Как «Госуслуги» превращаются в «цифровой ГУЛАГ». И почему эффективное госуправление — это не всегда хорошо

Выпуск рассылки «Сигнал» на «Медузе»

В России ввели систему электронных повесток для призыва в армию. Их будут вручать через «Госуслуги», причем подтверждать получение теперь не обязательно. Уклонистов начнут искать с помощью системы «умных камер». «Госуслуги» были задуманы полтора десятилетия назад, чтобы повысить качество государственного управления, а также для удобства граждан. О том, как сервис превратился в инструмент «цифрового ГУЛАГа», — в этом письме из имейл-рассылки «Сигнал» от создателей «Медузы».

Этот текст впервые вышел 22 апреля 2023 года в «Сигнале» — имейл-рассылке от создателей «Медузы». Рассылка выходит трижды в неделю: по понедельникам, средам и субботам. Подписаться на нее, а также на подкаст «Сигнал» можно здесь.

Термин «цифровой ГУЛАГ» широко распространился несколько лет назад — прежде всего применительно к Китаю. Там уже практически построено цифровое полицейское государство, его важнейший элемент — система социального доверия, которая помогает поражать в правах неблагонадежных граждан.

«Цифровым ГУЛАГом» называли и олигополию техногигантов вроде Google, Meta, Twitter и Amazon — нескольких частных компаний, которые могут фактически диктовать всему миру правила общения в интернете (к этой критике присоединились прокремлевские СМИ и спикеры).

Но к России, создавшей обычный ГУЛАГ, этот термин тоже применяли. Например, в 2014 году, когда в стране только заговорили о «цифровом суверенитете». Или в конце десятых, когда приняли закон о «суверенном интернете». После начала полномасштабного вторжения в Украину, когда власти провели массовые блокировки интернет-ресурсов и де-факто ввели военную цензуру, о суверенном интернете как части «цифрового ГУЛАГа» почти не вспоминают.

Зато на первый план вышел портал «Госуслуги». Впервые он стал ассоциироваться с «цифровым ГУЛАГом» во время пандемии, когда миллионы людей оказались перед выбором: спрашивать у государства разрешения на выход на улицу или нет. Сопротивление было таким сильным, что в СМИ даже прошла кампания с заголовками вроде «Спасет ли нас цифровой ГУЛАГ?» и фразами «„Цифровой ГУЛАГ“, — скажут нам. Ну и пусть цифровой, зато люди не умирают».

Ограничения во время пандемии забылись как нечто экстраординарное, тем более что через те же «Госуслуги» можно было получить адресную помощь. Призыв посредством электронных повесток показал системность подхода.

При этом, судя по данным ФОМ, на неделе после принятия закона об электронных повестках лишь 4% россиян обратили на него особое внимание. Закон принимали «в режиме спецоперации»: о нем заранее не знали ни депутаты, ни большинство чиновников, не говоря уж о гражданах. И это дало результат: мало кто успел осознать масштаб случившегося.

Что такое госуслуги без кавычек?

За те почти полтора десятка лет, что в России существует портал «Госуслуги», его название стало настолько привычным, что многие перестали различать в нем слово «услуги».

Государственные услуги — это любые услуги, которые государство оказывает гражданам через свои учреждения. К ним относятся в том числе суды, школы, почта, армия, общественный транспорт.

Мы редко воспринимаем все это как услуги. И редко задумываемся о том, что эти институты — от пожарных и полиции до водопровода и здравоохранения — дают власти инструменты государственного управления. То есть превращения политических заявлений в конкретные дела.

Государственное управление (public administration) в современном понимании появилось в конце XIX века. Отцом этой концепции считается Вудро Вильсон, опубликовавший в 1887 году статью The Study of Administration. Вильсон тогда был профессором Университета Джонса Хопкинса — президентом США он стал лишь через четверть века.

Ключевая идея статьи — в огромной разнице между политикой и госуправлением. На каких бы политических лозунгах ты ни пришел к власти, тебе надо превращать их в реальные дела. Вильсон писал, что, в отличие от политической «суеты» и «раздоров», госуправление — это бизнес, механизм, который реализует политический курс.

Вместе с тем Вильсон не сводил госуправление к техническим мерам, а говорил о важности принципов, на которых управление основано. Тех самых принципов, которые определяют и политические методы.

Правота Вильсона подтвердилась в XX и XXI веках. Эффективность любых режимов — демократических, тоталитарных, авторитарных — зависела и зависит в первую очередь от эффективности бюрократии и госуправления. То есть от быстроты обмена информацией внутри управленческого аппарата, документооборота и принятия многих миллионов «мелких» решений: давать или не давать пособие конкретному человеку, призывать его в армию или нет, заводить или нет уголовное дело и так далее.

Качество госуправления все режимы стремятся повышать («Сигнал» ранее писал о недостатках ручного управления, а также о концепции «достойного правления», good governance). Методов госуправления много, они копятся со времен Римской империи. Один из самых важных ныне — техническая модернизация.

