Как править миром

105 лет назад запустился процесс создания Лиги Наций: она так и не справилась со своими задачами, и началась Вторая мировая война. Получается ли у ООН работать лучше?

В январе 1919 года, вскоре после окончания Первой мировой войны, в Париже началась конференция, страны-участницы которой договорились о создании Лиги Наций. Организация должна была работать на предотвращение будущих конфликтов и обеспечивать безопасность, но у нее не вышло — уже через 20 лет в мире началась новая большая война. Лига Наций столкнулась с несколькими фундаментальными проблемами: в частности, в организацию вошло мало стран и у нее было мало полномочий на международном уровне.

После окончания Второй мировой Лига Наций самораспустилась, а вместо нее была создана Организации Объединенных Наций (ООН). Согласно Уставу, главная цель ООН — «поддержание международного мира и безопасности». Организация проводит миротворческие и гуманитарные миссии, помогает жертвам вооруженных конфликтов и служит площадкой для дипломатических отношений. Многие критикуют ООН, и особенно Совет Безопасности за неэффективность и бюрократию. Войн в мире не становится меньше, а страны, которые, согласно плану, должны следить за мировой безопасностью, оказались по разные стороны идеологических (да и вполне осязаемых) баррикад. В самой организации прекрасно понимают, что теряют доверие. Свидетельство этому, например, тема последней ежегодной сессии Генеральной ассамблеи ООН, посвященной «восстановлению доверия и возрождению международной солидарности». О том, за что критикуют ООН, и можно ли сделать лучше — в материале «Новой-Европа».

Взаимные блокировки

Одна из главных проблем ООН — устройство Совета Безопасности (СБ). Это стало в очередной раз понятно после начала полномасштабного вторжения России в Украину: Совет Безопасности оказался парализован, ведь в его составе есть страна-агрессор с правом вето.

Совет безопасности ООН — орган, который, по задумке, должен отвечать за координацию любых военных операций в рамках организации. По итогам Второй мировой в Совбез ООН было решено взять одиннадцать стран: пять из них — на постоянной основе, а остальные — на выборной. Постоянные члены СБ — США, Франция, Великобритания, Китай и Россия (правопреемница СССР).

Все эти государства были союзниками во время Второй мировой и, в теории, должны были оставаться ими и дальше и преследовать общую цель — защищать мир от любых проявлений военной агрессии. Постоянным членам Совбеза ООН было решено дать право вето — то есть возможность заблокировать любое решение.

«Многим, особенно менее влиятельным государствам не нравилась идея вето с самого начала. Споры велись еще в 1945 году в ходе переговоров по созданию Устава ООН, — рассказывает профессор международного права в UCLA Кал Раустиала. — Но в итоге представители некоторых стран, в частности, США заявили, что без вето не будет ООН. В ходе конференции один из спикеров от США даже разорвал копию чернового варианта Устава со словами: "Убрав вето, вы уничтожите Устав целиком"».

Дав Совбезу право вето, ООН по сути сделал невозможным любые следующие реформы органа. По мнению Раустиалы, эта особенность — одновременно преимущество и слабая сторона Совбеза. С одной стороны, наличие вето действительно парализует Совбез, если мнения его постоянных членов расходятся по какому-либо вопросу. С другой стороны, более влиятельные страны просто отказались бы вступать в ООН, если бы им не дали права вето, и тогда организацию постигла бы та же участь, что и Лигу Наций.

Несмотря на ригидность системы, один раз устройство Совбеза удалось реформировать. В 1965 году Генеральная Ассамблея ООН предложила увеличить состав непостоянных членов органа c шести до десяти в связи с тем, что всё больше стран примыкали к ООН. В итоге решение было принято.

Право вето изначально было задумано как механизм для самых крайних случаев. Но уже через год после создания ООН, в 1946-м, Советский Союз впервые использовал это право,

заблокировав резолюцию делегатов из Ливана и Сирии о выводе французских и британских войск со своих территорий. С тех пор СССР применил вето еще как минимум 50 раз. Россия успешно продолжает эту традицию.

25 февраля 2022 года, на следующий день после начала полномасштабного вторжения России в Украину, СБ вынес на обсуждению резолюцию, в которой осуждалась военная агрессия и звучал призыв немедленно вывести войска с территории суверенного государства. Россия ожидаемо наложила вето на эту резолюцию.

