Не надейтесь избавиться от коррупции

Николай Проценко — о книге «Коррупция: очень краткое введение»

Австралийский политолог Лесли Холмс, один из самых известных западных исследователей коррупции, смог представить обстоятельный обзор этой неисчерпаемой темы всего на 150 страницах. Автор останавливается на четырех главных ее аспектах: что такое коррупция, как ее можно измерить, каковы ее причины и как с ней бороться. Впрочем, на все эти вопросы по-прежнему нет однозначных ответов: изучение коррупции по сути только начинается, а сама она предстает в таком многообразии форм и столь быстро меняется, что любые попытки искоренить ее изначально кажутся напрасной затеей.

Лесли Холмс. Коррупция: очень краткое введение. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2021. Содержание

Неуловимый объект дознания

Попытки определить, что такое коррупция, напоминают известную индийскую притчу о слепых, которые пытались описать слона на ощупь. Важнейшей проблемой в борьбе с коррупцией, указывает Лесли Холмс в самом начале своей книги, является то, что аналитики не могут прийти к согласию относительно ее дефиниции. Одни утверждают, что «коррупция, как и красота, — в глазах смотрящего», другие же руководствуются формальным юридическим подходом, согласно которому любое отступление от правил считается коррупцией исключительно в том случае, если она признается таковой в соответствии с законом.

Эта неопределенность, констатирует Холмс, оказывает непосредственное воздействие на практики борьбы с коррупцией. Например, в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (КОНПК), которую ООН позиционирует как «единственный юридически обязательный универсальный антикоррупционный документ», дефиниция коррупции отсутствует, поскольку авторы не смогли прийти к единому определению. А ведущая международная антикоррупционная неправительственная организация Transparency International*Признана в России нежелательной организацией на протяжении многих лет использовала два разных определения коррупции. В своем публикуемом ежегодно Индексе восприятия коррупции (ИВК) она до 2012 года использовала такое: «Ненадлежащее использование служебного положения для получения частной выгоды», но в других документах коррупция — это «злоупотребление вверенной властью в личных целях».

Принципиальное различие между этими определениями, по мнению Холмса, заключается в том, что первое предполагает обязательное участие в коррупции государственного служащего (чиновника), а второе позволяет разоблачать коррупцию в частном секторе. Но на ум приходит и другое отличие. Злоупотребление властью в личных целях обычно оказывается в центре общественных антикоррупционных инициатив, а борьба с коррупцией, которую ведет государство (прежде всего в своих рядах), обычно направлена на то, чтобы пресечь ненадлежащее использование служебного положения.

Например, в российском федеральном законе 2008 года «О противодействии коррупции» дается такое ее определение: «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения». Однако в Уголовном кодексе РФ понятие «коррупция» отсутствует, поэтому на практике правоохранители руководствуются различными критериями, при совпадении которых преступление квалифицируется как имеющее «коррупционную направленность». Иными словами, формально-юридический подход можно по-разному настраивать, не говоря уже о дальнейшем творческом манипулировании цифрами соответствующего раздела правоохранительной статистики.

Одной из причин различных интерпретаций коррупции по мнению Лесли Холмса является культура. С этой точки зрения можно говорить о «западной» — экономической или современной — коррупции, с одной стороны, и об «азиатской» — социальной или традиционной — с другой. В последнем случае, к примеру, граница между взяткой и подарком или другим знаком уважения оказывается довольно размытой, хотя, как справедливо указывает автор, отношение к таким явлениям, как патронаж и клиентелизм, могут существенно варьироваться в разных странах Запада и Востока. Скажем, для экспертов из англоговорящих стран и Скандинавии клиентелизм («ну как не порадеть родному человечку?») будет одной из форм коррупции, но большинство итальянских экспертов с этим не согласятся.

Такое же разнообразие царит в плане классификации — Холмс приводит по меньшей мере пять базовых вариантов коррупции, которые могут еще и взаимно пересекаться. Итог, к которому автор приходит во вводной главе, предсказуем: единого мнения о том, что следует называть коррупцией, нет. Тем не менее, добавляет Холмс, существует консенсус относительно узкого определения коррупции: им оказывается то самое злоупотребление служебным положением в личных целях, хотя составные части такой дефиниции также допускают различную интерпретацию. Впрочем, автор тут же признает обоснованность субъективного подхода к определению этого явления, предлагая исходить из того, что каждый человек может решить для себя, является ли то или иное действие коррупционным.