Показателен здесь пример США. В конце XX века там стали особенно очевидны преимущества частного сектора перед государственным. Во-первых, частники развивались быстрее неповоротливых государственных организаций, во-вторых, они активно использовали инновации — в том числе переводили бизнес на электронный документооборот.

В 1990-е, при Билле Клинтоне, вице-президент Эл Гор и его советник Дэвид Осборн пытались реформировать федеральные органы власти, опираясь на идеи и наработки, подсмотренные в коммерческих компаниях. Сама реформа принесла смешанные результаты, а команда Джорджа Буша — младшего, выигравшего у Гора (со скандалом) президентские выборы в 2000-м, многое отменила. Тем не менее сам подход запомнился.

Из этого же идейного «бульона» родом и концепция электронной (или цифровой) демократии и цифрового (или электронного) правительства. Эта терминология появилась тогда же, в начале 1990-х (раз, два). Цифровизация сулила ускорение документооборота и обмена данными, ускорение принятия «мелких» (а иногда и «крупных») решений, экономию времени и денег — и, как следствие, повышение эффективности госуправления.

Зачем нужны цифровые госуслуги?

Смотря кому. Гражданам и чиновникам они нужны для разных целей.

Гражданам обычно демонстрируют, что модернизация госуслуг ведет к повышению качества жизни. Во многих случаях это действительно так.

Главный пример — Эстония. Еще в 1994 году там начали разрабатывать, а через четыре года приняли стратегию построения информационного общества — на эти цели постоянно выделяется 1% ВВП. В промежутке Эстония вложилась в IT-модернизацию школ — и к 1997 (!) году подключила 97% школ к интернету.

В 2000 году Эстония запустила электронную налоговую декларацию, в начале нулевых создала электронное удостоверение личности, в 2007-м первой в мире разрешила голосовать онлайн на выборах, а в 2014 году стала предоставлять электронный вид на жительство.

Эстония, где живет меньше полутора миллионов человек, изначально занялась модернизацией из-за низкого качества инфраструктуры, которая осталась после советской власти. Здесь совпали цели власти, которой надо было вывести страну на путь развития, и цели граждан, которые хотели улучшения жизни. Вложения в IT сделали общение граждан с государством удобнее и одновременно снизили издержки.

Но так бывает не всегда. Скажем, крупные страны гораздо больше страдают от раздутого госаппарата и снижающейся по мере удаления от центра эффективности госуправления. Если не решить эту проблему, под вопросом окажется развитие экономики, политическая и территориальная устойчивость.

Размер госаппарата и населения, для которого тот работает, диктует методы госуправления. Уместно сравнение с корпорациями и их рынками сбыта. Одно дело, если в компании работает тысяча сотрудников, а количество ее основных потребителей сравнимо с населением города. Другое — если в компании трудится миллион человек и она поставляет товары и услуги по всему миру.

Последнее — случай России. По «рынку сбыта», то есть по численности населения, она превосходит Эстонию в сто раз. По чиновникам — в десятки. В Эстонии менее 30 тысяч госслужащих, во всем госсекторе занято 133 тысячи человек. А на российской госслужбе на конец 2021 года находилось 3,3 миллиона человек (за вычетом военнослужащих — 2,3 миллиона). Армией госслужащих, из которой можно было бы составить две с половиной Эстонии, непросто управлять.

Неудивительно, что в девяностые главной проблемой российской власти было не количество компьютеров в школах, а слабость федерального центра и крайне низкая эффективность госуправления. Вместо цифровизации девяностые ушли на попытки выстроить отношения с регионами, восстановить промышленность, преодолеть социальный кризис и научиться собирать налоги (успешными эти попытки были далеко не всегда).

Этот кризисный менеджмент сменился чем-то похожим на модернизацию госуправления в современном смысле только в нулевых. Вот уже около 20 лет чиновники заявляют, что проводят административную реформу. Где-то с конца нулевых эту реформу объясняют созданием «сервисного государства». Эту концепцию активно продвигала Эльвира Набиуллина, занимавшая в президентство Дмитрия Медведева пост министра экономического развития.

Сервисное государство — это такое, которое служит индивиду. Его взаимодействие с гражданами строится на базе госуслуг, которые оказываются с учетом лучших практик частного сектора. Это похоже на «переизобретение правительства», которое проповедовали Эл Гор и Дэвид Осборн, только приложенное в первую очередь не к устройству госаппарата, а к людям.

Очевидные шаги при строительстве такой системы — принцип одного окна, сеть МФЦ, порталы и мобильные приложения для централизованного получения госуслуг.

Весь вопрос в том, как и для чего эта централизация и цифровые преимущества используются государством, которое предоставляет госуслуги монопольно.

Почему «Госуслуги» превратились в цифровой ГУЛАГ?

Такая траектория развития следует из логики российского госуправления. Но чтобы в этом разобраться, придется вернуться к началу.

