«Они продолжат уворачиваться»

Правительство предлагает контролировать счета чиновников. Ранее эту идею продвигал Алексей Навальный. Объясняет Елена Панфилова

В среду стало известно, что правительство внесло на рассмотрение Госдумы законопроект, согласно которому денежные средства чиновников, уличенных в коррупции, будут изымать в пользу государства. Изменения предусматривают прокурорскую проверку счетов, открытых на имена чиновников, их супругов и несовершеннолетних детей. Если поступившие на счета суммы превысят их общий доход за три года более чем на 10 тысяч рублей, «лишние» средства изымут в пользу государства.

Законопроект является развитием мер Конвенции ООН против коррупции, подписанной Россией еще в 2003 году. Ее 20-я статья — «Незаконное обогащение» — так и не была ратифицирована в нашей стране: чиновники отчитываются об официальных доходах и имуществе, но не о своих расходах. В 2014 году на ратификации Конвенции настаивал Алексей Навальный. Тогда его петиция на сайте Российской общественной инициативы (РОИ) собрала 100 тысяч подписей, однако инициативу признали нецелесообразной.

Корреспондентка «Новой» обсудила с основательницей российского отделения международной организации Transparency International (_Внесена Минюстом РФ в реестр «некоммерческих организаций, выполняющих функцию иностранного агента»_) Еленой Панфиловой, почему аналогичный закон не приняли раньше и насколько его текущая версия может быть эффективна в России.

— Что меняет инициатива правительства в текущем антикоррупционном законодательстве?

— Предложение расширяет норму, которая устанавливает наказание за незаконное обогащение. В России она вступила в силу еще в 2013 году (речь идет о законе «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих госдолжности, и иных лиц их доходам», применять его начали только в 2015-м — Ред.). Согласно закону, имущество должностного лица, превышающее по стоимости задекларированный им и членами его семьи доход за три года, подлежит конфискации. Сейчас к имуществу добавляются любые финансовые средства: деньги на счетах в банке, а может быть, начнут и биткоины изымать.

— Как это перекликается с Конвенцией ООН против коррупции?

— 20-ю статью Конвенции о незаконном обогащении Россия до сих пор не ратифицировала. Статья поясняет, как посредством конфискации можно привлекать к уголовной ответственности должностных лиц, которых не взяли на взятке с поличным, но у которых есть результаты коррупционного труда — незаконное обогащение. Согласно статье, любое должностное лицо любой страны, которая применяет эту конвенцию, должно привлекаться к уголовной ответственности, если активы лица превышают официально задекларированные им доходы, а человек эти активы обосновать не может. В свое время Алексей Навальный и ФБК (выполняет функции иностранного агента, согласно решению Минюста. — Ред.) организовывали большую кампанию по ратификации этой статьи. В то же время появилась и наша норма, которая перепевает эту статью. Сейчас ее расширяют.

— Почему принятие 20-й статьи Конвенции ООН было настолько проблематичным в России?

— Согласно официальной версии, у этой статьи есть проблемы с презумпцией невиновности. <Во время ее обсуждения> говорили, что, если Россия примет такое законодательство, бремя доказательства невиновности будет возложено на обвиняемого: то есть должностному лицу придется доказывать, что его средства имеют законное происхождение, и объяснять, откуда они у него появились. Однако, как мы видим сейчас, введенный закон о конфискации имущества с этим как-то справляется. Я надеюсь, что и в случае расширения нормы у должностных лиц будет возможность доказать свою невиновность — жизненные ситуации все же бывают разными.

В реальности же, мне кажется, основная проблема с принятием этой статьи заключалась в том, что в России очень много случаев коррупции, особенно среди политической элиты. К моменту ратификации конвенции <в 2006 году> у нас было много должностных лиц, чье имущество совсем никак не клеилось с официальными доходами. Так что раньше 20-ю статью не ратифицировали из политических соображений. Чтобы не создавать источник необходимости ее применять.