Аршином общим не измерить

Столь же дискуссионным является вопрос о том, как измерять уровень коррупции в отдельно взятой стране — сложность этой задачи, признает Холмс, отчасти проистекает именно из того, что мы не можем договориться по поводу определения коррупции. Однако это вовсе не мешает регулярному появлению различных рейтингов коррумпированности, возглавляемых уже упоминавшимся исследованием Transparency International.

Все сказанное Холмсом об измерении уровня коррупции можно свести к трем основным соображениям.

Во-первых, методики организаций, которые этим занимаются, постоянно совершенствуются. Например, корректировка расчета ИВК, в основе которого лежат опросы жителей разных стран, была проведена в 2012 году, спустя семнадцать лет после публикации первого рейтинга. С применением новых методик, заверила Transparency International, станет возможным прямое сравнение данных по отдельным странам за разные годы, хотя принципы составления ИВК по-прежнему далеки от идеала. В частности, критике подвергается то, что рейтинг отражает главным образом восприятие коррупции представителями бизнеса и экспертами, а не гражданами страны в целом.

Во-вторых, в случае измерения коррупции аналогия с описанием слона слепыми идет скорее на пользу делу, поскольку чем больше появляется методик, тем более понятными становятся механизмы коррупции и возможные способы борьбы с ней. В качестве наиболее эффективных методов, зарекомендовавших себя в отсталых странах, Холмс называет прослеживание общественных расходов и количественное обследование предоставляемых услуг. Оба они использовались Всемирным банком. Например, в Уганде прослеживание движения средств, выделенных на развитие начального школьного образования, позволило за несколько лет повысить результативность финансирования с 13 центов до 80 центов на доллар. А в Бангладеш контроль за присутствием врачей государственных клиник на рабочих местах позволил решить проблему частной («левой») медицинской практики.

В-третьих, дает понять Холмс, ценны не отдельные (анти)коррупционные рейтинги сами по себе, а их сравнение. Например, сопоставление данных ИВК и барометра мировой коррупции, еще одного опросного исследования Transparency International, демонстрирует высокую степень корреляции, что лишний раз подтверждает интуитивно понятный тезис: граждане богатых и стабильных демократических стран гораздо меньше склонны давать взятки, чем граждане бедных и нестабильных стран или стран с авторитарной формой правления. Продуктивны и сравнения данных индексов коррупции с другими рейтингами, такими как Индекс бремени государственного регулирования и Индекс глобальной конкурентоспособности, а также с показателями ВВП. Одно из подобных исследований, выполненное еще в 2005 году Ю Джон-Сунем и Сандживом Хаграмом, продемонстрировало, что более высокое неравенство в распределении национального дохода обычно соответствует и более высокому уровню предполагаемой коррупции в стране.

Но ни один из существующих методов измерения коррупции не является идеально точным, предупреждает автор книги. Отчасти это связано, по его мнению, с тем, что само по себе эмпирическое изучение коррупции по-прежнему находится на начальной стадии. Но есть определенные сомнения в том, удастся ли ему рано или поздно адекватно охватить то, что именуется верхушечной коррупцией на уровне элит, которая приносит гораздо больше вреда, чем низовая коррупция. К последней мысли Холмс неоднократно возвращается на протяжении книги, особенно когда рассуждает о причинах коррупции и методах борьбы с ней.

Неотъемлемый изъян развитого капитализма

Анализ причин коррупции, подчеркивает Холмс, требует усилий специалистов из разных дисциплин — социологов, юристов, экономистов, культурологов, психологов, политологов. Однако в основу построения многофакторной модели автор кладет социально-психологический подход. Для этого он берет на вооружение структурную теорию Энтони Гидденса, которая исходит из невозможности объяснить поведение людей исключительно личной свободой выбора и действия (их «агентностью») или структурой мира, в которой агенты существуют и действуют.

«Если мы начнем наше исследование с изучения жадности как основного объясняющего коррупцию фактора, то даже это понятие нельзя вырывать из социального контекста. Желание иметь больше связано с существующими общественными нормами; такие блага, как холодильник или компьютер, иметь которые в богатом обществе считается совершенно обычным, в обществе бедном могут считаться роскошью», — поясняет Холмс.

