Братский болевой прием

Конституционалист Илья Шаблинский — о юридически невозможных, но обсуждаемых сценариях мезальянса

А если Белоруссия (Беларусь) будет все же присоединяться к России? На какой правовой основе это может происходить? Какой тут возможен правовой механизм?

Наиболее вероятны два варианта.

Первый. Два государства заключают между собой новое соглашение или комплекс соглашений, развивающих Договор между РФ и Республикой Беларусь от 08.12.1999 «О создании Союзного государства».

Второй вариант. Республика Беларусь входит в состав Российской Федерации на правах субъекта Федерации. Равноправного, так сказать, по отношению к другим субъектам.

Нужно сказать, что второй вариант выглядит на данный момент не очень убедительно. У нас перед глазами опыт присоединения к Российской Федерации части другого государства (которое следует оценивать — в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН — как нарушение международного права, но сейчас не об этом).

Там речь шла именно о части, и там, как мы все помним, проводились (с нарушениями украинских законов и международных норм или без нарушений — не сейчас об этом) референдумы в Автономной Республике Крым и городе Севастополе. До этого решения о проведении референдумов принимались органами государственной власти Крыма и Севастополя.

Но отметим, что никакого правового механизма отделения части Украины от всей Украины не существовало. Его оперативно придумали в феврале 2014 года (или раньше).

И сейчас специального механизма присоединения одного государства к другому нет. Но его, конечно, можно разработать. И, вероятно, подобный референдум тоже должен пройти в том государстве, которое вливается в другое.

Поскольку речь может идти о всей Белоруссии и поскольку она на данный момент суверенное государство, то суть такого референдума, как ни крути, будет сводиться к тому, что Белоруссия должна будет отказываться от суверенитета, становясь частью другого государства.

Мы знаем, как в Белоруссии при Лукашенко проводятся выборы. Можно представить, каким будет при нем и любой референдум. Но если его результаты будут резко расходиться с реальной волей значительной части населения, то легко предвидеть движение протеста. Оно пока утихло, улеглось, но в душах-то людей ничего не изменилось.

Россияне-то, пожалуй, примут. Обеспечат братский прием. А вот захотят ли белорусы быть принятыми? Большой вопрос.

Еще ради такого случая можно будет вспомнить о присоединении независимых Латвии, Литвы и Эстонии к Советскому Союзу в 1940 году. Хотя, думается, этот пример особо не хотят (и не захотят) вспоминать лидеры нынешних Беларуси и России. Тогда после ввода советских войск были проведены новые выборы в законодательные органы власти Республик — с отсечением всех действовавших на тот момент партий. Кроме коммунистических. После выборов свежеизбранные депутаты почти сразу 21–22 июля 1940 года приняли обращения к Верховному Совету СССР с просьбами о вступлении в Союз, приняли Декларации о вхождении в СССР. Ну и Верховный Совет в самом начале августа 1940 года эти просьбы удовлетворил… Без всяких референдумов.

В общем, вариант нынче тоже вряд ли проходной.

Теперь вариант развития и доработки Договора между РФ и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 года.

Кто-нибудь его читал? Почитайте. Там давно есть уже и Высший государственный совет, и Парламент Союзного государства, который «является представительным и законодательным органом Союзного государства», и Совет Министров. Есть и единое гражданство.

Что касается органов, то до сих пор все они были сугубо формальными образованиями. Они ничего не решали. Что касается гражданства, то оно было тоже сугубой формальностью: считалось, что все мы, граждане России и Белоруссии, автоматически обладаем и неким общим гражданством. От которого нам ни горячо ни холодно.

Собственно, главным признаком этого Союзного государства было отсутствие государственной границы. Я этим как-то пользовался: добирался из Себежа, российского городка в Псковской области у самой символической границы, в белорусское село Освея, а потом до границы с Латвией. Международная трасса Себеж — Освея в 2017 году представляла собой проселочную или гравийную лесную дорогу, змеившуюся среди деревьев и выводившую к будке, откуда выходил помятый российский полицейский и просил показать внутренние паспорта. Непонятно для чего. На белорусской стороне, метров через 100, никаких будок уже не было.

И эта определенная свобода, это отсутствие КПП, таможни и прочих приграничных тягот были большим благом.

И никаких других признаков союзного государства мы не чувствовали. Предположим, они, эти признаки, должны теперь появиться.

Если мы решили порассуждать на эту тему, Договор 1999 года должна будет заменить Конституция Союзного государства. Ее принятие уже предусмотрено этим договором. Давайте прочтем несколько его положений: «…Достижение целей Союзного государства осуществляется поэтапно с учетом приоритета решения экономических и социальных задач… По мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции».

Конституция подразумевает наличие органов государства: законодательных, исполнительных и судебных. Предположим, это будут уже органы нового суверенного государства, образованного из двух государств. Тогда у него должно быть и новое название. Такого предписания нигде нет, но есть или должно быть взаимное уважение народов и их политических элит.

И государство должно получить новое название, скажем, «Союз Беларуси и России» — СБР. Нравится?

А как же Российская Федерация? Она останется на месте, думается, сохранив название. Получится странноватая конструкция: Федерация СБР, состоящая из унитарной Беларуси и федеративной (по крайней мере, формально, России). Но в мире есть уже Босния и Герцеговина — тоже очень странное федеративное образование. Но созданное вполне демократическим путем.