— В итоге закон о конфискации имущества, превышающего по стоимости задекларированный доход за три года, закрыл пробелы в антикоррупционном законодательстве?

— Уже принятый закон проблемы не решает. Как насчет имущества, которое было приобретено раньше, чем за три года? У нас есть масса кейсов, когда публичные должностные лица и члены их семей обладают неким имуществом, появившимся у них еще до начала декларирования или появления ответственности за это имущество. Так что речь идет о весьма зауженной норме.

— Вы уже упоминали проект Алексея Навального. Можно ли сказать, что ужесточением антикоррупционного законодательства Навальный потеряет один из аргументов в политической борьбе?

— Я не считаю, что построение устойчивой системы по борьбе с коррупцией должно быть инструментом политической борьбы. Та же ратификация 20-й статьи, как мне кажется, изначально лежала не в плоскости политической борьбы Алексея Навального, а в плоскости антикоррупционной. Политической она стала позже.

Тем не менее политические очки Навальный все равно не теряет. Из-за довольно решительного в свое время отказа ратифицировать 20-ю статью в общественном сознании уже сложился образ отсутствия справедливости. Когда люди подписывались за ратификацию 20-й статьи Конвенции на РОИ, они хотели, чтобы должностные лица, которые декларируют по три копейки, а живут во дворцах, начали отвечать за это перед законом. В общественном сознании этот аргумент никакими замещающими нормами уже не перебьешь.

— Как вы думаете, почему инициатива появилась именно сейчас?

— Вполне вероятно, что для людей, которые занимаются противодействием коррупции, разработали новую, более удобную методику. У них появились способы отслеживать и устанавливать объемы средств и их превышения по декларациям. До этого их возможности были ограничены. Кроме того, в России — электоральный год: в сентябре нас ждут большие выборы, причем не только в Госдуму, но и выборы на региональном и местном уровнях.

Борьба с коррупцией — всегда выигрышная тема. Не только у нас, а в любой стране.

— Сам законопроект разработало правительство. Можно ли здесь увидеть связь с прошлым нынешнего премьера Михаила Мишустина, который руководил ФНС десять лет?

— В значительной степени да. Поскольку налоговое ведомство также активно выискивает всякие «припрятанные деньжата» для изъятия налогов, здесь вполне может быть связь по части появления технологических возможностей.

— Как предложение правительства согласуется с недавней инициативой по легализации «вынужденной коррупции»?

— Новая норма с этим никак не согласуется, да и сама формулировка «легализация вынужденной коррупции» просто ужасна, в законе про это ничего нет. В проекте есть ужасающие подводные камни, однако в этом направлении в нем оговариваются только чрезвычайные ситуации. Грубо говоря, речь идет о том, что в случае катаклизмов, войн, цунами, пандемий и т.д. у должностных лиц появляется возможность в другом формате исполнять требования антикоррупционного законодательства. «Легализация вынужденной коррупции» звучит так, будто им разрешают взятки брать и бюджеты распиливать. Ничего подобного в нем, конечно, нет.

— Какие проблемы тогда есть у закона о чрезвычайных обстоятельствах?

— К предложению контролировать деньги на счетах это отношения не имеет. Подводные камни этой инициативы заключаются в том, что к форс-мажорным ситуациям, при которых должностные лица могут подавать декларации о доходах и имуществе позже срока, по другой процедуре или не подавать их вовсе, отнесены также ограничительные меры, устанавливаемые государственными органами, в том числе и зарубежными. Если приглядеться, можно увидеть, что под это определение попадают и санкции. Поэтому должностные лица, попавшие под санкции, в теории могут использовать этот закон, чтобы иначе подавать свои декларации. В свою очередь санкции никаким форс-мажором не являются, так что это неправильно.

— Давайте вернемся к предложению отслеживать банковские счета должностных лиц на предмет превышений. Какие трудности могут возникнуть при исполнении закона, если его все же примут?

