Заткнуть дуршлаг

ЕС ввел уже десять пакетов санкций против России, но запрещенные товары попадают в руки Кремля обходными путями. Сможет ли Европа их заблокировать

В публичное поле всё чаще попадают новости о том, что полицейские той или иной страны ЕС задерживают россиян или граждан Европы, тесно связанных с Россией, за вполне успешные попытки обхода санкций. Несмотря на то что Брюссель ввел запрет на поставку в Россию десятков категорий товаров — от микрочипов и ноутбуков до коксующегося угля и оборудования для подавления беспорядков, лазейки, через которые поставки могут осуществляться, всё еще остаются. В новом, уже одиннадцатом пакете санкций, вероятно, основной упор тоже будет сделан на блокировку ставших очевидными путей обхода санкций.

Тем не менее пока что имеющимися лазейками пользуются, во-первых, частные лица, действующие в интересах российских органов власти или госкорпораций. Во-вторых, предприимчивые бизнесмены, которые пытаются нажиться на экспорте «запрещенки» в Россию. А в-третьих, правительства третьих стран, например, Турции, Армении и Казахстана, наращивающие собственный импорт европейского оборудования для его последующей перепродажи Москве. «Новая газета Европа» собрала случаи обхода санкций, ставшие известными в последнее время, и попыталась разобраться, какие из имеющихся брешей в европейской санкционной политике всё же можно заткнуть в ближайшее время и что для этого нужно сделать.

В середине апреля в черногорском городе Никшич был торжественно открыт завод по производству водки российской марки Beluga. Выступавший на церемонии премьер-министр Черногории Дридан Абазович делился большими планами:

«Мы будем гордиться, когда Beluga Montenegro появится на витринах магазинов по всему миру».

Предполагается, что годовой экспорт водки составит 500 млн евро.

После принятия очередного пакета санкций в апреле 2022 года импорт водки российского производства в ЕС был запрещен. Абазович, однако, отметил:

«Тот факт, что Россия находится под санкциями, не означает, что под санкциями находятся все компании и их резиденты».

При этом связь завода в Никшиче с российским водочным бизнесом не скрывается: завод принадлежит российской Beluga Group через две дочерние фирмы, а держатель 39% акций группы Александр Мечетин даже принимал участие в церемонии открытия завода в Никшиче.

Представители Еврокомиссии на вопрос издания EUobserver, является открытие завода и потенциальный импорт водки в Европу нарушением санкционного режима, ответить не смогли.

Борьба с лазейками

История Beluga Group в Черногории, впрочем, — далеко не единственный и не самый замысловатый случай обхода антироссийских ограничений, несмотря на то что с момента российского вторжения в Украину ЕС принял уже десять пакетов санкций, и последний из них, как писала «Новая-Европа», был во многом направлен на то, чтобы устранить существующие лазейки в санкционном режиме.

Так, десятый пакет запретил транзит подсанкционных товаров через Россию и наложил отдельные ограничения на компании из третьих стран, которые помогали обходить запреты. В частности, санкции коснулись SUN Ship Management Ltd из ОАЭ, на которую были переоформлены суда Совкомфлота для транспортировки энергоносителей. Кроме того, борьба с обходом санкций и устранение лазеек в санкционном режиме стали главными задачами недавно созданной должности Специального представителя ЕС по санкциям, которую занял Дэвид О’Салливан, раньше работавший послом ЕС в США.

С тех пор О’Салливан уже успел приступить к своим обязанностям по контролю за обходом санкций в третьих странах: были начаты переговоры с ОАЭ, и скоро спецпредставитель ЕС по санкциям отправится с аналогичной миссией в страны Центральной Азии.

Однако десять принятых пакетов санкционных мер требуют от ЕС огромных усилий и ресурсов для того, чтобы следить за их соблюдением. И пока в Евросоюзе думают над механизмами, которые помогли бы противодействовать обходу санкций, Россия и связанные с ней группы влияния продолжают придумывать всё новые способы обхода и отыскивать лазейки в европейском законодательстве.

Когда, как и что вошло в десять пакетов санкций ЕС против России?

Первый пакет санкций, 23 февраля 2022 года

Принят за день до полномасштабного вторжения в Украину и стал ответом на официальное признание Россией независимости ДНР и ЛНР. Были наложены ограничения на доступ российского государства к европейским финансовым рынкам, запрет на экономические сношения с непризнанными республиками, а также персональные санкции против 555 лиц и 52 организаций, чья деятельность угрожает и подрывает территориальную целостность Украины.

