Башня Федерации — в разрезе

Как объединить Россию «горизонталью власти». Владимир Пастухов* — о будущем, обсуждать которое надо сегодня

18+. НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН, РАСПРОСТРАНЕН И (ИЛИ) НАПРАВЛЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ПАСТУХОВЫМ ВЛАДИМИРОМ БОРИСОВИЧЕМ ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ПАСТУХОВА ВЛАДИМИРА БОРИСОВИЧА

Российское государство, как и любое другое государство, по своей природе является политическим союзом людей. Но это — в теории. На практике у подавляющего большинства членов этого союза (по паспорту — российских граждан) забыли спросить, хотят ли они быть его частью, еще меньше из них таковыми себя на деле ощущают, и почти никто, кроме избранных, не может повлиять на его деятельность. Они проживают в России как бы каждый сам по себе (без гражданского общества), связанные воедино лишь волей армии чиновников, иерархическую пирамиду которых венчает наделенный сакральной силой вождь (царь, император, генсек, президент).

Все это вместе называется в России «вертикаль власти». Она является объектом вожделения одних и ненависти других. Первые всегда мечтали овладеть ею и строили с ее помощью диктатуры, вторые мечтали разрушить ее и порождали в промежутках между диктатурами смуты. Тем не менее обойтись без нее никто не мог, потому что — как бы отвратительно плохо она ни была сконструирована, — только благодаря ей Россия действовала в истории как субъект, сохраняла свою культурную самобытность и двигалась по вытекающей из этих культурных предпосылок собственной исторической траектории. Стоило тронуть ее — и Россия на глазах начинала разваливаться.

Разорвать этот замкнутый круг можно лишь одним способом: заменить «вертикаль власти» чем-то другим.

Чтобы избавиться от «вертикали власти», нужно сначала соединить Россию не снаружи, а изнутри — «горизонталью власти».

Именно поэтому федерализация является стратегическим направлением политической эволюции России в XXI веке. Но при этом надо помнить, что федерализм в России — и это то, что мало кто до сих пор понимает, — не способ разделения, а иной, альтернативный способ соединения. Упустив это из виду, можно, опираясь на совершенно правильные предпосылки, получить в корне неправильный результат.

I

Чтобы определиться со стратегией той политической реформы, которая неизбежна по завершении эпохи путинской реакции, необходимо прежде всего определиться с тем, что мы понимаем под «стратегической уязвимостью» нынешней системы и как мы видим вообще возможные пути ее устранения.

Очевидно, что кандидатов на лучший ответ на вопрос: «А что же в русской истории пошло не так?» — очень много. Рискну предположить (исключительно в качестве рабочей гипотезы),

что стратегической уязвимостью как ныне существующей политической системы в России, так и всех ее более ранних версий была и остается вынужденная гиперцентрализация гигантской бюрократической машины. В некотором смысле это действительно роднит Россию с Китаем, но то, что китайцу хорошо, то русскому смерть.

Эта гиперцентрализация действительно является вынужденной, так как возникла не по недоумию, а как ответ, причем весьма успешный, на реальные исторические вызовы. В некотором смысле можно сказать, что гиперцентрализация позволила России исторически состояться в том виде, в каком мы ее знаем. У нас нет ответа на вопрос, состоялась бы Россия исторически в каком-либо другом виде, если бы этой гиперцентрализации власти не удалось бы достигнуть. Тем не менее сегодня гиперцентрализация — не двигатель эволюции русского общества, а ее тормоз. Перефразируя известный мем из кинокомедии Гайдая, можно сказать: кто нам раньше помогал, тот нам теперь и мешает. Гиперцентрализация стала консервантом, препятствующим эволюции политической и социальной системы в России. Ее роль на сегодняшний день двояка: и убрать нельзя, и оставить невозможно. Чтобы понять, как Россия дошла до жизни такой, надо оглянуться на несколько шагов назад. Способом, которым русская цивилизация прокладывала себе путь в мировой истории начиная с XVI века, была агрессивная (и, в общем, крайне успешная) колонизация окружающих пространств. В этом смысле русская культура и по генезису, и по своей природе является имперской и никакой другой. Это краткая характеристика, но можно дать и более подробную: это культура экстенсивная, то есть — за редкими исключениями — отвечающая на внутренние кризисы не через перестройку системы, а пытаясь выпихнуть кризис во внешнюю среду (через экспансию).

