Голосование по Конституции перенесли, но процедура, скорее всего, не изменится. Объясняем, почему сфальсифицировать результаты будет даже легче, чем обычно

В связи с эпидемией коронавируса Владимир Путин объявил о переносе общероссийского голосования по поправкам в Конституцию с 22 апреля на неопределенный срок. Но за несколько дней до этого ЦИК утвердил порядок голосования, который, скорее всего, уже не изменится — в него лишь добавят новую дату. «Медуза» попросила кандидата юридических наук, члена совета движения «Голос» Аркадия Любарева оценить, насколько правила проведения голосования соответствуют демократическим стандартам.

Для начала — не факт, что Путин вообще имел право переносить голосование

Аркадий Любарев

Закон о поправке (в отличие от законов о выборах и референдумах) не предусматривает возможности переноса даты голосования, в том числе в случае введения чрезвычайного положения. Таким образом, перенос даты голосования в условиях ухудшения эпидемиологической обстановки вполне оправдан с точки зрения здравой логики, но при этом сомнителен с юридической точки зрения. Не так давно представители ЦИК говорили о недопустимости выхода за правовое поле в область здравой логики.

Илья Шаблинский

доктор юридических наук, факультет права Высшей школы экономики

Конечно, это все выглядит совершенно нелепо. Предыдущий указ [о назначении голосования на 22 апреля] не отменен. Дата 22 апреля из него исчезла. Но сказать, что этот новый указ противоречит предыдущему, я не могу. Он просто вносит в предыдущий изменения. Законно ли это? Речь идет о подзаконном акте. Один подзаконный акт не противоречит другому.

Но законной основы под этим всем вообще нет. Потому что такое голосование в принципе не предусмотрено ни законодательством, ни Конституцией. Само голосование, на мой взгляд, противоречит базовому закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Но это другая песня.

Правила будущего голосования состоят из статей 2 и 3 закона о поправках к Конституции и тех документов, которые принял ЦИК. Кроме того, Госдумой уже приняты законы, распространяющие уголовную и административную ответственность за нарушения на выборах и референдумах на общероссийское голосование.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — «гарантийный» закон) в данной кампании не действует, за исключением некоторых норм, касающихся деятельности избирательных комиссий. И это печально. Все аргументы о том, что общероссийское голосование — не выборы и не референдум, лукавы. «Гарантийный» закон — это не столько закон о выборах или референдуме, сколько закон именно о гарантиях прав граждан на участие в любой кампании, завершающейся голосованием на избирательных участках.

Впрочем, в принятом ЦИК порядке голосования продублированы многие важные нормы «гарантийного» закона. Но, к сожалению, не все.

Формулировка вопроса неоднозначна

«Гарантийный» закон и федеральный конституционный закон (ФКЗ) «О референдуме Российской Федерации» очень придирчивы в отношении вопроса, выносимого на референдум. Они устанавливают ряд критериев, в том числе такой: вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, на него можно было дать только однозначный ответ и исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Для общероссийского референдума предусмотрена двухэтапная проверка соответствия вопроса закону и Конституции: сначала ЦИК, потом Конституционный суд.

К примеру, два года назад ЦИК очень дотошно проверял вопрос, предложенный коммунистами для вынесения на референдум, — о сохранении пенсионного возраста. И отказал КПРФ, заявив, что формулировка «возраст, дающий право на назначение страховой пенсии по старости» не конкретизирована, а потому вопрос допускает множественное толкование.

Закон о поправках, принятый 14 марта, предоставил президенту право сформулировать вопрос, выносимый на голосование, без какой-либо проверки другими органами, как это принято обычно. Президент сформулировал его так: «Вы одобряете изменения в Конституцию Российской Федерации?» Какие изменения — приходится догадываться. Те, которые содержатся в статье 1 закона от 14 марта? Или предыдущие тоже? Или еще и все последующие? Если быть столь же придирчивым, как ЦИК в 2018 году, то нужно признать, что такая формулировка вопроса не исключает возможность его множественного толкования и неопределенность правовых последствий принимаемого решения.

Требование, согласно которому на вопрос должен быть дан однозначный ответ, не соблюдается уже хотя бы потому, что выносимый вопрос касается большого числа изменений и к ним у граждан может быть разное отношение. Как тут дать однозначный ответ?

Порядок агитации не отрегулирован

Ни закон от 14 марта, ни утвержденный ЦИК порядок голосования никак не регулируют ни агитацию, ни финансирование этой агитации. На первый взгляд, это хорошо. Полная свобода — агитируй, как хочешь и сколько хочешь, трать на это любые средства. На практике все иначе.

«Гарантийный» закон предусматривает ряд ограничений на использование чиновниками преимуществ служебного положения, в том числе запрет на ведение агитации по вопросам референдума государственными органами, избирательными комиссиями и их членами с правом решающего голоса. И это не случайно. Логично было бы, чтобы те же правила действовали и при общероссийском голосовании. Органы государственной власти, подготовившие поправки к Конституции, заинтересованы в положительном результате голосования. И при этом они обладают большими ресурсами, которые им доверило общество. Если их не ограничивать, все эти ресурсы они будут использовать (и уже используют) для массированной пропагандистской обработки умов граждан.