Второй пакет санкций, 25 февраля 2022 года

Принят на следующий день после начала полномасштабного вторжения России в Украину и расширил запрет на доступ к финансовым рынкам, что затронуло 70% российского банковского сектора. Также были запрещены поставки оборудования для энергетической промышленности, самолетов и авиационных запчастей и ввоз высокотехнологичных продуктов (полупроводников) и товаров двойного назначения в Россию. Список персональных санкций увеличился до 654 лиц.

Третий пакет санкций, 28 февраля и 2 марта 2022 года

Заморозил резервы российского Центробанка, размещенные в европейских фондах, а также закрыл воздушное пространство ЕС для всех российских самолетов. Кроме того, были запрещены инвестиционные проекты Российского фонда прямых инвестиций, ввоз банкнот евро на территорию России, трансляции RT и Sputnik на территории ЕС. Список персональных санкций был расширен до 702 лиц и 53 организаций.

Четвертый пакет санкций, 15 марта 2022 года

Запретил все транзакции с рядом российских госпредприятий (например, с Рособоронэкспортом или «Уралвагонзаводом»), импорт российских железа и стали, инвестиции в российский сектор электроэнергетики (за исключением атомной энергетики), экспорт в Россию товаров класса люкс. Список персональных санкций увеличился до 877 лиц и 62 организаций.

Пятый пакет санкций, 8 апреля 2022 года

В центре пятого санкционного пакета оказалось расширение импортных и экспортных ограничений. Экспортные ограничения коснулись квантовых компьютеров, специфических химикатов и продуктов машиностроения. Импортные — ограничение ввоза российского угля, цемента, продуктов резины, леса, крепкого алкоголя, продуктов рыбной промышленности. Помимо этого, были наложены запреты на работу российских дорожных транспортных компаний в ЕС, а также участие России и российских граждан в закупочных процедурах в ЕС. К списку персональных санкций добавились еще 217 персон и 18 организаций.

Шестой пакет санкций, 3 июня 2022 года

Ввел запрет на импорт нефти для всех стран ЕС за исключением Болгарии, Чехии, Словакии, Хорватии и Венгрии. Запрет был также распространен на финансирование и страхование транспортировки российской нефти. Кроме того, был расширен список запрещенных к экспорту химикатов. Также была запрещена трансляция российских каналов сети РТР, а от системы SWIFT отключены еще несколько российских банков.

Седьмой пакет санкций, 21 июля 2022 года

Запретил импорт российского золота, ограничил транзакции с российскими продуктами агропромышленности в третьи страны, расширил список товаров двойного назначения, не подлежащих экспорту. Судам под российским флагом был закрыт заход в порты ЕС. Организации третьих стран с превалирующим участием российского капитала также попали под ограничения. Список персональных санкций был увеличен на 54 персоны и 10 организаций.

Восьмой пакет санкций, 5 октября 2022 года

Расширил предыдущие ограничения на новые аннексированные Россией территории: ДНР, ЛНР, Херсонскую и Запорожскую области. Кроме того, был введен запрет на импорт российских продуктов из стали, машинного оборудования, пластика, транспортных средств, текстильной продукции, обуви, кожи, керамики, определенных продуктов химической промышленности и незолотых украшений. Новые экспортные запреты коснулись угля и коксующегося угля, специфических электронных компонентов и химикатов, которые могут быть потенциально использованы российскими вооруженными силами.

Также было введено ограничение на цену российской нефти, которую могут транспортировать европейские транспортные компании в третьи страны. Гражданам ЕС было запрещено занимать руководящие посты в определенных российских госпредприятиях. Были введены дополнительные ограничения в отношении права россиян иметь крипто-кошельки. Наконец, была представлена мера по борьбе с обходом санкций: ЕС может вводить вторичные санкции против лиц и организаций, которые способствуют обходу санкционного режима.

Девятый пакет санкций, 16 декабря 2022 года

Ввел запрет экспорта двигателей для дронов, камуфляжного снаряжения, оборудования для подавления беспорядков, химического и биологического оборудования, других электронных компонентов, обнаруженных в российской технике на поле боя, генераторов, ноутбуков, печатных плат, радионавигационных систем, камер и объективов, некоторых продуктов авиационной промышленности. В санкционные списки были включены новые российские банки и СМИ.

Десятый пакет санкций, 25 февраля 2023 года

Последний на текущий момент пакет санкций ЕС против России был приурочен к годовщине вторжения в Украину. Помимо расширения списка персональных санкций, он ввел экспортный запрет общей стоимостью в 11,4 млрд евро, затронувший грузовые машины, бинокли, компасы, строительные конструкции, которые могут быть использованы российской армией, и новые виды электроники. Импортные ограничения включили в себя запрет на закупку российского битума, асфальта, синтетической резины, технического углерода. Российским гражданам запрещено занимать руководящие посты в предприятиях критической инфраструктуры ЕС и бронировать газовые хранилища в ЕС.

