Псевдоусиление роли парламента

Грядущие изменения Основного закона страны, анонсированные президентом в послании Федеральному собранию 15 января 2020 года, и стремительно подготовленный и внесенный в Государственную думу проект поправок в Конституцию стали прекрасным поводом сыграть в любимую детскую игру «найди 10 отличий».

И одно из чувств, которое возникает после прочтения и сравнения этих документов, — это горькое сожаление, что на эту сферу общественных отношений не распространяется механизм защиты потребителя от недобросовестной рекламы. Ибо объявленное повышение роли и значения парламента в тексте проекта конституционных поправок обнаружить не удалось.

Под аплодисменты (и не простые, а ожидаемые) президент заявил, что Федеральное собрание готово взять на себя большую ответственность за формирование правительства, и, соответственно, бо́льшую ответственность за ту политику, которую это правительство проводит. В данный момент аплодировали лица, незнакомые с содержанием ч. 3 статьи 80 Конституции, согласно которой президент в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Это полномочие не является изобретением авторов Конституции 1993 года; оно перекочевало из ст.104 Конституции РСФСР 1978 года, которая устанавливала, что определение внутренней и внешней политики страны относится к исключительному ведению Съезда народных депутатов.

Аплодировавшие были также незнакомы с постановлениями Конституционного суда РФ, в частности с постановлением № 28-П от 11 декабря 1998 года, в части 3 мотивировочной части которого устанавливается конституционная ответственность президента Российской Федерации за деятельность правительства Российской Федерации. Довольно странная получается конструкция: президент в качестве главы государства определяет основные направления внутренней и внешней политики, реализация которой возложена на правительство, а ответственность за проведение этой политики возьмет на себя парламент. Куда при этом девается вышеупомянутая конституционная ответственность президента, совершенно непонятно, и на усиление роли парламента это тоже не очень похоже. При этом и для правительства, и для парламента, и для всех иных органов публичной власти основные направления внутренней и внешней политики являются обязательными. Именно так сформулирована соответствующая правовая позиция Конституционного суда в п. 2 мотивировочной части постановления от 29 ноября 2006 года № 9-П, согласно которой из Конституции вытекает требование обязательности для всех органов публичной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых в соответствии с ее статьей 80 (часть 3).

Замена «согласования кандидатуры Председателя Правительства» на «утверждение» — это еще один пример псевдоусиления роли парламента. В послании глава государства отметил, что на сегодняшний день в соответствии со статьями 111 и 112 Конституции президент лишь получает согласие Государственной думы на назначение председателя правительства России, а затем уже сам назначает и главу кабинета, и его заместителей, и всех министров. Опять же под гром аплодисментов президент предложил доверить Государственной думе не просто согласование, а утверждение кандидатуры председателя правительства, а затем по его представлению всех вице-премьеров и федеральных министров. При этом президент будет обязан назначить их на должность, то есть будет не вправе отклонить утвержденные парламентом кандидатуры соответствующих должностных лиц. И вновь аплодировали те, кто совершенно не знаком ни с постановлениями Конституционного суда, ни с общеобязательной силой этих постановлений. В уже упоминавшемся постановлении № 28-П 1998 года четко установлены (1) роль президента в определении персонального состава правительства, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность председателя правительства, (2) право президента Российской Федерации предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении и (3) право президента представлять все три раза одного и того же кандидата. И тут уже совершенно безразлично, какое именно сакральное действие совершит Государственная дума, будет ли это выражение согласия или же утверждение. Правовые последствия будут совершенно идентичные. Нравится, не нравится — утверждай, моя красавица, кандидатуру председателя правительства. Иначе тебя, красавицу, распустят, а я, глава государства, все равно назначу кого хочу. И буду в своем праве благодаря все тому же Конституционному суду, ибо в п. 2 резолютивной части указанного постановления установлено, что данное Конституционным судом в настоящем постановлении толкование является официальным и общеобязательным согласно статье 106 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Проанализированные выше предлагаемые поправки не имеют ничего общего с заявленным в послании повышением роли и значения парламента вообще и Государственной думы в частности. Зато они в очередной раз подтвердили правильность высказанной в свое время выдающимися российскими конституционалистами Михаилом Красновым и Ильей Шаблинским мысли о том, что, включив в конституционный текст положение об определении основных направлений внутренней и внешней политики, создатели Конституции, сами того не замечая, заложили мину замедленного действия. В результате, благодаря специфике российской модели разделения властей, российский президент, по букве Конституции не имеющий отношения ни к одной из ветвей государственной власти, как бы парит над системой разделения властей. Причем парит, одновременно определяя основные направления внутренней и внешней политики государства (часть 3 статьи 80), что уже само по себе с принципом разделения властей не согласуется. И чем дальше, тем больше парение это напоминает не безмятежный полет журавля-стерха, а реяние огромной хищной птицы, от которой падает огромная черная тень как на систему разделения властей, так и на права и свободы человека и гражданина.

Автор — кандидат юридических наук, независимый исследователь, доцент НИУ-ВШЭ в 2005-2014 годах, приглашенный профессор Мичиганского университета в 2012-2016 годах