Сегодняшний системный кризис в конечном счете в том и состоит, что Россия практически исчерпала все возможности экстенсивного развития за счет выдавливания кризисов наружу (уперлась),

но с упорством, достойным лучшего применения, продолжает пытаться это сделать. И даже попытка «реподчинения» бывших советских пространств — и прежде всего Украины — ничего толком не дает. Даже если предположить, что она могла бы быть успешной (что лично мне кажется невозможным), это бы не решило проблемы.

Бесконечно расширяться России некуда, а вести холодную (суррогатную) войну она может себе позволить в течение гораздо более короткого срока, чем СССР. Это называется цивилизационной стагнацией. К финишу каждый раз Россия будет приходить с теми же проблемами, что и на старте, только более истощенной. Рано или поздно это приведет к смерти на дистанции. А все потому, что старый имперский способ развития не работает, а найти ему альтернативу не получается.

Естественно, возникает вопрос: почему? И здесь как раз и обнаруживается, что препятствием к поиску альтернатив является та самая бюрократическая гиперцентрализация, которая до этого веками была русской палочкой-выручалочкой.

II

Одним из парадоксов русской колонизации является то, что ее главным мотивом было не столько обогащение (конечно, не без этого вовсе, примером чему служит покорение Сибири, но не это главное), а разрешение через колонизацию каких-то своих внутренних проблем, которые другим способом разрешить не удавалось. Можно сказать, что внутренняя неустроенность русской жизни гнала русского человека по миру в поисках иных, более обетованных земель. Итогом такого метода эволюции стали гигантские территориальные приобретения, отнюдь не всегда бесспорные и полезные (например — Северный Кавказ). Управление этим колониальным наследием — да еще и в условиях перманентного дефицита ресурсов — как раз и потребовали создания гигантской сверхцентрализованной бюрократии.

Кстати, о ресурсах. На мой взгляд, проблема дефицита ресурсов впервые в русской истории была решена при Путине только один раз, но это вряд ли можно поставить ему в заслугу лично.

В короткий промежуток времени между 2003 годом и 2013-м Россия буквально купалась в деньгах, и именно это, как мне кажется, стало невольным триггером столь глубокой реакции. Возникла иллюзия «эффективности Империи», которая без нефтяного бума не имела бы шансов появиться на свет.

Так или иначе, но строго иерархически выстроенная бюрократия (вертикаль власти), выросшая из бесконечной внешней русской экспансии, так мощно возвышалась над всеми остальными стратами русского общества в течение нескольких столетий, что последние не имели ни малейшего шанса для сколь-нибудь полноценного самодеятельного развития, веками продолжая оставаться в эмбриональном состоянии.

Как следствие — внешняя колонизация в России всегда дополнялась внутренней колонизацией, смысл которой состоял в том, что центральная власть в России выступала по отношению ко всем местным сообществам как «внутренний агрессор», выстраивая с ними исключительно одноканальные отношения господства-подчинения, не допускающие какого-нибудь реального самоуправления или даже автономии. Зачастую внешние области, присоединенные к России позже образования «хартленда», имели большую автономию со всеми вытекающими из этого последствиями, чем исконно русские внутренние области. Оба эти процесса — внешней и внутренней колонизации — всегда развивались параллельно друг другу. Возник цивилизационный замкнутый круг.

Внешняя колонизация порождала мощную внутреннюю бюрократию. Эта бюрократия подавляла всякую самодеятельность внутри русского общества, порождая ворох неразрешимых проблем. Стремясь найти решение ею же созданных проблем, бюрократия еще больше разгоняла внешнюю экспансию, итогом которой оказывалось ее дальнейшее усиление.