Наконец, ЕС ввел дополнительные меры по контролю за обходом санкций: держатели замороженных активов должны заранее сообщать о частных полетах в Россию из ЕС, включая перелеты через третьи страны. Также запрещен транзит товаров двойного использования через Россию в третьи страны. Кроме того, были введены санкции против иранских компаний, производящих оружие и оборудование, которое может использоваться российскими войсками в Украине.

Турецкий бизнесмен Евгений

16 марта 2023 года в аэропорту литовской Паланги был задержан частный малогабаритный самолет Cessna 172, направлявшийся из Дании в Псков после покупки новым собственником. Литовские и датские правоохранительные органы начали расследование на предмет возможного нарушения санкционного режима, который в явном виде запрещает продажу самолетов в Россию и нахождение российских самолетов в воздушном пространстве ЕС.

Тем временем журналисты-расследователи из литовского LRT выяснили, что самолет был приобретен у датского аэроклуба «турецким бизнесменом по имени Евгений», который руководит фирмой Edermont Ltd, зарегистрированной в Стамбуле. Продавцам самолета сказали, что он отправится в Анталию и будет использоваться в парашютном спорте. Но, как обнаружилось, за этим случаем скрывается целая схема поставок частной авиации на российский рынок.

Обслуживанием перелета Cessna 172 занималась итальянская компания MAK Aviation Services, которой владеет 51-летний российский бизнесмен и бывший пилот Евгений Кабанов. Помимо итальянской компании, Кабанов занимается авиационным бизнесом в России, а также является членом межрегиональной общественной организации пилотов и граждан — владельцев воздушных судов АОПА-Россия. Организация ставит перед собой цели «по защите и поддержке членов организации в борьбе за право свободного и безопасного использования воздушного пространства Российской Федерации».

В телеграм-канале MAK Aviation Services россиянам открыто предлагается купить европейские самолеты и сообщается, что MAK Aviation Services поможет обойти санкции: «В связи с санкциями, введенными многими странами в отношении воздушных судов, зарегистрированных в Российской Федерации, большинство полетов за рубеж стали невозможны. Однако если вам необходимо выполнять полеты в страны, которые закрыли свое воздушное пространство для [судов] из России, мы с радостью поможем решить эту задачу».

Пока власти Дании и Литвы продолжают расследование, самолет остается в Паланге. В случае, если будет доказан факт нарушения международных санкций, пилот рискует получить административный штраф от 200 до 6000 евро. Ни компания MAK Aviation Services, ни сам Евгений Кабанов не выступили ни с какими публичными заявлениями в связи с инцидентом.

Не торопятся с заявлениями и официальные власти ЕС. Ведь какими бы ни были решение литовских властей и возможная реакция ЕС в отношении этого инцидента, они будут иметь большое значение: разработанная предприимчивым Кабановым схема вовсе не безобидна. Даже частные самолеты могут в дальнейшем пойти на запчасти, в том числе для военного транспорта.

Кроме того, эта схема была раскрыта лишь благодаря, возможно, случайной бдительности литовских правоохранительных органов, фактические объемы закупки россиянами частных самолетов через MAK Aviation Services или другие фирмы неизвестны.

Через третьи руки

Но некоторые бизнесмены в Европе поставляют оборудования и запчасти в Россию и напрямую, не прибегая к хитрым методам обхода. Так, 27 сентября 2022 года по подозрению в поставках в Россию товаров, которые могут быть использованы в военных целях, нидерландские правоохранительные органы задержали 55-летнего нидерландца российского происхождения Дмитрия К.

До начала войны компания Дмитрия Woerd-Tech BV занималась импортом и экспортом радиоэлектронных компонентов, стали и изделий из металла, а также кабелей и электропроводки. Экспорт компании в Россию достигал 130 тысяч евро, но к лету 2022 года он внезапно вырос в три раза. По данным нидерландских правоохранителей, после вторжения России в Украину Дмитрий К. продолжил делать поставки через третьи страны — Турцию и Казахстан. Его клиентом в России выступила компания «Спецпромсвязь», которая, по данным нидерландских органов, является поставщиком госкорпорации Ростех.

