Любимое лобби автократов

Скандал с коррупцией в Европарламенте вскрыл лазейки, с помощью которых автократии продвигают свои интересы в ЕС. Сможет ли Европа это остановить?

Прямо во время чемпионата мира по футболу, уже спровоцировавшего немало критики в адрес властей в Катаре, в Европе разразился новый скандал. Ряд депутатов Европарламента обвиняются в участии в коррупционных схемах и незаконном лоббировании интересов катарского правительства. Дело получило широкий резонанс, однако случай не уникальный. Автократии регулярно пытаются использовать лазейки и вмешиваться в европейскую политику. Но если раньше разбирательства и наказания за это не приводили к тому, чтобы ситуация хоть как-то исправлялась, история с Катаром, похоже, имеет шансы наконец запустить структурные реформы в регулировании лоббизма в Евросоюзе.

«Катаргейт»

В Брюсселе продолжает разгораться скандал. 10 декабря бельгийская полиция провела 16 обысков, изъяла 600 тысяч евро наличными и арестовала вице-президента Европейского парламента Еву Кайли. Задержания и обыски прошли в рамках расследования о коррупции и незаконном лоббизме интересов Катара.

Помимо Евы Кайли были задержаны бывший депутат Европарламента Пьер Панцери, генеральный секретарь Международной конфедерации профсоюзов Лука Висентини, политический советник Франческо Джорджи и отец Кайли, который позднее был отпущен. В коррупционной схеме также были задействованы неправительственные организации (НПО): Fight Impunity, президентом которой является Панцери, а основателем — Джорджи, и No Peace Without Justice, генеральный директор которой — Никколо Фига-Таламанка — тоже впоследствии был задержан.

Предполагается, что незаконная работа Кайли на катарское правительство заключалась в публичной поддержке усилий эмирата в части соблюдения прав человека и трудовых прав. Еще накануне чемпионата мира многие СМИ и НКО открыто обвиняли Катар в создании нечеловеческих условий для трудовых мигрантов, силами которых были построены многие футбольные объекты. Учитывая, что ранее официальные лица Катара отметились в коррупционном скандале вокруг процесса выбора страны, принимающей чемпионат в 2022 году, эмират нуждался в существенном исправлении международного имиджа. Кайли же несколько раз заявляла, что ситуация с правами человека в Катаре меняется в лучшую сторону.

Несмотря на то что Ева Кайли и другие фигуранты дела пока не признали вину, а официальные лица Катара и вовсе абстрагировались от происходящего, «Катаргейт» уже имеет серьезные последствия для политики Европы.

Во-первых, серьезно пострадала репутация партийной группы социал-демократов в Европейском парламенте, к которой принадлежала Кайли. Несколько членов фракции ушли с занимаемых должностей в Европарламенте и в самой группе. В частности, пост председательницы подкомитета по правам человека была вынуждена оставить бельгийская социалистка Мария Арена.

Во-вторых, Европарламент также приостановил взаимодействие с Катаром по нескольким ключевым направлениям. В первую очередь это коснулось проекта решения о либерализации визового режима, после принятия которого граждане Катара и Кувейта смогли бы ездить в страны Шенгена без визы. По словам Жозепа Борреля, целью введения безвизового режима являлось укрепление отношений со странами региона и выстраивание более плотных экономический связей. Нововведения должны были вступить в силу в 2023 году, но теперь их срок не определен.

В-третьих, под угрозу поставлена и авиационная сделка между Евросоюзом и Катаром, которая предполагает снятие ограничений по доступу Катарских авиалиний на европейские рынки. Сделку долго ожидали и готовили как европейские, так и арабские компании, но сейчас любая коммуникация по ней приостановлена до лучших времен.

Неисключительный случай

«Катаргейт» — далеко не первый и, скорее всего, не последний случай, когда авторитарные режимы вмешиваются в европейские дела при попустительстве или даже деятельном участии европейских политиков. Из-за войны России в Украине в этом году стало широко известно о том, как Кремль финансирует радикальные правые движения и партии в Европе. Однако другие авторитарные страны пытаются «работать» с политиками из стран ЕС не менее, а возможно, и более активно, чем Кремль. Но даже те попытки их влияния, которые становятся публично известными, чаще всего вызывают меньший резонанс в СМИ и почти никогда не приводят к серьезным изменениям регулирования внутри европейских государств и институтов.