Может показаться, что и у тех общественных сил, которые выступают за отрицательный ответ на вопрос, вынесенный на голосование, также нет ограничений и они полностью свободны в проведении агитации против поправок — исходя из принципа «разрешено все, что не запрещено». Но в реальности это не так. Правоохранительные и контрольные органы препятствуют проведению такой агитации, и у тех, кто ее проводит, нет защиты со стороны закона. К примеру, 12 марта Роскомнадзор заблокировал сайт агитационной кампании «Нет!» (net2020.ru), где шел сбор подписей против внесения поправок в Конституцию.

Кроме того, «гарантийный» закон и ФКЗ «О референдуме» предусматривают предоставление определенным партиям и группам граждан бесплатного эфирного времени на государственных телеканалах, и еще большему кругу субъектов — платного эфирного времени. Здесь такие нормы не действуют, и потому противники поправок могут быть полностью лишены доступа к телеэфиру.

Наблюдение ограничено

«Гарантийный» закон предоставляет широкие возможности для наблюдения. Наибольшие полномочия по контролю даны членам избирательных комиссий с правом совещательного голоса. На референдумах их могут назначать представители парламентских партий. В этот раз в участковых комиссиях их не будет.

В территориальных комиссиях члены с правом совещательного голоса, назначенные победившими в данном округе кандидатами и прошедшими в представительный орган партиями, свои полномочия сохраняют. В документе ЦИК о порядке общероссийского голосования четко написано, что они имеют право присутствовать при проведении голосования и подсчете голосов. Правда, нет четкой записи, что они имеют право получать копии документов.

Ситуация с наблюдателями непростая и неясная. «Гарантийный» закон и ФКЗ «О референдуме» дают право назначения наблюдателей на референдуме много кому: политическим партиям, общественным объединениям, а также инициативным агитационным группам.

Закон о поправках к Конституции предоставил право назначать наблюдателей только общественным палатам — федеральной и региональным. Порядок назначения должна определить Общественная палата РФ. Элла Памфилова призвала партии активно предлагать своих наблюдателей общественным палатам. Она неоднократно обещала, что никого отсеивать не будут. 23 марта Общественная палата РФ утвердила положение о назначении наблюдателей, в котором отсев не предусмотрен. Предлагать общественным палатам кандидатуры для назначения наблюдателями могут как общественные объединения, так и сами граждане. Но как поведут себя палаты — покажет практика. Пока эксперты обратили внимание, что по этому положению практически невозможно будет назначить наблюдателей на зарубежные участки.

Ситуация с журналистами тоже непростая. В «гарантийном» законе есть норма, согласно которой представлять СМИ на участках могут только люди, заключившие с редакцией договор не менее чем за два месяца до назначения выборов. В законе от 14 марта 2020 года этой нормы нет, а любое ограничение прав граждан может вводиться только федеральным законом. Так рассуждали и те члены ЦИК, которые подготовили проект «Порядка аккредитации представителей СМИ». Но под напором зампредседателя ЦИК Николая Булаева они сдались и согласились добавить в порядок то же требование к журналистам и для общероссийского голосования.

Для выборов эта норма действует давно, так что СМИ может заблаговременно заключить договор с дополнительными журналистами. Сейчас такая норма введена фактически задним числом. Само общенародное голосование было назначено президентским указом от 17 марта — непонятно, будет ли аккредитация отсчитываться от этого времени или от будущего уточнения новой даты.

Досрочное голосование разрешено

На федеральных выборах от досрочного голосования давно отказались, за исключением отдаленных и труднодоступных местностей (прежде всего, на Крайнем Севере), а также зарубежных территорий. На региональных выборах досрочное голосование также в основном заменено голосованием по месту нахождения. При проведении общероссийского голосования досрочное голосование разрешат и, похоже, совместят с голосованием по месту нахождения.

Как это было бы 22 апреля

Изначально планировалось развести по времени подачу заявлений избирателей, голосующих по месту нахождения, и досрочное голосование. Но потом все смешали. Период досрочного голосования каждый регион определяет самостоятельно, и он может начаться с 15 апреля. А заявления на голосование по месту нахождения можно было бы подавать вплоть до 16 апреля. Получается, что гражданин смог бы проголосовать досрочно, а потом, в тот же или на следующий день, подать заявление, чтобы еще раз проголосовать в другом месте.

Возможно, при установлении новой даты эту проблему исправят.

Досрочное голосование предусмотрено сразу в нескольких вариантах. Помимо случаев отдаленных и труднодоступных местностей, есть еще:

• просто досрочное голосование в помещении участковой комиссии
• досрочное голосование в отдельных населенных пунктах (а не в целых местностях), транспортное сообщение с которыми затруднено
• досрочное голосование на дому — чего ранее никогда не было.

