Институт гражданства устарел

Максим Трудолюбов показывает это на примере действий российских властей (и не только их) — и цитирует Некрасова и Евтушенко

Российские власти ежегодно «создают» сотни тысяч новых граждан — только жителям Донбасса уже выписано 720 тысяч паспортов РФ. Впрочем, Кремль в этом смысле мало отличается от многих других правительств, которые раздают гражданство иностранцам, чтобы, с одной стороны, расширить зону своего влияния за пределы государственных границ, а с другой — приобрести новый лояльный электорат. Одновременно Россия уже лишила девять миллионов человек в собственной стране одного из ключевых гражданских прав — права быть избранными, а провластные политики периодически предлагают и вовсе лишать гражданства оппозиционно настроенных людей. Редактор нашей рубрики «Идеи» Максим Трудолюбов рассказывает, как из привилегии гражданство превратилось в инструмент манипуляций, который явно нуждается в замене.

Гражданство — один из самых древних и консервативных институтов. С античных времен оно служило признаком укорененности человека в определенном месте, предполагало владение собственностью, превращавшей жителя в заинтересованного дольщика сообщества. С точки зрения античных мыслителей, свободный человек был обязан быть гражданином. Точнее, просто не мог им не быть. «Человек по природе своей есть существо политическое, а тот, кто в силу своей природы, а не вследствие случайных обстоятельств живет вне государства, — либо недоразвитое в нравственном смысле существо, либо сверхчеловек», — говорил Аристотель.

Эти соображения, впрочем, касались свободных полноправных граждан, а значит, исключали женщин, чужестранцев, рабов и еще несколько категорий людей, которые вместе составляли подавляющее большинство жителей. Гражданство в этот ранний период европейской истории представляло собой наивысший общественный статус, а потому закрепляло общественное неравенство.

Развитие гражданства на протяжении следующих тысячелетий, особенно после появления национальных государств, шло, с одной стороны, по пути закрепления людей на определенных территориях, а с другой — по пути распространения прав на все большее число людей внутри стран. Английский социолог Томас Хемфри Маршалл в классической работе «Гражданство и социальный класс» говорил, что гражданство наполнялось содержанием постепенно и тремя основными этапами в этом процессе были: установление равенства людей перед законом, распространение среди них политических прав и, наконец, доступ к социальным благам.

Но гражданство — это еще и инструмент управления, позволяющий государствам делить людей на «своих» и «чужих», привязывать их к территории, держать границу на замке, собирать налоги или требовать военной службы. Иногда острого противоречия между этими смыслами нет, но в некоторых странах оно возникает.

Кто гражданином быть обязан

Особенность российской истории как раз в том, как велик всегда был разрыв между этими пониманиями гражданства — как права на политическое участие и как инструмента управления. В России дольше, чем в Европе, власть считала гражданство исключительно инструментом управления, ставя знак равенства между гражданами и подданными. В независимой же русской публицистике — начиная с Александра Радищева, который был современником Французской революции, — слово «гражданин» обрело значение, близкое к революционному. Заимствованные представления об общественном договоре, гражданской нации и собственно гражданах как таковых были литературными абстракциями и не имели правового измерения внутри самодержавного государства.

Из-за этого в русской культуре закрепилась идея высокого предназначения гражданства, которое противоречит «низкому» подходу государства, сводящемуся к управлению населением. Это воображаемое гражданство — не набор прав и обязанностей, закрепленных в документах, а — призвание и долг неравнодушного человека.

Граждане должны были появиться сами, «обратиться» в гражданство, словно в веру, в результате осознанного внутреннего решения:

Ах! будет с нас купцов, кадетов,

Мещан, чиновников, дворян.

Довольно даже нам поэтов,

Но нужно, нужно нам граждан!

И, конечно, в силу этой острой нехватки:

Поэтом можешь ты не быть, / Но гражданином быть обязан.

Николай Некрасов, «Поэт и гражданин»

Через 100 лет ту же тему уже в условиях тоталитарного советского государства подхватил Евгений Евтушенко:

Поэт в России — больше, чем поэт.

В ней суждено поэтами рождаться

лишь тем, в ком бродит гордый дух гражданства,

кому уюта нет, покоя нет.