Эта дурная историческая бесконечность является, на мой взгляд, ключевой уязвимостью того «русского мира», который стремится воссоздать Путин.

Разрыв этой порочной цикличности является, соответственно, одной из центральных задач поколения. Весь вопрос в том, насколько это исполнимо?

III

Сегодня рефлексия замкнутости исторического пространства русской имперскости представлена двумя основными точками зрения, внутри каждой из которых имеется великое множество версий, отличающихся разной степенью эмоциональной экспрессии при формулировании общего для всех сторонников той или иной позиции тезиса.

Приверженцы романтической точки зрения полагают, что сложившийся исторически политический уклад жизни России, ядром которого является всесильная бюрократия, есть не более чем глупость, и поэтому достаточно проявить выраженную политическую волю, чтобы этот архаичный формат ушел навсегда в небытие, уступив место «классической» либеральной модели, аналогичной тем, что существуют в Западной, а теперь уже и в Восточной Европе.

Адепты реалистического подхода считают, что при существующих экономических, социальных и культурных предпосылках ни в какой другой форме, кроме как с опорой на сверхцентрализованный бюрократический аппарат, способный подавлять любые внутренние возмущения, Россия существовать не может. Либо так, либо никак — то есть или империя, или полный развал и диссимиляция. Интересно, что такой точки зрения придерживаются как черносотенные фанатики-реконструкторы, так и многие серьезные эксперты, в либеральных взглядах которых нет повода усомниться. Обе точки зрения имеют очевидные уязвимости. Оптимисты-романтики, полагающие, что все дело в исторических недоразумениях, с трудом могут объяснить повторяемость этих недоразумений, с завидным постоянством посещающих русскую историю начиная с середины XVI века. Пессимисты-реалисты, повторяющие вслед за Гегелем, что все действительное разумно, вряд ли могут отрицать, что периодические кризисы, накрывающие империю, где каждый следующий масштабнее предыдущего, не могут быть бесконечными, и если не текущий, то один из последующих кризисов добьет империю окончательно. Так что предлагаемое историческое dolce far niente (сладкое ничегонеделанье) является лишь попыткой сохранить умное лицо, погружая голову в песок.

На мой взгляд, разрыв этого замкнутого круга необходим и возможен. Точкой приложения сил гипотетически должна быть та самая бюрократия, которая превратилась в несбиваемый амбарный замок русской истории. Ее надо дозировано ослабить. Слово «дозировано» является здесь ключевым.

С одной стороны, она должна оставаться достаточно сильной, чтобы не допустить хаоса (русской смуты), а с другой — должна быть ослаблена ровно настолько, чтобы другие части элиты могли ее контролировать. Такое частичное ослабление бюрократии должно иметь два позитивных следствия.

• Во-первых, возникнут условия для самодеятельности других сообществ, которые сегодня находятся в состоянии политического анабиоза.

• Во-вторых, резко снизятся «мобилизационные» возможности бюрократии, то есть ее феноменальная способность перенацеливать общество с решения реальных внутренних проблем на решение иллюзорных внешних задач в целях собственного самосохранения.

В этом случае возможность развязать конфликт на голом месте будет ограниченной, а значит, придется больше заниматься внутренними делами. Все упирается в способы, наиболее подходящие для решения данной задачи именно в России.

IV

Методы управляемого снижения силы бюрократии известны уже много столетий — это разделение властей. Весь вопрос в пропорциях, дозировках, методах применения. Как с любым лекарством, недобор бесполезен (и часто опасен), перебор — всегда опасен. В 90-е в России случился явный недобор, в результате чего мы в нулевые получили власть с гигантской резистентностью к любым попыткам своего разделения.

Боюсь, что обычное, «протокольное» средство (разделение на исполнительную, законодательную и судебную власть) уже работать не будет. Нужно комбинированное лечение: классическая схема деления властей по вертикали плюс федерализация, то есть деление ее же по горизонтали. И здесь мы подходим к важнейшему вопросу, требующему сосредоточенного осмысления. Федерализм в России воспринимается либо как чистая формальность, что-то типа усовершенствованного пятого колеса в телеге госуправления, либо как метод повышения уровня автономии регионов. В действительности он не является ни тем, ни другим.