— Для тех, кто захочет исполнять закон, никаких трудностей не возникнет, в том числе и технологических. Однако идею будет легко реализовать только для должностных лиц низшего уровня и среднего уровня. Как всегда, все упирается в высших должностных лиц — узнать, что у них происходит на самом деле, крайне сложно. К тому же политически реализовать это довольно затруднительно. Как обычный правоохранитель или обычное должностное лицо, которое отвечает за подобный контроль, будет контролировать счета министров, счета членов правительства и высшего политического руководства страны?

— Насколько прозрачно это будет все организовано?

— Проблемы с прозрачностью уже возникали с законом о конфискации имущества. Мы ведь практически не знаем, как его исполняют.

Где конфискуют? У кого конфискуют? Почему? Конфискуют ли? Все это оказалось для людей очень закрытой историей. Им непонятно, как она работает.

— Сейчас ситуация может повториться?

— Боюсь, что и потенциальный выхлоп от нового закона, который может показать людям, что антикоррупционные меры работают, будет крайне сжатый. На самом деле, люди хотят видеть, что справедливость торжествует и что чиновник, повторюсь, который декларирует три копейки, но живет во дворце, может ответить за свои поступки. Однако этого не произойдет, если обществу по-прежнему будут раз в год сообщать, что «мы выявили имущество на 74 миллиона рублей, которое не соответствуют доходам». Больше мы ничего не знаем. Конфисковали это имущество или нет? Была ли у людей, которые обладали этим имуществом, возможность оспорить решение? А вдруг там ошибки? Отсутствие прозрачности в реализации подобных мер и их подотчетности перед обществом — это самая большая проблема таких законов.

— Какая будет процедура и кто попадет под проверки? Насколько сложно сейчас это сказать?

— Во всех ведомствах, министерствах и других учреждениях существуют комиссии, которые занимаются надзором за соблюдением требований антикоррупционного законодательства. Туда подают декларации, там их собирают и проверяют. В случае возникновения сомнений в честности должностного лица, члены комиссий привлекают соответствующие правоохранительные органы. Однако, как работает процесс агрегации данных, как выявляют нарушения и какая существует судебная практика по этим делам, обществу не рассказывают.

— Есть ли такое ощущение, что реального действия закона не будет? Ведь коррупционные деньги сейчас на банковских счетах никто не хранит, куда больше популярны истории про офшоры и крупные наличные суммы. У того же губернатора Пензенской области Ивана Белозерцева на днях нашли полмиллиарда рублей наличными при обыске.

— Пока нигде не сказано, что нельзя охотиться за офшорами, нет уточнения, что речь идет только о банковских счетах в рублях внутри страны. Так что интересно будет посмотреть, кто и зачем будет охотиться, если проект все же будут реализовывать. С другой стороны, отчасти вы правы. Когда для высших должностных лиц и еще большой категории должностных лиц и правоохранителей появился запрет на обладание счетами за рубежом, у них остались только внутренние банковские инструменты (если говорить про рубли). Наверное, поэтому мы периодически наблюдаем эти гомерически смешные картины, когда у чиновников во время ареста выгребают из-под кровати пачки купюр. Девать-то их некуда — в банк не положишь. Деньги также часто кладут на подставных лиц, родственников, особенно тех, кто не попадает под декларирование. Так что, исполнилось твоему ребенку восемнадцать — клади на его счет сколько хочешь.

— Можем ли мы утверждать, что закон будет, скорее, служить контролем лояльности чиновников? Шаг влево — и мы начнем вас проверять.

— Про лояльность все уже и так все поняли. Никаким дополнительным сдерживающим инструментом для передачи месседжа чиновникам этот законопроект не является. Это просто расширение существующих норм. Более того, те, кто честно работает, так и продолжат честно работать. В свою очередь те, кому нужно выкручиваться и скрывать свои активы, научились уже тысяча одному способу их скрывать. Они, как уворачивались, так и продолжат уворачиваться.