Несмотря на то что поставки микрочипов, дронов и других комплектующих, которые осуществил Дмитрий К. с момента начала войны, оцениваются в сотни тысяч евро, сам обвиняемый в ходе первого слушания в суде в декабре 2022 года заявил, что считает себя «мелким звеном» и «заменяемым игроком» в цепочке поставок высокотехнологичной продукции в Россию. При этом дело Дмитрия является лишь одним из 45 уголовных дел, возбужденных в Нидерландах за нарушение санкций, и только оно доведено до судебного разбирательства, хотя по существу суд его еще не рассматривал.

Спикер генпрокуратуры Нидерландов Эльс Мартенс признает, что

чем дольше будут действовать санкции, тем больше их будут обходить.

Учитывая, что Дмитрия задержали в конце сентября и это лишь первое дело из 45, которое начали рассматривать в суде, очевидно, что текущая система по контролю работает крайне неэффективно.

Действительно, случай в Нидерландах не является исключением. В начале апреля 2023 года в Испании были задержаны гражданин России и гражданин Украины. По заявлению испанской Национальной полиции, правоохранителям удалось разорвать цепь поставок «военного оборудования для авиационного сектора» России. Сама спецоперация была инициирована с целью перехватить предстоящую поставку стекла для кабин военных самолетов. Предполагается, что для поставок злоумышленники использовали всё те же третьи страны. При этом сообщается, что расследование по этому делу велось с лета 2021 года — тогда оно попало в руки правоохранителей в связи с подозрениями в возможной контрабанде военных товаров.

Появляющиеся публично истории обхода санкций предприимчивыми бизнесменами демонстрируют, что упреждающий эффект европейских санкций работает плохо. А правоохранительные и судебные органы стран ЕС действуют слишком медленно, чтобы пресечь все существующие практики по эксплуатации лазеек в законодательстве.

Fanta и Tango

Пытаются обойти санкции не только частные предприниматели, но и попавшие под ограничения российские олигархи. Так, в январе 2023 года испанская полиция задержала гражданина Великобритании Ричарда Мастерса, который помогал российскому олигарху Виктору Вексельбергу. Несмотря на то что европейские санкции на Вексельберга не распространяются, США внесли его в свои санкционные списки еще в 2018 году, и полиция Испании поддержала ФБР в операции по предотвращению обхода санкций США.

Ричард Мастерс — владелец фирмы на испанской Майорке, которая занимается обслуживанием морских судов и, по версии следствия, помогала вывести из-под санкций 77-метровую яхту Tango, принадлежавшую Вексельбергу. В числе прочего Мастерс разработал схему с использованием подставного названия яхты — Fanta, чтобы делать денежные переводы, предназначенные в конечном счете для Tango и Вексельберга.

Но если случай Вексельберга касается лишь его яхты, то другие российские олигархи, вероятно, прибегают к помощи европейцев и для более масштабных попыток обойти санкции. В частности, по этой причине Министерство юстиции США инициировало проверку в отношении швейцарских банков UBS и Credit Suisse, чьи сотрудники, возможно, помогали российским олигархам обходить американские санкции. А в марте 2022 года для проверки третьих лиц в Министерстве юстиции США было создано специальное подразделение — Task Force KleptoCapture, призванное следить за исполнением санкций США против России.

Восьмой пакет санкций ЕС тоже позволяет привлекать к ответственности третьих лиц, которые способствуют обходу санкционного режима. Тем не менее сообщений о том, что правоохранительные органы стран ЕС занялись аналогичной проверкой в отношении швейцарских банкиров, не поступало.

Вероятно, для таких важных предприятий у Евросоюза попросту не хватает инструментов. В полномочия О’Салливана входит обсуждение практик по обходу санкций на государственном уровне при помощи дипломатии. Но этих полномочий, а также ресурсов и политического капитала спецпредставителя может не хватить, чтобы договориться со всеми странами, при помощи которых российские олигархи обходят санкции.

На государственном уровне

Практики обхода санкций существуют и на государственном уровне: России и компаниям, которые сотрудничают с ней из третьих стран, удается обходить санкционный режим в стратегически важных отраслях.

Так, швейцарская компания NewCoal Trading AG, занимающаяся торговлей российской нефтью и связанная с Виктором Медведчуком, продолжает свою работу несмотря на то, что Швейцария присоединилась к европейским санкциям против России. Последние сделки компании с США по продаже нефти были закрыты в июле 2022 года, через несколько месяцев после начала вторжения в Украину.

Научилась Россия обходить и европейское ограничение цены на нефть. Теперь для транспортировки нефти Россия использует целую флотилию танкеров, которые, хотя и финансируются Россией, не подпадают под европейские ограничения, так как ходят под флагами третьих стран — Индии, КНР и Объединенных Арабских Эмиратов. Кроме того, они не оборудованы современными системам отслеживания, что делает еще более затруднительным привлечение перевозчиков к ответственности.