Что советский федерализм, к которому все свелось сегодня, никакого отношения к действительному федерализму не имеет, доказывать нет необходимости.

А вот на том, что федерализм не имеет отношения к полномочиям регионов, которые у нас красиво называются «субъектами федерации», стоит остановиться.

Федерализация — это метод реформирования центральной, иерархически организованной на всем пространстве России власти. Самоуправление — это метод организации самобытной, уходящей корнями в местную жизнь власти в регионах, в том числе метод ее защиты от центральной власти. То, что в России местная жизнь подавлена так давно и прочно, что рассматривается исключительно как низовое звено единой системы центральной власти, является исключительно проблемой нашей ментальности. На самом деле это два политических мира, сосуществующих рядом, пересекающихся, но не совпадающих. Для децентрализации власти важны оба процесса — и федерализация центральной власти, и развитие самоуправления регионов. Развивать нужно и то, и другое, но федерализация имеет приоритет, так как без нее никакое самоуправление не выживет. Главное — не совершать типическую ошибку всех прошедших лет и не подменять одно другим. Поэтому когда в рамках темы федерализации речь заходит о чем-то вроде «федеративного договора» или «правах регионов» (в том числе экономических), это совсем не о том. Федерализм — это исключительно вопрос о том, как разрезать «властный пирог», чтобы не подавиться: только на три части по вертикали или дополнительно к этому еще и поделить на слои по горизонтали? Я думаю, что любая попытка глобально переиначить сложившееся в России естественным путем территориально-административное деление является утопической, да в этом и нет необходимости.

Разворошить сегодня местные элиты — хуже чем разворошить осиное гнездо: меда не получишь, но уйдешь весь ужаленный.

Поэтому регионы, как они есть, должны стать базой для развития местного самоуправления в России, что в общем-то даже и логично. Им должна быть предоставлена и гарантирована реальная и достаточная автономия и сохранена возможность иметь представительство в верхней палате парламента. А вот федерализм в России, по всей видимости, придется вводить методом «наложения», создавая еще один «промежуточный» уровень власти, которого до этого не существовало. Хотя надо признать, что пунктирной линией история саму возможность его существования наметила. Важно только суметь правильно прочитать эти знаки.

V

Существует много способов, как подсечь щупальца российской бюрократии, и я в качестве повода для дискуссии готов предложить всего лишь один из вариантов. Сразу оговорюсь, что «вброс» этого предложения так же провокационен, как демонстрация на выставке какого-нибудь «забубенного» концепт-кара. Цель этой демонстрации — не презентация машины, а представление, зачастую в гротескном свете, некоторых общих идей, которые в будущем могут повлиять на развитие автомобилестроения. То, что я собираюсь изложить, как раз и относится к разряду таких «общих идей», которые вряд ли когда-либо будут реализованы в чистом виде, но могут послужить поводом для хорошей дискуссии.

В общем виде моя идея состоит в том, чтобы врезать в политическую систему дополнительное «колено», а затем замкнуть созданное таким образом дополнительное звено на федеральном уровне в отдельной точке. Я бы оттолкнулся от существующего, то есть федеральных округов и госсовета,

но вложил бы в эти пустые сегодня придатки федеральной бюрократической машины совершенно иной смысл. Сейчас их восемь, и они выполняют сугубо технические функции. Я бы увеличил их число до 15–25, привязав к городам-миллионникам как к естественным точкам роста, и придал бы им политические функции.

Когда я говорю о политических функциях, я имею в виду, что эти новые федеральные округа должны стать центрами политической жизни, которой сейчас там нет, но которую с их помощью необходимо создать.