30 сентября того же года США совместно с Албанией вынесли на обсуждение еще одну резолюцию, составленную по итогам проведенных Россией «референдумов» о присоединении части украинских территорий к РФ. В документе в очередной раз прозвучал призыв немедленно вывести войска и отменить результаты «всенародного голосования», но Россия снова наложила вето.

Конечно, не только Россия активно использует право вето. Через месяц после начала новой волны палестино-израильского конфликта в декабре 2023-го Россия совместно с более чем 90 государствами вынесла на обсуждение Совбеза резолюцию о немедленном прекращении огня в секторе Газа. На это решение наложили вето США.

Эти примеры наглядно иллюстрируют, что мир, в котором мы живем сегодня, максимально далеко от реалий 40-х годов прошлого века. Многие считают, что необходимы реформы. В поисках альтернативы южноафриканский Институт по вопросам безопасности (ISS) запустил кампанию Elect the Council («Выбери Совет»), которая занимается продвижением альтернативной конфигурации Совбеза. Согласно предложению ISS, Совбез стоит расширить до 24 участников (вместо 15, как сейчас), а также убрать постоянное членство и право вето.

Профессор международных отношений Индианского университета Дэвид Боско также считает, что Совбез стоит расширить в связи с меняющимся раскладом сил в мире, но сомневается, что получится лишить страны права вето.

«Такие державы, как Россия, Китай и США, могут не согласиться участвовать в Совете Безопасности без права вето. Так что, на мой взгляд, сохранение вето необходимо, — считает эксперт.

— Интересный вопрос возникает, когда рассматривается возможность добавления новых постоянных членов: следует ли им также предоставлять право вето? Лично я склоняюсь к отрицательному ответу.

Кажется разумным ограничивать право вето в его текущем виде. С другой стороны, такой подход создает значительное неравенство».

После начала войны в Украине всё чаще стала звучать идея о том, что постоянного членства и права вето в Совбезе стоит лишить Россию. Профессор Боско не согласен — он считает, что в составе СБ важно иметь «крупную ядерная державу вроде России».

«Возникнут ситуации, в которых Совет Безопасности не сможет принять какие-либо меры. Однако, по моему мнению, ценность того, чтобы влиятельные державы действовали в единой структуре, превышает ценность свободы действий в отсутствии их участия», — говорит эксперт.

Военная немощь

ООН регулярно критикуют за неэффективность гуманитарных миссий: у организации часто не получается собрать военных вовремя и в достаточном количестве. Один из печально известных примеров — миссия, направленная на поддержания перемирия в Руанде в 1993-м году.

Гражданская война в восточно-африканском государстве Руанда началась в 1990-м, а через 3 года сторонам конфликта удалось подписать документ о перемирии — Арушские соглашения. Совбез ООН принял решение отправить в Руанду миротворцев, чтобы те следили за соблюдением соглашения. Однако, как выяснилось позже, миротворцев оказалось слишком мало и у них не было достаточных полномочий и подготовки.

Уже через полгода после начала миротворческой миссии в стране начались новые столкновения между двумя этническими группами — тутси и хуту. Правительство Руанды, состоящее преимущественно из хуту, было недовольно, что президент страны Жювеналь Хабьяримана подписал Арушские соглашения, считая мирный договор «уступками». 6 апреля 1994-го Хабьяримана погиб в результате покушения, в стране образовался политический вакуум.

Представители хуту в правительстве воспользовались этим моментом и отдали приказ силовикам расправиться со всеми тутси — в Руанде начался геноцид. За 4 месяца, по разным оценкам, погибли от 500 тысяч до миллиона человек.

Миротворцы ООН не смогли предотвратить катастрофу: они в основном наблюдали и не вмешивались. По данным академиков, виной тому ряд причин — недостаточное число военных, медленная реакция со стороны Совбеза, нежелание стран-участниц посылать своих солдат в другое государство.

После Руанды ООН проводила еще ряд миротворческий миссий, большинство из которых признаны неудачными. Самые яркие примеры — Югославия, Судан, Сомали. Одна из причин неудач связана связана с недостаточным вовлечением стран-участниц Совбеза, считает профессор международных отношений Индианского университета Дэвид Боско.

«В первую очередь, Совбез вносит финансовый вклад в миротворческие операции, — объясняет эксперт. — Страны Совбеза редко предоставляют военных или проводят инструктаж и подготовку. <…> Возникают трудности с обеспечением войск миротворцев всем необходимым».

