Поправки в Конституцию принимают по очень странной процедуре, которая нигде и никогда не использовалась. Она вообще законна?

11 марта Госдума и Совфед приняли закон о поправках к Конституции РФ. Вторая и третья его статьи посвящены механизму принятия поправок. Эта процедура очень необычна и включает в себя оценку поправок Конституционным судом и общенародное голосование — ни того ни другого раньше не делалось, и этот механизм ранее не был записан ни в каких законах. Тем временем ЦИК уже принял за основу проект «Порядка подготовки и проведения общероссийского голосования». «Медуза» попросила кандидата юридических наук, члена совета движения «Голос» Аркадия Любарева оценить, насколько все это соответствует российской Конституции и общепринятым демократическим стандартам.

Что предлагается

Статья 136 Конституции РФ гласит, что поправки к главам 3–8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Это значит, что для их принятия требуется не менее двух третей голосов депутатов Государственной думы и не менее трех четвертей голосов членов Совета Федерации. Далее в статье 136 говорится, что поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее двух третей субъектов РФ.

Между тем принятый закон о поправках предусматривает, что после его одобрения органами законодательной власти не менее двух третей субъектов РФ вступает в силу только третья статья этого закона. В ней говорится, что президент направляет в Конституционный суд (КС) запрос о соответствии закона первой, второй и девятой главам Конституции. КС, в соответствии с данной статьей, обязан дать заключение в семидневный срок.

Если суд даст отрицательное заключение, поправки в силу не вступают и общероссийское голосование не проводится. Если заключение окажется положительным, вступает в силу вторая статья закона, предусматривающая общероссийское голосование, которое президент и назначает. Если за поправки проголосуют более половины граждан от числа принявших участие в голосовании, поправки, изложенные в статье 1 закона (то есть основные, в том числе об обнулении президентских сроков Путина), вступят в силу. Если меньше — не вступят.

Какие есть юридические проблемы

Время голосования

Сама по себе идея проведения общероссийского голосования по поправкам, вероятно, не противоречит статье 136. А вот конституционность конкретного алгоритма, который предложен в законе, сомнительна. Принципиальный вопрос: в какой момент проводится голосование? Если бы оно проводилось, скажем, после одобрения Советом Федерации, но до голосования в региональных парламентах, никакого противоречия с Конституцией не было бы заметно. Люди голосуют, выражают свое мнение. И на основе волеизъявления жителей каждого региона законодательные органы этих регионов принимают решения — одобрить или нет. Было бы и демократично, и юридически безупречно.

Но голосовать предлагается тогда, когда свое слово скажут уже все органы, в чьей компетенции одобрение поправок. Если народ проголосует за, то проблемы не будет. А если против? Ведь мы хотя бы теоретически должны предполагать такую возможность. Закон говорит, что в этом случае поправки в силу не вступят. Но статья 136 Конституции не предполагает возможность невступления в силу поправок, одобренных Госдумой, Советом Федерации и двумя третями региональных парламентов.

Роль Конституционного суда

Проблема с заключением Конституционного суда аналогична: оно тоже предусмотрено на слишком поздней стадии. Но с КС есть и другая проблема. Его деятельность регламентируется статьей 125 Конституции РФ и соответствующим федеральным конституционным законом, которые не дают суду таких полномочий. К тому же сомнительно требование о недельном сроке. Вопрос слишком серьезный, чтобы диктовать такие сжатые сроки.

Общероссийское голосование вместо референдума

Статья 3 Конституции говорит, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. А что такое «общероссийское голосование»? Нигде не сказано, что оно является выражением власти народа.

На самом деле общероссийское голосование по поправкам к Конституции подпадает под признаки референдума, которые содержатся в российском законодательстве. То есть по сути оно является референдумом. Но законодатели не называют его референдумом по вполне понятной причине: предлагаемые правила его проведения сильно расходятся с нормами Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Поэтому и придумали новую сущность, Конституцией не предусмотренную.

Российское законодательство содержит довольно обширные гарантии прав граждан на участие в референдуме — и граждане их лишаются. А эти гарантии касаются и проверки вопроса, выносимого на референдум, и правил агитации за и против, и правил финансирования такой агитации, и порядка проведения голосования и подсчета голосов под наблюдением представителей разных политических сил, и ответственности за нарушение закона. Вместо этого депутаты наспех придумали коротенькие правила проведения голосования и запихнули их во вторую статью закона о поправках.

Подробно процедура голосования должна быть прописана в документе, который называется «Порядок подготовки и проведения общероссийского голосования» и который должна принять ЦИК. В том проекте, который уже принят ЦИК за основу, сильно усечены многие нормы, которые есть в законах о выборах и референдумах и которые обеспечивают контроль за проведением голосования. В первую очередь это касается контроля за досрочным голосованием и голосованием на дому. На это обращали внимание несколько экспертов при обсуждении проекта в Центризбиркоме. Что решит в конечном счете ЦИК, неизвестно, но пока желания обеспечить такой контроль не заметно.

Голосование за не связанные между собой поправки

Еще одна проблема — соответствует ли предлагаемый порядок не букве Конституции, а демократическим принципам. Поправки представляют собой набор никак не связанных между собой норм (или блоков норм). Сам президент в своем послании Федеральному собранию разделил предложенные тогда поправки на семь блоков. Но позже добавились еще поправки, с этими блоками не связанные.

Тем самым президент явно нарушил положение Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», которое требует, чтобы одним законом о поправке к Конституции охватывались взаимосвязанные изменения конституционного текста (так, между прочим, было в 2008 году, когда два не связанных друг с другом блока поправок вносились двумя разными законопроектами). Из-за этого гражданам предлагается голосовать либо за, либо против всего пакета поправок. И те, кто поддерживает одни поправки, но не приемлет другие, будут лишены возможности выразить свою волю.

В ЦИК голосование за весь пакет поправок уже сравнили с комплексным обедом. Но это не совсем точная аналогия. Все-таки человек, пришедший на комплексный обед, чаще всего четыре блюда и желает. А если не съест одно, то никто насильно засовывать его в рот не будет. Кремлевские политтехнологи, наоборот, стараются прицепить то, что не пользуется поддержкой, к предложениям, имеющим популярность. Возможности отказаться от чего-то не предполагается. Но в этом случае ни общество, ни власть не узнают, какие именно поправки действительно поддержаны гражданами сознательно, а какие пошли, что называется, в нагрузку.

Аркадий Любарев