У российского режима получается не только вывозить свое сырье, но и импортировать стратегически важные высокотехнологичные европейские товары, которые могут быть использованы в военных целях. Делается это тоже через третьи страны.

По словам ведущего экономиста Европейского банка реконструкции и развития, хотя экспорт в Россию из ЕС в 2022 году упал на 60%, экспорт высокотехнологичных продуктов из ЕС в страны Центральной Азии, а также в Армению вырос. Вместе с этим в десятки раз вырос высокотехнологичный экспорт из третьих стран в Россию. Если в 2021 году экспорт полупроводников из Казахстана в Россию оценивался всего в 225 тысяч долларов, то в 2022 году поднялся до уровня 18 млн долларов.

Поскольку деятельность спецпредставителя О’Салливана направлена в первую очередь на пресечение именно таких практик, в этом случае дипломатия может оказаться достаточно эффективной. Если удастся добиться политического решения на уровне глав государств и правительств, задача отслеживать исполнение принятых на себя третьими странами ограничений будет возложена на плечи национальных правоохранителей. Однако достичь успеха на этом поле быстро не получится.

Где взять механизм принуждения

Санкционное законодательство не может действовать без системы принуждения, подчеркивает в комментарии «Новой-Европа» Антон Именнов, старший партнер коллегии адвокатов Pen&Paper. Например, в США отслеживанием соблюдения санкций занимаются те ведомства, что их и разрабатывали. Речь идет о Минюсте США, Управлении по контролю за иностранными активами, которое входит в Министерство финансов, и еще нескольких разных государственных обвинителях. В Евросоюзе дела обстоят иначе: санкции принимаются на уровне Брюсселя, а имплементируются национальными органами стран-участниц, в соответствие с их национальным законодательством. Это создает так называемый «пробел в правоприменении» (enforcement gap), мешающий эффективно бороться с лазейками и теми, кто их использует.

По аналогии с американскими подходами, санкционное законодательство ЕС уже с осени 2022 года предусматривает введение «вторичных санкций» против «физических или юридических лиц, организации или органа, способствующих нарушению запрета на обход [санкций]». Это фактически позволяет ЕС «дотянуться» до третьих лиц, помогающих обходить санкции, за пределами ЕС. Но в отсутствие универсального механизма привлечения к ответственности нагрузка по применению этого законодательства вновь ложится на плечи национальных правоохранителей ЕС. Именно они должны самостоятельно определять основания, процедуру привлечения и размер ответственности, а также инициировать расследования и судебные разбирательства.

Возможно, поэтому «экстерриториальность» санкций США, как это видно на примере швейцарских банков, развита куда больше. Более того, опыт экстерриториальных санкций США включает наложение вторичных санкций на компании из третьих стран, в том числе из ЕС, которые сотрудничали с Ираном и Кубой. Европейский санкционный режим до этих практик дотянуться пока не может, и у него нет единого механизма правоприменения.

Андрюс Кубилюс, литовский депутат Европарламента от Европейской народной партии, тем не менее в комментарии «Новой-Европа» сообщил, что у Европы есть возможности предотвратить обход санкций. В частности, Кубилюс высоко оценивает компетентность О’Салливана. Поэтому при правильном подходе и использовании верных внешнеполитических рычагов Европа может если не устранить, то снизить участие третьих стран. Это, однако, уже выводит вопрос на уровень стратегических задач Европы по наращиванию своего влияния в этих третьих странах.

Так или иначе, пока что благодаря совместному давлению США и ЕС к началу марта 2023 года удалось прекратить транзит санкционных продуктов через Турцию, так что на похожий эффект можно рассчитывать и на других направлениях.

Эти успехи, однако, не снимают задачи по обеспечению принуждения внутри ЕС. Кубилюс считает, что Европа нуждается в централизованной и унифицированной системе контроля за соблюдением санкций, которую бы поддерживало специально созданное ведомство. Предложение Еврокомиссии о всеобщей криминализации обхода санкций на территории ЕС — это шаг в нужном направлении.

Однако пока что создание такой единой службы не стоит на повестке дня, а сложная система европейских институтов и долгая процедура принятия решений в ЕС в любом случае растянет эту задачу на месяцы или даже годы. За это время частные лица, предприимчивые бизнесмены, связанные с Россией, и сами российские чиновники и дипломаты успеют найти новые пути и точечно обходить санкции ЕС, делая ограничения по крайней мере частично проницаемыми.