К примеру, текущая лоббистская кампании Катара, вполне вероятно, затронула не только Европейский парламент. Так, Алексис Корбьер, французский депутат от движения Жана Люка Меланшона «Непокоренная Франция», один из ярких критиков чемпионата мира в Катаре, заявил, что представители эмирата неоднократно предпринимали попытки «экстренного лоббизма», чтобы заставить его поменять свое мнение. После резких заявлений Корбьера о ситуации с правами человека в Катаре он стал получать многочисленные просьбы о встрече с разными катарскими политиками, включая принца. Кроме того, стало известно, что в преддверии чемпионата мира Катар делал щедрые подарки и членам Британского парламента, которые впоследствии благосклонно высказывались в адрес эмирата.

Однако если о последствиях разоблачения этой лоббистской кампании говорить еще рано, то о результатах предыдущих попыток автократов участвовать в политике стран Европы можно судить с достаточно большой уверенностью. Так, свергнутый ливийский диктатор Муаммар Каддафи в 2007 году при помощи верных ему бизнесменов вложил в президентскую кампанию Николя Саркози во Франции порядка 50 миллионов евро. Сын Каддафи впоследствии говорил, что целью этих вложений была некоторая «помощь» со стороны Франции для Ливии. Учитывая, что Франция была одним из главных участников воздушной операции НАТО против Джамахирии в 2011 году, эффективность этих вложений оценить сложно. Однако в 2021 году Саркози был приговорен к тюремному сроку по сумме обвинений в коррупции.

Еще одной страной, которая занимается или по крайней мере занималась обелением своего имиджа силами европейских политиков, является Азербайджан. В результате масштабного журналистского расследования о схемах отмывания денег режимом Ильхама Алиева стало известно, что несколько европейских политиков получали от него деньги за определенные услуги.

Так, бывшему депутату Бундестага и Парламентской ассамблеи Совета Европы Эдварду Линтнеру поступали щедрые вознаграждения от компаний, отмывающих азербайджанские деньги в Европе.

Линтнер возглавлял делегацию немецких наблюдателей на президентских выборах в Азербайджане в 2013 году и, вопреки заявлениям ОБСЕ, назвал выборы честными. Позже Линтнер положительно отзывался в ПАСЕ и о ситуации с правами человека в Азербайджане.

По такой же схеме деньги получал и член ПАСЕ из Италии Лука Волонте — за позитивные отзывы о правах человека. Похожие истории были замечены и на национальном уровне в Германии. По результатам расследований Линтнера исключили из Парламентской ассамблеи, а Волонте в 2021 году был отправлен в тюрьму. Но системных решений, которые могли бы предотвратить аналогичные попытки в будущем, принято не было. Более того, отношения между Европой и Азербайджаном находятся в неплохом состоянии: летом в ходе визита Урсулы фон дер Ляйен в Баку был подписан Меморандум о взаимопонимании и стратегическом партнерстве в сфере энергетики, который оформил расширение поставок углеводородов в Европу.

Попытки лоббизма в европейских институтах предпринимает и еще одна монархия залива — Объединенные Арабские Эмираты. В списке используемых ими инструментов для продвижения — НПО Bussola Institute, основанное в Брюсселе истеблишментом Абу-Даби. В состав почетных членов его совета директоров входят такие известные фигуры, как Хосе Мария Аснар (бывший премьер-министр Испании, председатель), Андерс Фог Расмуссен (бывший генсек НАТО), Мэри Макэлис (бывший президент Ирландии) и даже бывший премьер-министр и кандидат в президенты Франции Франсуа Фийон. В мероприятиях НПО регулярно участвуют депутаты Европарламента — члены Группы дружбы ОАЭ — ЕС, в частности, Антонио Лопес-Истурис Уайт (бывший советник Аснара). Они же совершают регулярные поездки в ОАЭ и воздерживаются или голосуют против резолюций, ограничивающих поставки оружия в Эмираты.

Проблема лоббирования интересов ОАЭ в Европе обсуждалась в подкомитетах Европейского парламента, но, видимо, не была расценена как заслуживающая пристального внимания.