Социально-психологические причины, которые могут привести отдельного человека к коррупции, дополняются культурными факторами — на уровень коррумпированности той или иной страны могут влиять ее религиозные традиции, уровень доверия в обществе, а также то, являлась ли страна колонией и была ли в ней политическая диктатура. Но здесь важно не попасться в ловушку простых объяснений, связывающих, к примеру, преобладающую в стране религию и уровень коррумпированности (меньше всего коррупции якобы в протестантских странах, далее идут католические, православные и т. д.). Такие гипотезы, безусловно, требуют тщательной проверки — в частности, одно из исследований, которые упоминает Холмс, установило надежную корреляцию между протестантизмом и низким уровнем коррупции, но в случае других религиозных традиций сильных корреляций не наблюдалось.

Отнюдь не безупречным является и представление о том, что коррупция больше свойственна диктатурам, чем демократиям. В целом, признает Холмс, это так, однако не стоит забывать и о том, что в странах с устойчивой демократией в последние годы не было недостатка в примерах той самой верхушечной, или элитной, коррупции — многие ее случаи были связаны с финансированием политических партий. Если же распространить понятие коррупции и на корпоративный сектор, то сразу припомнятся громкие корпоративные скандалы последних десятилетий — от ставшего нарицательным в США дела Enron до «дизельгейта» с участием компании Volkswagen. Факторы коррупции, резюмирует Холмс, часто взаимосвязаны между собой и характеризуют социальную, экономическую и политическую системы в целом, но в исследовании и объяснении этого феномена нам предстоит пройти еще очень длинный путь.

Одно из наблюдений автора представляется для успешного движения по этому пути особенно важным. Сама по себе коррупция не исчезнет никогда, признает Холмс, однако за последние десятилетия ее стало слишком уж много, а усилия по борьбе с ней чаще всего не приводят к должным результатам — коррупция оказывается гидрой, у которой на месте одной отрубленной головы возникает несколько новых. В 2005 году Дэниэл Кауфман, один из ведущих специалистов Всемирного банка по исследованию коррупции, говорил, что десятилетие антикоррупционных усилий пока не принесло заметных результатов, а в 2009 году оценил усилия по борьбе с коррупцией как «еле теплящиеся». К этому можно прибавить неутешительные результаты антикоррупционных протестов последнего десятилетия, которые порой приводили к свержению коррумпированных режимов, но приходившие им на смену политики вскоре сами обвинялись в коррупции, нередко с полным на то основанием.

Корень проблемы, насколько можно судить, заключается в том направлении, которое принял глобальный капитализм за последние три-четыре десятилетия. Прежде всего речь идет о таком тренде, как финансиализация, благодаря которому резко увеличились объем денежной массы и ассортимент финансовых инструментов, а вместе с ними и масштаб коррупционных соблазнов. Второй момент заключается в резко выросшей после глобального кризиса 2008 года роли государства в экономике, что вкупе с финансиализацией реального сектора дает многократно усиленные коррупционные эффекты. Откаты и «распилы» сегодня — уже вчерашний день: коррупционная рента упаковывается в сложные финансовые продукты, а взятки не обязательно брать наличными, для этого теперь есть криптовалюты. Одним словом, неудивительно, что сегодняшний гиперкапитализм порождает и гиперкоррупцию.

До победы над коррупцией еще очень далеко, признает автор в конце книги, утверждая, что ключевым фактором успеха является политическая воля. В подтверждение этого он приводит немало примеров вплоть до хрестоматийной реорганизации ГАИ в Грузии времен президентства Михаила Саакашвили. Однако политическая воля не возникает ниоткуда — она такой же продукт социально-экономической системы, как и коррупция, а кроме того, не стоит забывать, что антикоррупционные кампании слишком часто имеют тенденцию превращаться в охоту на ведьм и сведение счетов. Впрочем, в одной из своих практических рекомендаций Холмс абсолютно прав: «Правительства, считающие себя единственными организациями, которым позволено бороться с коррупцией, серьезно заблуждаются... Многочисленные члены социума — государственные служащие, бизнес-сектор, гражданское общество и отдельные граждане — также должны иметь желание бороться с коррупцией. Роль каждого из них в борьбе с коррупцией различна и в каждой стране своя, но вклад каждого из них крайне важен».