Разрыв между высокими представлениями о гражданстве и порядком вещей, установленным государством, постоянно присутствует в российской культуре. На нынешней стадии этого противостояния государство стремится ограничить доступ к выборам для реальной оппозиции и целых категорий граждан, чиновники лишают независимые организации возможности работать в стране, наказывают граждан за протесты и выражение критических мнений.

На попытки граждан изменить государство само государство отвечает попытками изменить граждан. И даже создать для себя новых — более подходящих.

Государства выбирают граждан (успешно)

В стихотворении Бертольда Брехта, посвященном восстанию 17 июня 1953 года в Восточной Германии, говорится, что, если правительство недовольно своим народом, следует «распустить народ и выбрать себе новый». Сегодняшние правительства множества стран воплощают горькую шутку Брехта в жизнь, причем касается это не только авторитарных стран. Практики манипулирования избирательными округами, создание сложностей в голосовании для некоторых этнических и социальных групп вполне укладываются в логику выбора политиками подходящего для себя народа. Подходом, приближающимся к «избранию народа», можно считать и существующую в странах Балтии практику выдачи людям паспортов «неграждан» (у них имеется значительный набор прав, но они лишены избирательных прав и не могут занимать государственные должности; на них распространяются и некоторые другие ограничения). Сюда же можно отнести и признание гражданами только людей определенного вероисповедания.

Во многих авторитарных государствах, включая Россию, манипулирование выборами и создание законов, лишающих некоторых граждан права участвовать в политике, превращено в систему. В этих случаях правительства всерьез заняты конструированием подведомственного народа — и выдача гражданства соотечественникам, живущим за пределами государственных границ, оказывается здесь одним из ходовых инструментов. Всего с 1992 по 2017 год Россия выдала гражданам других государств девять миллионов паспортов. Паспорта РФ есть практически у всех жителей Приднестровья, Абхазии и Южной Осетии. В последнее время паспортизация резко ускорилась за счет жителей самопровозглашенных Донецкой и Луганской республик — уже более 720 тысяч из них получили российские паспорта. Все эти новые граждане России могут голосовать на российских выборах с помощью системы дистанционного электронного голосования.

Благодаря введенному указом президента в 2019 году упрощенному порядку выдачи паспортов темпы создания новых граждан сейчас самые высокие с начала нулевых. По данным исследования консалтинговой компании FinExpertiza, среди новых россиян больше всего граждан Украины (те самые ДНР и ЛНР): с начала действия упрощенной процедуры они получили более 60% новых паспортов из общего числа выданных. Следующие в списке граждане Таджикистана (около 10%), Казахстана (7%), Армении (5%) и Узбекистана (3,5%).

Новые граждане часто оказываются лояльными тому правительству, которое их «создало». После того как Венгрия при премьер-министре Викторе Орбане начала паспортизацию венгров, живущих в других странах (прежде всего в Румынии, Сербии и Украине), на выборах 2014 года 95% «нерезидентных этнических граждан» Венгрии проголосовали за Орбана и его партию. Как показывают исследования венгерских социологов, эти голоса, а также изменения в избирательном законодательстве внесли значительный вклад в укрепление большинства Орбана на тех выборах. Паспортизацию граждан других стран, не требуя их переселения на историческую родину, ведут Хорватия, Румыния, Сербия. Также хорошо известна открытость государства Израиль к репатриации евреев и их родственников на очень широких основаниях.

Гражданство Израиля

Гражданство Израиля предоставляется на основе принципа jus sanguinis («право крови»). Израильский подход к определению этого права достаточно широк; например, право на гражданство имеют евреи, определяемые не только по материнской линии, но и по отцовской, а также супруги, дети и внуки евреев.

Граждане выбирают государства (не очень успешно)

Сегодня гражданство — вездесущий институт, часто «невидимый» для тех, кто остается в пределах своей страны, но крайне значимый для всех, кто передвигается через границы в поисках лучшей доли или защиты от преследований. На мировом уровне эта привязка к территории, по сути, фиксирует глубокое мировое неравенство, мешая большинству людей в мире свободно принимать одно из важнейших жизненных решений — о месте жительства и работы. Возможности передвижения по миру, шансы на хорошее образование, доход и здоровую жизнь определяются тем, что исследовательница Аелет Шакар назвала «лотереей происхождения» (см. описание ее книги в конце текста). По подсчетам экономиста Бранко Милановича, суммарный доход человека на протяжении жизни на две трети определяется местом его появления на свет.

