«Даже слово „карантин“ стараются не употреблять»

Как президент и правительство перекладывают друг на друга ответственность в борьбе с коронавирусом

Президент России Владимир Путин выступил с обращением к нации в связи с пандемией коронавируса и инициировал меры экономической поддержки бизнеса и населения, однако до сих пор не принял никаких решительных мер в борьбе с самим вирусом. Путин считает эти меры «непопулярными» — и видит в них угрозу своему рейтингу, объясняют источники «Медузы». Однако правительство также не спешит вводить в стране режим чрезвычайной ситуации.

В России заражены коронавирусом почти три тысячи человек, но федеральные власти до сих пор не ввели в стране ни один из чрезвычайных режимов. В Казахстане это произошло после того, как COVID-19 заболели восемь граждан, в Венгрии — четверо. В России же разбираться с коронавирусом в основном приходится регионам, вынужденным брать инициативу на себя.

Все дело в рейтинге

Главный противник введения жестких ограничительных мер в связи с коронавирусом на уровне всей страны — президент Владимир Путин. Об этом рассказали несколько источников «Медузы», близких к правительству и администрации президента (АП). По словам собеседника «Медузы», близкого к Кремлю и знакомого с работой федерального оперативного штаба по борьбе с коронавирусом, Путин воспринимает введение чрезвычайных мер как непопулярное решение, которое может понизить его рейтинг, и не хочет делать это самостоятельно. Все основные решения президент перекладывает на правительство в лице премьер-министра Михаила Мишустина.

Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков постоянно перенаправляет журналистов с их вопросами о возможном введении режима ЧС к правительству. 30 марта он сделал это так: «Вопросы можете адресовать в правительство, в оперштаб» (цитата по ТАСС). 1 апреля Песков прямо ответил корреспонденту ТАСС, что в Кремле не обсуждается возможность введения в России режима ЧС из-за пандемии коронавируса.

Прежде президентов не пугала возможность прямого введения чрезвычайной ситуации. Путин своим указом вводил ЧС в 2019 году во время наводнения в Иркутской области. Тогда этот режим не предполагал каких-либо мер по всей стране, зато предусматривал привлечение военных.

Летом 2010 года, когда в России были пожары, президент Дмитрий Медведев объявил режим ЧС в нескольких регионах, но тогда тоже в ликвидации пожаров были задействованы вооруженные силы. Это важная особенность полномочий президента в отношении ЧС: по закону такие решения выносятся на президентский уровень только при необходимости «специальных мер реагирования», то есть использования войск.

Близкий к администрации президента источник «Медузы» утверждает, что Путин не хочет «пугать народ» громкими наименованиями чрезвычайных мер. В итоге для них подбираются максимально нейтральные названия — «всеобщая самоизоляция», «нерабочая неделя». Это подтвердил один из региональных чиновников, опрошенных «Медузой»: «Даже слово „карантин“ стараются не употреблять».

Политолог Глеб Павловский полагает, что федеральная власть официально не вводит чрезвычайные режимы из-за правовых последствий для самой власти (например, граждане имеют право на компенсацию ущерба, возникшего из-за чрезвычайной ситуации). Но, по мнению эксперта, тут есть и психологическая составляющая — стремление рассказывать об исключительных обстоятельствах в бытовой риторике, демонстрируя, что все «как будто бы в порядке».

А что правительство?

Однако премьер-министр Михаил Мишустин тоже не рвется брать жесткие решения на себя. По словам собеседника «Медузы», близкого к Кремлю, новый премьер «боится» принимать такие решения и к тому же сильно озабочен своим имиджем. Другой близкий к администрации президента источник «Медузы» так объяснил нерешительность Мишустина: «Он технический [премьер], серьезные меры он не может брать на себя, да и вряд ли ему хочется».

Один из правительственных чиновников рассказал «Медузе», что в кабинете министров введение ЧП или режима ЧС считается крайней мерой. «Пока решили другие механизмы использовать, помягче. Такие вопросы [введения ЧП или ЧС федерального характера] решает только президент, так что тут кто за, кто против — значения не имеет», — утверждает он.

Но подписанные 1 апреля Путиным поправки в закон о чрезвычайных ситуациях дали право правительству Мишустина самому вводить режим ЧС на федеральном и региональном уровнях — и устанавливать обязательные для исполнения правила поведения для граждан и организаций.