У нас, думается, нынешнее Российское двухпалатное Федеральное Собрание и Беларусское Национальное собрание с его двумя палатами бодро проголосуют за все, что предлагают президенты. Но нам только что еще раз показали, что легитимным механизмом работы с конституциями является референдум (или референдумы).

Ну, у нас можно его провести. Вон недавно голосовали же. Хотя вряд ли стоит столько средств на него изводить. А насчет нынешней Беларуси — не знаю. Как уже было сказано, крайне сомнительно, чтобы нынешний белорусский избиратель горел желанием присоединиться к России.

Поэтому Лукашенко, думаю, одобрил бы какой-то механизм без всяких там референдумов. Просто сказал бы так: два братских народа решили стать еще более братскими, и никто никого не поглощает…

И созвал бы какое-нибудь «Всебеларусское Великое Собрание», состоящее из сверхлояльных граждан. Уж полторы-то тысячи всегда можно найти. Ну, тысячу…

Да, а что же по форме это может быть за государство? Одна федерация поверх другой? Кто-то назовет это «конфедерацией». Но этих самых конфедераций мировой опыт почти и не знает. Ведь принято считать, что конфедерация — это союз государств, сохранивших свой суверенитет. То есть имеющих право не выполнить решение конфедеративных органов власти. При такой форме государства могут сохранять свои армии, не создавая единых вооруженных сил, сохранить свои валюты… Ну тут уж, как можно догадаться, у Лукашенко не будет шансов сохранить свой рубль.

На практике конфедерацию в 1958 году создали Египет и Сирия, назвав ее Объединенная Арабская Республика. Но уже через год авторитарные вожди двух государств начали ссориться. К 1961 году в Сирии, ощущавшей себя младшим партнером, созрела своя собственная политическая офицерская элита, которая уже не желала подчиняться Каиру. Отношения господина и вассала в любом государственном образовании, созданном авторитарными режимами, авторитарными лидерам, пусть и популярными какое-то время, сохраняются и обычно раздирают ткань конфедерации.

В середине 1980 годов был еще забавный опыт конфедерации Сенегамбия, объединения условно «большого» партнера Сенегала и «малого» партнера Гамбии. Объединения, обусловленного взаимными интересами при защите границ (территория Гамбии охватывается территорией Сенегала) и при подавлении внутренних беспорядков (тут власти Гамбии, пока чувствовали себя неуверенно, очень рассчитывали на Сенегал). Но когда эти интересы ослабли, договор о конфедерации был спокойно расторгнут. Без драмы.

И не приводите пример Швейцарии. Там, несмотря на название «конфедерация», на самом деле существует самая настоящая и весьма прочная федерация. Когда в середине ХIХ века несколько кантонов попытались «уйти на вольный выпас», образовав новое государство, федеральная швейцарская армия буквально поставила их на место. Мало кто помнит об этом эпизоде, о маленькой войне. Швейцарцы помнят. Правда, и федерация там самая настоящая, а не витринная, с весьма широкими правами субъектов.

Но вернемся к Беларуси и России. Есть ли нормы национальных конституций, которые могут так или иначе препятствовать объединению двух государств в некое единое целое? Нужно признать, что есть.

Читаем белорусскую Конституцию: «Статья 8. Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства… (видите? И никого в Беларуси эта норма не волнует. — И. Ш.). Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них. Не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции…».

А будет ли противоречить предполагаемый Союз каким-то статьям Конституции? Есть ли такие нормы? Да, есть. Вот они: «Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику. Республика Беларусь защищает свою независимость и территориальную целостность…».

Как ни крути, от верховенства и полноты власти на своей территории при указанном объединении придется отказаться.

С Россией даже проще. В статье 79 Конституции России есть норма: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».

Правда, у нас получается уже не межгосударственное объединение, а новое государство. Но, думается, на такую мелочь можно и не обращать внимания. Конечно, при наличии воли (или, тем более, очень сильной политической воли) все это — не препятствия. Когда нам Конституция была препятствием?

Но это мы все о формальной, о юридической стороне дела — гипотетического политического кострукта. Теперь пару слов о реальности. В реальности ни одно объединение народов — пусть даже близких и говорящих на одном языке, исповедующих одну веру, созданное силой, то есть авторитарными методами и авторитарными режимами, — не выдержало испытания временем. Об ОАР выше речь уже шла. Но можно вспомнить и Югославию. Можно вспомнить и СССР… Его в составе 9 республик, на мой взгляд, Горбачев, пожалуй, мог бы сохранить. Если бы не ГКЧП. В общем, такая практика.

Исключения составляют авторитарные режимы, управляющие этнически однородными федерациями. С хорошей сырьевой базой. Скажем, ОАЭ. Или Малайзия. Правда, она в свое время отпустила Сингапур. Его трудно было удержать.

Белоруссию, Беларусь, познавшую, что такое независимость и (совсем недавно) что такое социальная солидарность, — думаете, будет проще?.. Но это уже за рамками данной заметки. СБР — наш выбор?

Илья Шаблинский, доктор юридических наук, — специально для «Новой»