Предусмотрено, что при досрочном голосовании могут присутствовать наблюдатели, представители СМИ и другие лица — те же, что и при обычном голосовании. Проблема в том, что оно будет проводиться не только в выходные дни, а найти такое количество наблюдателей на рабочие дни сложно. К тому же непонятно, как наблюдателей будут информировать о выездном досрочном голосовании.

В «гарантийном» законе есть норма, предусматривающая отдельный подсчет голосов досрочников, если таковых больше одного процента от списочного числа избирателей и если этого требуют наблюдатели или члены комиссии. Отдельный подсчет позволяет оценить достоверность итогов досрочного голосования: если они сильно отличаются от итогов в день голосования — это признак манипуляций. При нынешнем голосовании такой нормы нет, так что проверить будет невозможно.

Впрочем, некоторые меры по контролю за досрочным голосованием все же введены. ЦИК и избирательные комиссии субъектов РФ должны ежедневно доводить до всеобщего сведения (в том числе путем размещения в интернете) информацию о числе досрочно проголосовавших. Прорези у переносных ящиков в перерывах между голосованиями должны опечатываться с использованием средств, исключающих возможность их снятия без повреждения, а снятие печатей должно отмечаться в соответствующем акте.

Электронное голосование тоже будет

Электронное голосование было опробовано на выборах в Мосгордуму в прошлом сентябре. То, что тогда случилось, только усилило недоверие к этому способу голосования. Нет уверенности ни в сохранении тайны голосования, ни в правильности подсчета голосов. Плюс к тому дистанционное голосование открывает возможности для контроля за волеизъявлением: никто не знает, не стоит ли за спиной у голосующего избирателя начальник. Тем не менее его собираются активно использовать в Москве.

Возможности для надомного голосования расширены по сравнению с «гарантийным» законом. Вместо закрытого перечня оснований (болезнь, инвалидность) в принятом ЦИК порядке голосования просто сказано, что причина должна быть уважительной. Крайний срок для подачи заявлений на надомное голосование теперь не 14:00, а 17:00, за три часа до окончания голосования. Это может привести, с одной стороны, к затягиванию процесса голосования и подсчета итогов, а с другой — к манипуляциям, когда под конец голосования вдруг всплывают новые заявления желающих проголосовать на дому.

Препятствовать вбросам будет сложнее

Итоговый протокол участковой комиссии сокращен в два раза. Из него убрали все строки, которые позволяют увидеть масштаб досрочного и надомного голосования. Кроме того, исключены и строки, позволяющие контролировать баланс бюллетеней, — чтобы число полученных комиссией бюллетеней было равно сумме выданных и погашенных. Теперь будет сложнее заметить вбросы и помешать им.

Данные протокола вносятся в ГАС «Выборы», суммируются по всем территориям и потом размещаются в интернете. А те данные, которые исключены из протоколов, будут вноситься в отдельные акты; суммировать и публиковать их не будут. Правда, у тех, кто присутствует на участках для голосования, доступ к ним останется.

Порога явки нет

Изменения в Конституцию будут считаться одобренными, если их поддержат больше половины от числа принявших участие в голосовании. Эта норма аналогична той, которая действует на референдумах. Но нет другой нормы — о пороге явки. В отличие от выборов, для референдумов российское законодательство сохранило требование явки не менее 50% от числа граждан, внесенных в списки. И это правильно, поскольку референдум меняет статус-кво. Нынешнее голосование в этом смысле ничем не отличается, и на нем должно действовать такое же правило.

Оспорить результаты невозможно

Многие нормы Кодекса административного судопроизводства посвящены выборам и референдуму, и на общероссийское голосование они не распространяются. В частности, вообще не предусмотрена возможность оспорить его результаты в целом, и практически нет субъектов, которые получат право оспорить итоги голосования на отдельных участках. Не будут действовать в этой кампании и нормы об обязанности рассмотрения жалоб в пятидневный срок — только общие нормы, позволяющие рассматривать жалобы уже после голосования.

Возможности контроля остаются

Несмотря на все эти ограничения, правила голосования на избирательном участке, правила подведения итогов голосования в участковой комиссии и в вышестоящих комиссиях останутся в основном теми же, что и на выборах. Те же права сохранятся у наблюдателей и представителей СМИ, которые попадут на участки. Видеокамеры в этот раз тоже будут — правда, только в некоторых регионах, в том числе в Москве. Следовательно, возможности контроля остаются.

Масштаб нарушений при голосовании зависит не только от норм закона и подзаконных актов. Не менее важен настрой тех, кто добивается нужных результатов, не считаясь с законом, и тех, кто им противостоит. Фальсификаторы чаще всего не решаются на меры, которые могут привести к серьезному скандалу, — если они способны такой скандал предвидеть. Так что чем решительнее будет стремление граждан контролировать голосование и противостоять фальсификациям, тем меньше будет их масштаб.

Аркадий Любарев