Насилие

Военная неэффективность — не единственная проблема гуманитарных миссий. Миротворцев организации не раз обвиняли в сексуализированном насилии в отношении граждан, часто детей, из тех стран, в которых проводились гуманитарные миссии.

В 2017 году агентство Associated Press опубликовало расследование, в котором говорилось, что за 15 лет, начиная с 2002 года, удалось зафиксировать более чем 2 тысячи обвинений в сексуализированном насилии со стороны миротворцев. Речь шла о миссиях в разных государствах — преимущественно в Гаити и ЦАР. В более чем 300 заявлениях о сексуализированном насилии фигурировали дети.

«Согласно внутреннему докладу ООН, который оказался в распоряжении AP, как минимум 134 шриланкийских миротворца эксплуатировали для секса девятерых детей в Гаити.

В связи с этим докладом 114 миротворцев отправились домой. Никто из них не был заключен в тюрьму», — говорится в расследовании.

По словам одной из пострадавших гаитянок, за три года, с ее 12 до 15 лет, более 50 миротворцев занялись с ней сексом. Один военный, рассказывала она, давал ей за это 75 центов.

Скандал с миротворцами сильно сказался на репутации ООН, но проблема в том, что у организации нет даже инструментов, чтобы наказывать насильников. ООН может провести внутреннее расследование и поделиться результатами с властями страны, которая предоставила миротворцев, но принимать дальнейшие решения и проводить судебные заседания — прерогатива национального государства.

«Если солдат из какой-то страны, участвующей в миротворческой миссии, обвиняется в изнасиловании или сексуализированном насилии, это должно быть расследовано той страной, которая его отправила на эту миссию, — объясняет Боско. — Слишком часто, увы, страны не справляются с этой задачей. Так что немного сложно полностью обвинять в этом ООН. Многие проблемы — на самом деле национальные, просто они становятся заметны благодаря ООН».

Нефть в обмен на коррупцию

Еще одна проблема организации — периодически возникающие коррупционные скандалы. Самый крупный такой скандал был связан с программой «Нефть в обмен на продовольствие» (Oil for Food Programme), запущенной в 1996-м году. Программа была направлена на предоставление гуманитарной помощи Ираку, который переживал последствия тяжелейших экономических санкций.

Эти санкции, введенные после войны в Персидском заливе и одобренные ООН, должны были способствовать демилитаризации Ирака, но в результате в стране начался продовольственный кризис. «Экономические санкции, введенные Совбезом ООН против Ирака в период с 1990 по 2003 год, стали причиной одной из наиболее трагичных гуманитарных катастроф», — писала в 2020-м исследовательница Джой Гордон.

Программу «Нефть в обмен на продовольствие» предложили США во главе с Биллом Клинтоном. Идея была описана в самом названии: Ирак должен был продавать нефть по заниженной цене, а на вырученные деньги покупать одобренные ООН продукты и другие жизненно необходимые товары.

Многие критиковали саму структуру программы, считая, что она позволяет президенту Ирака Саддаму Хусейну оставаться у власти. Но главный скандал развернулся уже после окончания программы в 2003 году, когда стали появляться сведения о коррупции в рамках миссии.

Согласно расследованию, опубликованному в 2005-м,

Саддаму Хусейну при поддержке представителей ООН и дружественных банкиров удалось заполучить 1,8 млрд долларов на манипуляциях с контрактами по продаже нефти и закупке продовольствия.

В результате несколько высокопоставленных сотрудников ООН, включая главу программы Бенона Севана, лишились своих постов, но дальнейшего наказания не последовало.

Бенон Севан работал в ООН с 1965 года. Согласно материалам расследования, в ходе программы «Нефть в обмен на продовольствие» он лично принимал взятки от иракского правительства. Севан покинул США и сейчас живет на Кипре. В 2007 года власти США предъявили ему официальное обвинение во взяточничестве, и Интерпол объявил бывшего чиновника в розыск. Кипр не выдал Севана в связи с отсутствием соответствующей договоренности об экстрадиции. Сейчас на странице Севана в LinkedIn сказано, что он «независимый эксперт в сфере международных отношений».

Не очень равные отношения

Финансирование деятельности ООН происходит за счет обязательных платежей, которые вносят все страны-участницы. Сумма вклада для каждой страны рассчитывается отдельно, с учетом объема ВВП и численности населения.