Для большинства людей гражданство — не предмет выбора. Но, пускай не для всех, оно таковым быть может. Эксперт по гражданству и миграционному праву Гронингенского университета (Нидерланды) Димитрий Коченов и исследователь Кристиан Калин выпускают «Индекс качества гражданств» (Quality of Nationality Index), в котором оценивают привлекательность гражданств по длинному списку признаков, в том числе качеству человеческого развития, возможностей передвижения и работы в других странах, политической стабильности, правовой защищенности.

Рейтинг паспортов

Первые 15 гражданств

1. Франция 83,5%

2. Германия 82,8%

3. Нидерланды 82,8%

4. Дания 81,7%

5. Швеция 81,5%

6. Норвегия 81,5%

7. Исландия 81,4%

8. Финляндия 81,2%

9. Италия 80,7%

10. Великобритания 80,3%

11. Ирландия 80,2%

12. Испания 80,0%

13. Швейцария 79,8%

14. Бельгия 79,8%

15. Австрия 79,7%

16. Чехия 79,0%

17. Португалия 79,0%

18. Люксембург 79,0%

19. Лихтенштейн 78,9%

20. Словения 78,6%

Россия — в середине списка, в группе таких стран:

1. Панама 41,7%

2. Макао 43,8%

3. Тринидад и Тобаго 43,3%

4. Колумбия 43,3%

5. Палау 42,7%

6. Сербия 42,1%

7. Россия 42,0%

8. Маршалловы острова 41,8%

9. Черногория 40,9%

10. Микронезия 40,2%

Институт гражданства сильно изменился за несколько минувших десятилетий. Рынок труда стал глобальным, и профессионалы ищут место, где у них больше возможностей заработать и реализовать себя. Политически активные люди, махнув рукой на возможность что-либо изменить в своих странах, переезжают туда, где условия уже созданы. Представители небольшого, но влиятельного слоя мировой элиты минимально связаны со странами своего рождения, поскольку часто обладают несколькими паспортами. Это помогает им и уходить от налогов, и защищаться от авторитарных лидеров тех стран, где права граждан не защищены (парадокс в том, что, например, в России это часто сами выходцы из авторитарного правящего слоя либо члены их семей).

Всех, кто по разным причинам живут не там, где имеют право голосовать, и при этом платят налоги не там, где голосуют, уже нельзя назвать гражданами в классическом смысле. Но государства по-прежнему манипулируют институтом гражданства, выдавая миллионы паспортов людям, которые не собираются жить на «исторической родине». Все это позволяет увидеть в гражданстве устаревший институт, которому пока не найдена хорошая замена. Из привилегии гражданство для многих превратилось в отягощение. Оно потеряло изначальный смысл привязки к общине соотечественников, но сохранилось как часть системы надзора за передвижениями и поведением граждан.

Что еще об этом почитать

Коченов Д. Гражданство. От равенства и достоинства к унижению и разделению. М.: Эксмо, 2021

Юрист и соавтор одного из индексов мировых гражданств написал яркую публицистическую книгу о своем предмете. По сравнению с «супергражданствами», такими как швейцарское, норвежское, ирландское или люксембургское, прочие паспорта (на деле — чуть больше половины гражданств) — это набор проблем, а не возможностей для их обладателей. Большинство гражданств, пишет Коченов, ограничивают жизненные перспективы и мешают реализовать мечты, устанавливают «стеклянные потолки».

Shachar А. The Birthright Lottery. Cambridge: Harvard University Press, 2009

Исследование о связях гражданства, развития и индивидуальных возможностей человека в современном мире. Профессор Торонтского университета Аелет Шакар рассматривает гражданство как форму наследственной собственности, остающейся в руках крайне узкого круга людей.

Лор Э. Российское гражданство: от империи к Советскому Союзу (Historia Rossica). М.: НЛО, 2017

Профессор истории Американского университета в Вашингтоне прослеживает историю понятия и практики гражданства в России и СССР. В частности, Лор показывает, что существовавшая в дореволюционном государстве система контролирования эмиграции была эффективной, хотя практически полностью основывалась на общественном, политическом и административном контроле, а не на охране государственных границ.

Максим Трудолюбов