Госуслуги — продолжение принципов госуправления. Последнее, в свою очередь, — продолжение конституционных принципов. Тот же Вильсон в своей статье объясняет: если свобода не закреплена конституционными принципами, заботливое патерналистское государство не может ее породить. Если его принципы управления несвободны, забота превратится в «жалкую подделку под свободу».

В 2010-е, с распространением мобильных телефонов и интернета, самые разные страны занялись централизацией цифровых госуслуг, запуская веб-порталы и мобильные приложения. К концу десятилетия этот путь можно было пройти за считаные годы, что доказывает пример Украины.

В сентябре 2019 года там появилось Министерство цифровой трансформации. Уже в феврале 2020 года появилось мобильное приложение «Дiя», которое наряду с одноименным порталом должно стать единой точкой для получения электронных госуслуг. В мае 2022 года приложением и порталом пользовались свыше 17 миллионов человек (чуть меньше 40% жителей Украины).

Россия запустила свой портал «Госуслуги» еще в 2009 году. Но, несмотря на идеи «сервисного государства», первые пять-шесть лет ни портал, ни приложение нельзя было назвать популярными. Проект многими воспринимался как провальный. Но в 2017 году «Госуслугами» пользовались уже 65 миллионов человек, а к концу 2019 года количество зарегистрированных пользователей достигло 100 миллионов — больше двух третей населения страны.

Самое время разобраться, какими принципами — по Вильсону — руководствовались российские власти все эти годы, реформируя систему госуправления и госуслуг.

В девяностые слабый центр для политического выживания и сохранения качества госуправления поддерживал сложную систему общения с губернаторами, спасал бюджет многомиллиардными займами, позволял олигархам за бесценок приватизировать государственные предприятия в обмен на поддержку на выборах. В эпоху Путина набор инструментов госуправления резко изменился: выросла роль спецслужб, выстроена вертикаль власти, сведены к формальности выборы губернаторов (одно время они и вовсе были отменены).

Ни один из этих инструментов — что в девяностые, что позже — не связывает улучшение госуправления с улучшением жизни граждан. Скорее наоборот: граждане («население») рассматриваются как ресурс.

Государству важно не привести в порядок дороги, полицию и больницы, а наладить учет и контроль «населения». Например, понять, сколько человек могут работать в ВПК или быть мобилизованы. На этом же принципе с пандемии построена социальная помощь: она стала точечной и адресной, что позволяет серьезно сэкономить на поддержке.

Принципы учета и контроля над «человеческими ресурсами» совместимы с концепцией трудовых лагерей, но несовместимы с идеей открытого «сервисного государства» — хотя можно сделать вид, что именно такое государство ты и строишь.

Неизбежно получается вильсоновская подделка под свободу, характерная для любого, пусть даже добродетельного, но несвободного патерналистского режима.

Само госуправление, в сущности, нейтральный механизм: он решает те задачи, которые ему ставит политическое руководство. Эффективность госуправления, строго говоря, сама по себе не хороша и не плоха. Она хороша, если хороши задачи. Скажем, человек потерял ногу и получает от государства пособие по инвалидности — конечно, он заинтересован в том, чтобы госуправление было максимально эффективным: чтобы ему не пришлось ждать в очередях и ежегодно приносить справку, что у него нет ноги.

А если задачи плохи — то и эффективность госуправления превращается скорее в его недостаток. Хорошо ли было бы, если бы суперэффективная система электронного правительства — полные и достоверные базы данных о гражданах, инструменты мгновенного превращения политических принципов в миллионы решений о судьбах конкретных людей — так вот, хорошо ли было бы, если бы такая система оказалась в руках, скажем, Гитлера или Сталина?

«Госуслуги» и впрямь эффективный инструмент — айтишникам, которые его создали, есть чем гордиться — в смысле технических достижений. Вот только оказалось, что эффективность его направлена на поражение граждан в правах и на ведение агрессивной войны. Принципы власти этого не запрещают.

Впрочем, эффективность российского цифрового государства имеет свои пределы. Разные ведомства и элитные группировки уже борются за контроль над новым инструментом учета и контроля — и эта борьба сама по себе может послужить «сдержкой и противовесом», раз уж других нет. И в этом как раз нет вообще никакой инновации: о том, что «в России от дурных мер, принимаемых правительством, есть спасение: дурное исполнение», Петр Вяземский писал еще 200 с лишним лет назад.

Неожиданное открытие, которое мы сделали, пока готовили это письмо

После обретения независимости Эстония столкнулась с сильным технологическим отставанием. У многих жителей страны не было телефонов. В 1992 году Финляндия, переходившая в то время на цифровую телефонную связь, предложила Эстонии в подарок свою устаревшую аналоговую систему.

Премьер-министр Эстонии отказался — и решил, что Эстония построит собственную цифровую систему. Это решение позволило стране перепрыгнуть эпоху аналоговой связи и заложило основу для дальнейшей модернизации. За этим не стоял долгосрочный расчет: сам премьер-министр признавался, что ничего не понимал в компьютерах, но хотел, чтобы у эстонцев была новейшая технология.

Александр Амзин, Артем Ефимов, «Сигнал»