Дмитрий Песков, отвечая 31 марта на вопрос журналистов, зачем наделять правительство таким правом, если оно уже есть у президента (и у правительственной комиссии — прим. «Медузы»), заявил, что расширение полномочий правительства «естественно». «Президент обладает этими и целым набором иных полномочий… Но непосредственный менеджмент ситуации по борьбе с распространением коронавируса осуществляется именно на уровне правительства, и штаб возглавляет премьер Мишустин, собственно работает днем и ночью», — сказал Песков.

Впрочем, и по старому закону о чрезвычайных ситуациях правительство могло вводить особый режим по всей стране. Полномочия вводить режим ЧС федерального характера есть у постоянной правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций: ее состав утверждает правительство, а руководит ей глава МЧС — сейчас это Евгений Зиничев. Задача этой комиссии состоит в основном в координации всех органов власти, которые участвуют в борьбе с последствиями ЧС. Но правительство Мишустина пока не задействовало этот механизм.

Что такое ЧС и ЧП?

Чрезвычайная ситуация и чрезвычайное положение — разные понятия и регулируются они разными законами. Чрезвычайная ситуация — законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». По этому закону ЧС — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

ЧС различаются в зависимости от территории распространения, количества людей, погибших или получивших ущерб здоровью, либо размера ущерба. Например, ЧС федерального характера считается ситуация, в результате которой число погибших и (или) получивших ущерб здоровью людей превышает 500 человек или размер материального ущерба превышает 1,2 миллиарда рублей.

Ввести чрезвычайное положение (регулируется законом «О чрезвычайном положении») может только президент своим указом. Этот режим предполагает приостановление полномочий местных властей, ограничение свободы передвижения, усиление охраны общественного порядка, ограничение обычного режима торговли продовольствия, запрет на митинги, собрания и так далее. Срок действия ЧП по всей стране не может превышать 30 суток. Обеспечивают режим ЧП по закону силовики — МВД, Росгвардия, ФСБ, МЧС и другие.

Кроме того, правительство имело возможность ввести по всей стране ограничительные меры — карантин. Законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определено, что правительство может ввести карантин на всей территории России, если это предписывает главный санитарный врач.

Карантин подразумевает административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, которые могут предотвратить распространение инфекционных заболеваний. Например, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных. Но карантин вводится только при угрозе возникновения и распространения заболеваний из специального перечня Роспотребнадзора. А COVID-19 в этом перечне нет.

Не было и предписания главного санитарного врача России Анны Поповой о необходимости введения карантина по всей стране. Выпущенное ею 30 марта постановление адресовано руководителям регионов, территориальных отделений Роспотребнадзора и так далее — но не подразумевает общего карантина.

А что губернаторы?

Так и не дождавшись решительных действий от федерального центра, главы регионов начали действовать с оглядкой на Москву. В данном случае это не синоним центральной власти, а именно город.

Несмотря на то что губернаторы имеют право вводить режим ЧС на своей территории, ни московские власти, ни региональные пока на это не пошли. Вместо этого Москва, а за ней и многие регионы сначала объявили режим повышенной готовности — по закону это еще не ЧС, но угроза возникновения этого режима уже существует. В конце марта в столице и регионах стали вводить «режим самоизоляции» — несуществующее в законодательстве понятие.

Законность решения Собянина

Вопросы к законности таких действий глав регионов много обсуждались. Председатель комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Андрей Клишас заявил, что полномочий мэра Собянина для введения ограничений на передвижения граждан недостаточно и что такое решение должны принимать парламент и президент. Но позднее в телеграм-канале «Беспощадный пиарщик» появился скан предписания главного санитарного врача Москвы Елены Андреевой, в котором она обязывает столичные власти разрешить гражданам выходить из дома только в исключительных случаях.

По закону «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и постановлению правительства № 529 о введении и отмене ограничительных мероприятий (карантина) власти регионов обязаны в течение 24 часов ввести предписанные главным санврачом «ограничительные мероприятия (карантин)», которые включают и ограничение передвижения граждан. Правда в самом указе Собянина ссылок на предписание главного санврача Москвы нет, так же как и упоминаний карантина или «ограничительных мероприятий». Только спустя сутки пресс-секретарь мэрии Москвы Гульнара Пенькова подтвердила «Коммерсанту», что предписание Елены Андреевой есть и это «не фейк». Но найти его на сайте московского Роспотребнадзора до сих пор нельзя.