Основным инструментом контроля за лоббистскими усилиями на общеевропейском уровне выступает так называемый «Реестр прозрачности», в котором любая организация, сотрудничающая с институтами ЕС, должна зарегистрироваться и честно изложить свои цели и продвигаемые интересы. Однако в действительности в реестре регистрируются далеко на все, да и факт присутствия в нем почти не приводит к повышенному вниманию к организации со стороны каких-либо надзорных европейских структур.

Как еще регулируется лоббизм на уровне ЕС?

Лоббизм в существующем законодательстве Европейского парламента и Европейской комиссии определяется как «виды деятельности <…>, осуществляемые с целью прямого или косвенного влияния на формулирование или реализацию политики и процессы принятия решений институтами ЕС». Для этого могут использоваться разные каналы коммуникации: СМИ, аутсорсинг, форумы и другие. Законодательная база для регулирования лоббизма заложена в 11-й статье Лиссабонского договора. Непосредственное регулирование, однако, производится в соответствии с Регламентом Европейского парламента, а также Правилами поведения «Реестра прозрачности» — списка групп интересов, которые сотрудничают с европейскими институтами и должны в этом списке числиться.

Участники «Реестра прозрачности» обязаны декларировать интересы и цели, которые они продвигают, а также заявлять, кого они представляют. Они могут устраивать встречи и конференции с институтами ЕС, проводить консультации, организовывать коммуникационные кампании, заниматься подготовкой аналитических записок и других экспертных материалов.

К запрещенным активностям относятся: нечестное получение информации, использование своей регистрации в реестре в коммерческих целях, причинение вреда репутации европейских институтов, использование логотипов европейских институтов без письменного разрешения, склонение членов Европейского парламента, членов Комиссии или сотрудников институтов Союза к нарушению правил и норм поведения, применимых к ним.

Несмотря на схожий общий подход — не запрет лоббизма, а его регулирование, по сравнению с законодательством США европейское характеризуется большей минималистичностью, что в числе прочего объясняется наднациональным характером европейских структур. По сравнению же с Россией, где закон о лоббизме не принят вовсе, европейское законодательство в отношении лоббизма проработано гораздо лучше.

Лазейки для автократов

Разгорающийся скандал дал повод для обширной дискуссии о несовершенствах европейского законодательства и наличии большого количества лазеек, используя которые авторитарные режимы или недобросовестный бизнес могут заниматься незаконным лоббизмом.

В первую очередь, это, собственно, слабо контролируемые неправительственные организации. Несмотря на то что, согласно правилам, все НПО, которые сотрудничают с европейскими институтами, должны в обязательном порядке числиться в «Реестре прозрачности», кейс Fight Impunity показал, что это правило попросту не соблюдается. Эта организация не подавала заявку и не была внесена в реестр, что, однако, не помешало ей сотрудничать с Европарламентом. Более того, работа реестра в целом нуждается в существенных корректировках: группа расследователей Corporate Europe Observatory и Lobby Control выяснила, что 380 коммерческих предприятий зарегистрированы в «Реестре прозрачности» как некоммерческие и поэтому не обязаны предоставлять подробную финансовую отчетность.

Другой лазейкой является возможность для парламентариев иметь дополнительную и, в общем, не ограниченную занятость на других местах работы.

По подсчетам Transparency International, в 2021 году 27% депутатов имели дополнительные источники заработка и задекларировали в общей сумме больше 4 миллионов евро дохода. Понятно, что фиктивное трудоустройство в корпорациях и НПО, особенно если учесть, что к контролю их поведения относились весьма халатно, может быть достаточно простым способом влияния в интересах какой-либо группы или государства.

Еще одна популярная практика, открывающая возможности для незаконного лоббизма, — это недекларируемые или не полностью декларируемые поездки депутатов Европарламента в другие страны. Такие поездки совершала сама Ева Кайли в Катар. Другой парламентарий, Томаш Здеховский, совсем недавно без декларирования съездил в Бахрейн на фоне принятия резолюции Европарламента с требованием отпустить из заключения местного политического активиста. Такие же поездки практиковали евродепутаты, которые ездили в Крым «наблюдать» за проведением «референдума» в 2014 году.

Кроме того, ежемесячно каждому депутату выделяется 4800 евро на рабочие расходы. В мае 337 из 494 проголосовавших депутатов выступили за то, чтобы не предоставлять чеки за использование этих средств: фактически это позволило вывести данные расходы в «серую зону», что может стимулировать их использование для сомнительных финансовых связей.