Я понимаю, что от меня сейчас ждут райкинского «сколько вешать в граммах». Но этого я как раз не скажу. Надеюсь, мы вместе сможем получить ответы на эти вопросы в ходе будущей дискуссии. Пока же я готов выступить в роли человека, который предсказывает возможность существования чего-то вроде «бозона Хиггса» или «Аксиона» в русской политике. То есть само их существование пока под вопросом, а уж свойства — совсем запутанный вопрос. Но тут действует другая логика: существование такого дополнительного «колена» она многое бы объясняла и многое позволяла бы организовать по-иному в России.

В практическом плане это может означать, что федеральные округа должны иметь свои собственные выборные представительные органы власти, выборную же исполнительную власть, так как именно наличие последних создает на территории политическую жизнь. Кстати, сюда же могут быть подверстаны и федеральные судебные округа, которые сегодня привязаны неизвестно к чему и непонятно как.

Естественно, что наличие собственных представительных органов власти предполагает возможность и необходимость развития местного законодательства в пределах округов. Возможно, и федеральный бюджет также может быть децентрализован, и часть его должна осесть на уровне «колена». Я не готов сейчас подробно прорабатывать эти вопросы, но это, безусловно, тоже предмет дискуссии.

Все это, кстати, позволит разрешать множество вопросов, связанных с неоднородностью российского общества, когда то, что не вызывает никаких вопросов в Москве и Петербурге, кажется сомнительным в Сибири и Краснодаре и совсем неприемлемым на Северном Кавказе.

В конце концов, сейчас в США есть штаты, где смертная казнь, а есть штаты, где она отменена. Точно так же есть штаты, где аборты запрещены, а есть такие, где они разрешены. Может быть, для России такой разброс и ни к чему, особенно по упомянутым выше темам, но в целом это хорошо иллюстрирует, насколько большим в принципе может быть разброс при реальном федерализме.

Вновь созданные округа должны на что-то замыкаться на федеральном уровне, и это что-то не должно быть Администрацией Президента, как сейчас. Более всего для этой цели как раз и подходит уже имеющаяся структура Государственного совета. Главы федеральных округов должны входить туда по должности. Компанию им могут составить некоторые высшие должностные лица Федерации, либо лица, назначаемые президентом, правительством и палатами парламента. Это на самом деле не столь принципиально и может быть придумано по-разному.

Важны функции, на которых остановлюсь чуть подробнее. На мой взгляд, у Госсовета должен быть не широкий, но крайне важный набор «ветирующих» полномочий. Это — в прямом смысле слова «последняя инстанция», которая должна предотвращать эксцессы, подобные тем, которые в течение всего посткоммунистического периода русской истории последовательно загоняли страну в цивилизационный тупик. Речь идет прежде всего о назначении на должности руководителей силовых структур, решении вопросов войны и мира, конституционных в широком смысле изменениях. Роль Госсовета — быть своего рода институализированным Советом безопасности, страхующим от стратегических ошибок и поддерживающим политическое равновесие. Впрочем, кому-то может быть ближе сравнение с советским Политбюро. Оно не лишено смысла в той части, в которой есть потребность в институте коллективного принятия решений по ключевым вопросам жизни российского общества.

Еще раз подчеркну: все это не вместо самостоятельности (в том числе бюджетной) для существующих уже регионов, развитие которых должно осуществляться через институт самоуправления, а вместе с ней, то есть в дополнение к существующей схеме. Речь идет о развитии федерализма методом наложения на Россию дополнительной политической матрицы. По сути, это попытка создать объемную трехмерную модель политической жизни, добавив в нее еще одно, ранее не существовавшее измерение.

Напоследок замечу, что есть проблема постановки задачи и проблема поиска решения поставленной задачи. На данном этапе я нахожусь на стадии поиска правильного ракурса для постановки задачи, и поэтому предлагаемые мной решения выглядят как едва заметные пунктирные линии, которые я сам буду готов многократно стереть и нарисовать заново. В чем я больше убежден, так это в том, что задача состоит в ломке вертикали федеральной власти и замене ее более гибкой конструкцией, в рамках которой разные «этажи бюрократии» имеют возможность достигать консенсуса по ключевым политическим вопросам, обеспечивая таким образом большую и долговременную стабильность системы.

*Минюст включил в реестр иноагентов.