Началось все с Москвы: 29 марта мэр столицы Сергей Собянин подписал очередные изменения в свой указ «О введении режима повышенной готовности», среди прочего обязывающее всех граждан (за некоторыми исключениями) соблюдать режим изоляции на дому. В тот же день премьер-министр Михаил Мишустин на совещании с вице-премьерами прямо порекомендовал руководителям других регионов «обратить внимание на опыт коллег и проработать возможность введения подобных мер в своих регионах».

После этого почти по всей стране — в 75 регионах на 1 апреля — ввели те или иные ограничения на передвижение и варианты «самоизоляции» граждан. Но только в двух из них — Астраханской области и Краснодарском крае — в указах губернаторов есть «пугающее» слово «карантин».

Губернаторы регионов советуются с Собяниным и на уровне Госсовета — 15 марта президент назначил его руководителем рабочей группы по противодействию распространению коронавируса, а 17 марта мэр столицы стал первым заместителем председателя правительственного координационного совета по борьбе с коронавирусом (им руководит премьер Мишустин).

Некоторое время эти структуры казались соперничающими, и чиновники разных уровней гадали, где будет приниматься окончательное решение — в рабочей группе во главе с Собяниным при президентском Госсовете или все-таки в правительственном совете. Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков объяснял, что рабочая группа по отношению к координационному совету — это «рекомендательный орган» для обмена опытом и сбора информации из регионов. Назначение московского мэра заместителем Мишустина в правительственном совете сняло эти вопросы — старшим оказался все же глава кабинета министров.

Агентство Bloomberg называло Сергея Собянина главным сторонником ужесточения карантинных мер. Сам московский мэр на совещании с Путиным 24 марта заявил, что реальной картины заболеваемости ни у кого нет, и даже попросил главу государства подключить к работе по предотвращению эпидемии в регионах руководителя администрации президента. «Я просил бы, может быть, даже дать поручение Антону Вайно, чтобы он полпредам дал поручения, чтобы мы вместе навалились на эту историю, начали жестко контролировать, потому что не все регионы понимают», — заявил мэр. По сведениям близкого к федеральному правительству источника «Медузы», примерно то же самое Собянин говорил Путину и в середине марта в центре по мониторингу ситуации с коронавирусом, но тогда эта информация не попала в публичное поле.

Несколько чиновников из регионов Центрального федерального округа рассказали «Медузе», что многие губернаторы давно хотят большей определенности и решительности в действиях федерального центра. «Или хотя бы какого-то образца действий, чтобы было понятно, что можно и нужно делать», — говорит один из них.

На совещаниях рабочей группы Госсовета региональные власти могут передать центру свои мысли и пожелания по поводу борьбы с коронавирусом, но часто они просто берут за образец действий Москву постфактум. Правда, на одном из последних селекторных совещаний Собянина с регионами обстановка накалилась. Многие губернаторы просили остановить авиа- и железнодорожное сообщение между регионами, говорит собеседник, близкий к оперативному штабу, и подтверждает источник в правительстве (СМИ писали, что этот вопрос обсуждался в правительстве). Но у Собянина нет на это полномочий; по словам собеседников «Медузы», московский мэр эмоционально отправил всех в правительство.

Источник, близкий к губернатору одного из южных курортных регионов России, рассказал «Медузе», что тому пришлось самому принимать жесткие меры после объявления Путиным «нерабочей недели» — на юг потянулись туристы из Москвы и других крупных городов. «В гостиницы стали селить только при полном комплекте командировочных документов, закрылись даже некоторые продуктовые магазины», — перечисляет он вынужденные меры.

Но отсутствие решительных действий со стороны федерального центра можно считать скорее положительным фактором, говорит политолог Глеб Павловский. «Было бы ужасно, если бы Кремль попытался взять на себя ручное управление, чем больше он сейчас передает исполнительной власти, тем лучше», — уверен Павловский.

Фарида Рустамова, Андрей Перцев