Наконец, евродепутаты не обязаны декларировать свои встречи с внешними лоббистами, это обязательство почему-то распространяется только на председателей комитетов и фактически позволяет парламентариям вступать в отношения с представителями иностранных государств не только через НКО или бизнес, но и напрямую.

Проблема, однако, кроется не столько в наличии потенциальных лазеек, сколько в отсутствии системного подхода к случаям их использования. Евродепутат от Группы зеленых Даниэль Фройнд объяснил Новой-Европа, что «существует множество хороших правил [внутри европейских институтов], но никто их не применяет, не следит за их исполнением». По статистике, которую приводит Фройнд, за последние несколько лет было выявлено около 25 случаев прямого нарушения Кодекса поведения членов Европейского парламента, за которыми не последовало никаких санкций.

По мнению Фройнда, это происходит из-за того, что как Президент Европарламента, так и Председатель Еврокомиссии заинтересованы в переизбрании, а громкие внутренние расследования могут создать плохую репутацию и помешать достичь заветной цели. Именно поэтому, утверждает Фройнд, необходима независимая от других европейских структур служба, которая бы предотвращала недобросовестное поведение и, в частности, иностранное влияние. Фройнд с группой депутатов добивается создания независимой этической комиссии Евросоюза с 2019 года, но до сих пор не преуспел в этом.

Как заставить правила работать

«Катаргейт» на фоне чемпионата мира по футболу, несомненно, вызвал серьезный скандал, но он не является из ряда вон выходящим событием. Примеры выше показывают, что автократии уже не раз пытались не вполне законно лоббировать свои интересы, а значит, проблема явно требует системного решения, а не разборок с отдельными депутатами.

15 декабря председательница Европарламента Роберта Метсола анонсировала масштабные реформы — чтобы «сумка с наличными была для всех большим риском».

Сообщается, что подробный план по искоренению коррупции будет представлен в январе и в числе прочего будет содержать меры по защите информаторов.

Информаторы — это те, кто в общественных интересах сообщает о противозаконных практиках со стороны политиков и чиновников европейских институтов.

Несколько более подробно о возможных мерах высказалась глава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен, которая выступила, с одной стороны, за унификацию антикоррупционных практик во всех европейских институтах, а с другой — за создание независимой этической комиссии (о чем, однако, она говорит с 2019 года).

Даниэль Фройнд в комментарии «Новой-Европа» подчеркивает, что главная задача этической комиссии будет заключаться в имплементации существующих и будущих антикоррупционных правил. Сейчас эти задачи не выполняются, выполняются плохо или выполняются национальными органами правопорядка, как в случае с «Катаргейт». Существование комиссии, считает Фройнд, серьезно повысит потенциальные издержки неэтичного поведения для парламентариев. Кроме того, комиссия сможет сотрудничать с европейскими и национальными антикоррупционными органами, обмениваясь с ними информацией.

Тем не менее, по мнению Фройнда, этих мер может оказаться недостаточно. В частности, он предлагает также ввести обязательное декларирование активов в начале и в конце срока мандата евродепутата. Это позволит фиксировать изменения благосостояния депутатов и предотвращать получение взяток.

Исследовательский центр Corporate Europe Observatory, который занимается отслеживанием незаконной лоббистской деятельности в Европе, называет еще несколько возможных эффективных мер. Во-первых, это законодательный контроль за участием бывших европейских политиков в корпорациях и неправительственных организациях, связанных с авторитарными режимами. Во-вторых, кодификация и более тщательный контроль «групп дружбы» — полуформальных организаций, состоящих из представителей Европарламента и политических элит других стран (например, упомянутая выше Группа дружбы ОАЭ — ЕС). В текущей редакции законодательства они не обязаны отчитываться о членстве, активностях и финансировании. И, наконец, обязательность регистрации в «Реестре прозрачности» для всех лоббистов и НПО, сотрудничающих с европейскими институтами в любом качестве.

«Катаргейт» — хороший повод и реальная возможность провести по крайней мере самые очевидные реформы, которые могут ужесточить регулирование лоббизма на уровне ЕС и приблизить его к тому, как оно выстроено в США. Однако уже появившиеся на горизонте выборы в Европарламент в 2024 году, а также все более тяжелые дебаты по поводу российских санкций в ЕС могут опять отодвинуть антикоррупционную повестку на задний план. На радость Кремлю и другим автократам.