цен. Во-вторых, действующее бюджетное правило снижает зависимость курса рубля от цен на нефть. При этом рубль ослабляется, увеличивая конкурентоспособность внутреннего производства. Таким образом, внутренняя экономика функционирует в условиях, как если бы текущие цены на нефть были в пределах $40 за баррель.

Претенденты на кубышку

Именно из-за того, что порядок использования средств ФНБ свыше 7% ВВП не определен, в последние месяцы развернулась острая борьба. В июле правительство согласовало и одобрило поправки, которые разрешают использовать средства ФНБ на государственные экспортные кредиты. Речь идет о том, чтобы кредитовать за рубежом покупателей российской продукции.

К примеру, ФНБ может предоставить кредит иностранному заказчику на постройку АЭС у «Росатома». В этом случае формально деньги ФНБ тратятся за границей, однако очевидным образом они будут влиять на внутренний спрос. Зарубежный покупатель должен будет использовать полученный кредит на закупки у российских поставщиков, в этом весь смысл предоставления льготного кредита. Несмотря на одобрение правительства, Банк России и Счетная палата выступили против инициативы, заблокировав ее принятие в Думе. Рассмотрение этого вопроса и основные баталии отложены до осени.

Одновременно активизировались и другие инициаторы расходования средств. «Новатэк», который уже получил финансовую поддержку от ФНБ на строительство завода «Ямал СПГ», предложил использовать средства, для того чтобы субсидировать процентные ставки при покупке газовозов для своего нового проекта «Арктик 2». Андрей Клепач, главный экономист ВЭБа (в конце июля Клепач покинул состав правления ВЭБа. —Ред.), предложил использовать средства ФНБ для выдачи дешевых кредитов предприятиям оборонки.

Доводы сторонников позиции «тратить» заключаются в том, что расходование средств ФНБ позволит стимулировать экономический рост. Согласно расчетам Института исследований и экспертизы ВЭБ, потратив около 1,9 трлн рублей в 2021 году, можно будет повысить темпы экономического роста на 1%, то есть всего лишь на 1,2 трлн рублей.

ЦБ выступает основным противником расходования средств ФНБ внутри страны из-за опасений, что это фактически приведет к ослаблению бюджетного правила. Его долгосрочная цель заключается в том, чтобы снизить влияние цен на нефть на российскую экономику.

ФНБ представляет собой своего рода «заначку», которая должна расходоваться лишь в исключительных обстоятельствах.

С макроэкономической точки зрения эти средства должны накапливаться во внешних активах, не связанных с российской экономикой. Если активы фонда вложены внутри страны, даже не так важно, во что именно, они будут терять в стоимости при снижении цен на нефть, именно в тот момент, когда они могут понадобиться.

Желательно также, чтобы средства фонда инвестировались в широкий класс активов, не связанных напрямую с нефтегазовым сектором и минимально коррелированных с ценами на нефть. Для инвестора, а в данном случае им выступает страна в целом, диверсификация по классам активов и географии вложения как раз представляет подушку безопасности. Вместе с наймом независимых профессиональных управляющих в этом и заключается «норвежский опыт» управления суверенными фондами, признанный лучшим в мире. Ликвидная часть ФНБ, выполняющая роль ликвидированного резервного фонда, должна быть вложена в наиболее ликвидные и надежные бумаги. Сверх этой величины средства суверенного фонда могут вкладываться в другие финансовые активы.

Ловушка госрасходов

Активное расходование средств ФНБ внутри страны сводит на нет смысл бюджетного правила и фактически запускает механизм расходования нефтегазовых доходов в обход установленных бюджетных конструкций. Если правительство готово ослабить бюджетное правило, то логичнее сделать это напрямую, — изменить базовую цену на нефть, а не делать это косвенным образом через расходование средств ФНБ.

Дискуссия о том, стоит или нет расходовать ФНБ внутри страны — это в первую очередь дискуссия о том, не слишком ли жесткая бюджетная политика проводится в России в настоящее время.

Возможно, для поддержки экономического роста действительно необходимо увеличивать государственные расходы. Но, помимо бюджетного правила, есть и другие факторы, которые препятствуют этому. К примеру, с начала 2019 года для финансирования национальных проектов были повышены налоги, но активное расходование средств так и не началось — с негативными последствиями для экономического роста. Деньги были изъяты из экономики через дополнительные налоги, но не возвращены обратно. При этом льготное экспортное кредитование или финансирование инфраструктурных проектов, на которые сейчас предлагается выделить деньги из ФНБ, вполне можно было бы осуществить в рамках нацпроектов.

Жесткость бюджетной политики определяется, среди прочего, неэффективностью механизмов расходования средств государством. В нынешнем виде активное желание потратить средства ФНБ выглядит лишь как попытка обойти плохо работающие бюджетные механизмы и предоставить поддержку избранным игрокам. Пока эффективность расходования государственных средств остается низкой, правильнее сохранять средства ФНБ в зарубежных активах, возможно, с расширением набора активов, в которые их можно вкладывать.