На сегодняшний день самый большой донор ООН — это США. Согласно данным за 2020–2021 годы, Штаты внесли в казну организации почти треть (28%) от общего бюджета. Далее с большим разрывом идут Китай (15%), Япония (8,5%) и Германия (6%). Пятерку лидеров замыкает Великобритания (5,8%).

Вопрос финансирования ООН стоит в американском правительстве достаточно остро: консерваторы регулярно призывают сократить дотации. Во время президентства Трампа США стали выделять меньше средств на некоторые программы ООН. В частности, администрация Трампа полностью перестала финансировать любые программы, которые занимаются прерыванием беременности (от этого пострадала UNFPA), а также резко сократила поддержку программы по борьбе с ВИЧ (UNAIDS).

После прихода к власти демократа Байдена США вновь увеличили дотации в ООН, но эта тема остается предметов споров в Конгрессе. Кроме того, столь серьезный вклад США в деятельность ООН вызывает вопросы о потенциальной предвзятости организации. В конце концов, даже штаб-квартира ООН находится в Нью-Йорке.

«Вклад США действительно довольно значителен и дает США большое влияние, — рассуждает Боско. — Есть два способа взглянуть на это. Первый: это несправедливо и дает им слишком много власти, слишком много влияния. Второй: богатые страны берут на себя расходы, которые бедные страны не могут позволить себе. Это как прогрессивный налог».

Неравенство, вызванное историей создания организации и источниками финансирования, проявляется в работе ООН по-разному. Крупные державы вроде Индии требуют репрезентации в Совбезе.

«Западные страны не могут и дальше закрывать дверь перед Индией, — заявил глава МИД страны прошлой осенью. — В то время как развитые стран сталкиваются с экономическими трудностями, Индия растет как экономическая сверхдержава. Поэтому Совет Безопасности ООН будет вынужден предоставить Индии постоянное членство».

ООН часто упрекают в недостаточной эффективном решении проблем более бедных стран. Самый красноречивый пример в этой сфере — борьба с коронавирусом: через полтора года после начала вакцинации от COVID-19 около 75% жителей более богатых стран получили вакцину. В более бедных странах этот показатель составил всего 13%.

Место, где можно поболтать

Нельзя сказать, что в деятельности ООН вообще нет успехов. Хотя многие миротворческие миссии окончились неудачей, исследования показывают, что наличие миротворцев всё равно повышает шансы поддержания мира там, где был конфликт.

«Я бы не стал говорить, что миротворчество ООН в целом провалилось, — рассуждает Боско. — Многие миссии были провалены, некоторые были просто катастрофой: например, в Руанде и Югославии. Но во многих случаях присутствие миротворческих сил ООН на месте уменьшает вероятность возобновления конфликта».

ООН и ее дочерние организации ведут обширную работу по борьбе с голодом и распространением заболеваний. Часть средств идет на помощь жертвам военных конфликтов и природных катастроф.

«Вакцинация, гуманитарная помощь — все эти мероприятия крайне важны во многих частях мира. Возможно, всё это не столь актуально в Соединенных Штатах или Европе, но необходимо в других местах»,

— отмечает Раустиала.

Кроме того, ООН выступает дипломатической площадкой для всех стран-участниц. В результате совместной работы принимаются документы, которые становятся основой международного права и вектором, указывающим, куда старается двигаться человечество в целом. Например, Всеобщая декларация прав человека, Женевские конвенции, устанавливающие правила ведения войны, или Парижское соглашение по климату.

«ООН — это место, где все могут поболтать. Это важная штука в дипломатии, — резюмирует Раустиала. — Не всегда эти беседы приводят к чему-то серьезному, но всё-таки ООН — это место, где все [страны] встречаются. Не стоит ждать от ООН роли международной полиции. Это просто не то, чем занимается организация. Но говорить, что ООН совсем бесполезна, тоже не совсем справедливо. У организации есть свои недостатки, но ее вклад и роль на мировой арене всегда были весьма заметными».

В академической среде идет много споров по поводу того, как могла бы выглядеть Организация Объединенных Наций при идеальном сценарии, в чём ее сильные и слабые стороны. Но эксперты не сомневаются, что такая организация в любом случае нужна.

«Не все государства всегда неукоснительно следуют Уставу ООН. Можно использовать аналогию с ограничениями скорости на дорогах. Ограничения скорости регулярно нарушаются, но вряд ли кто-то скажет, что они не нужны», — резюмирует Боско.