Политические режимы и трансформации

Издательство «Рутения» представляет книгу Григория Голосова «Политические режимы и трансформации. Россия в сравнительной перспективе».

В книге представлена классификация политических режимов, позволяющая ввести анализ современной российской политики в широкий сравнительный контекст. На основе изучения опыта целого ряда зарубежных стран рассмотрены проблемы трансформации политических режимов, что позволяет обосновать некоторые выводы о перспективах российского политического развития. Предложены институциональные решения, которые позволили бы оптимизировать переходные политические процессы и функционирование демократической государственности.

Предлагаем прочитать один из разделов книги.

3.1.3. Кейс-стади: случай Испании

Случай Испании важен как модель перехода к демократии, осуществленного руками преемника персоналистского диктатора после его смерти. Переходу к демократии предшествовал переходный период, но он был быстротечным и сравнительно безболезненным. Я нахожу эту модель крайне нетипичной, маловероятной. Чтобы понять, почему это так, разберем случай Испании подробнее. Диктатор Франсиско Франко Баамонде правил в Испании с 1939 года до самой своей смерти в ноябре 1975 года. Он пришел к власти в результате продолжительной и кровавой Гражданской войны (1936—1939), которую правившие тогда в Испании сторонники республики вели против монархистов.

В республиканском лагере видную роль играли испанские левые — социалисты и коммунисты. Монархистами были многие испанские правые политики, а также принимавшие участие в мятеже против республиканского правительства военные во главе с Франко. К ним примкнули довольно влиятельные тогда испанские фашисты (так называемые «национал-синдикалисты»). Сам Франко фашистом не был. Многие наблюдатели считали неизбежным раскол правого лагеря. Однако Франко повезло: в самом начале гражданской войны популярный вождь фашистской партии, маркиз Примо де Ривера, был расстрелян республиканцами. В результате Франко стал единоличным лидером правого лагеря.

Франко выиграл гражданскую войну во многом благодаря военной поддержке нацистской Германии и фашистской Италии. Да и сам режим Франко в первые два десятилетия своего существования во многом походил на фашистскую диктатуру. Это был жестокий, репрессивный режим. Сотни тысяч испанцев — сторонников республики были убиты или прошли через концлагеря. Единственной партией была объявлена созданная Примо де Риверой «Испанская фаланга», в название которой — в знак примирения с монархистами — было включено слово «традиционалистская».

Франко официально сохранял нейтралитет во Второй мировой войне, но помогал Германии и Италии многими способами, включая отправку испанского экспедиционного корпуса на восточный (советский) фронт. В сущности, однако, режим Франко с самого начала был устроен не совсем так или даже совсем не так, как партийные режимы Гитлера и Муссолини. Генералиссимусу был глубоко чужд идеологический радикализм европейских правых. Он был просто националистом и консерватором. Предметом первоочередной заботы для Франко было сохранение «традиционных ценностей», в центре которых для него находились единство испанского государства, монархия и католическая вера.

С защитой веры дело обстояло просто: во франкистской Испании было запрещено всё, что могло хоть как-то задеть чувства верующих, включая разводы и аборты. С монархией было сложнее. Представления Франко о королевской власти предполагали ее абсолютный характер. Однако уступать власть королю он вовсе не хотел. Было найдено промежуточное решение: в 1947 году в Испании была официально восстановлена монархия, но монарх определен не был. Вместо этого Франко был объявлен пожизненным регентом с королевскими полномочиями. На испанских монетах чеканился его титул: «Божьей милостью вождь Испании».

Вся власть была сосредоточена в руках Франко. «Испанская традиционалистская фаланга», на последнем этапе чаще использовавшая название «Национальное движение», официально считалась ответственной за разработку идеологии режима и оставалась единственной легальной партией, но большого влияния на Франко — и, стало быть, на принимавшиеся им решения — не оказывала. Лишь в 1967 году Франко пошел на то, чтобы дать хоть какие-то — пусть и ничтожные — реальные полномочия испанскому парламенту, кортесам, за формирование которых отвечала «Фаланга». Кроме того, в 1969 году Франко определил своим наследником принца Хуана Карлоса Бурбона. Ему предстояло стать полновластным королем после смерти пожизненного регента и фактического восстановления монархии.

С 1950-х годов основную роль среди ближайших советников Франко, а в особенности — в экономическом блоке правительства, играли члены католического ордена «Опус деи». Разделяя с Франко приверженность консервативным ценностям, высокопоставленные члены проводили весьма либеральную экономическую политику. В конце 1960-х — начале 1970-х годов эта политика принесла свои плоды, породив некоторый экономический подъем, известный как «испанское экономическое чудо».

Однако масштабы этого чуда, по сравнению с тогдашними восточноазиатскими и латиноамериканскими рывками, были скромными. Жизнь в стране оставалось довольно бедной. Массовые масштабы приобрела трудовая миграция из Испании в западноевропейские страны, особенно в Германию. Это сыграло большую роль в формировании мировоззрения испанцев, которые могли убедиться в том, насколько «безбожная» — как настойчиво твердила испанская пропаганда — Европа зажиточнее богоспасаемой Испании. Кроме того, жизнь под властью Франко, с ее бесконечными запретами и ограничениями, была неимоверно скучной.

К концу 1960-х годов «экономическое чудо» окончательно выдохлось. В стране постепенно нарастало недовольство, которое в 1968 году привело к массовым выступлениям студентов. Серьезной проблемой стал политический терроризм. Однако и в правящих кругах росло понимание того, что перемены неизбежны. На это было несколько причин. Хотя в контексте холодной войны Испания рассматривалась как неотъемлемая часть Западного блока, вполне своим для Европы режим Франко с его полуфашистским прошлым так и не стал. И это болезненно воспринималось испанскими политиками. Они просто хотели быть «как все» и пользоваться обычным уважением, которое прилагается к признанию нормальности.

Не очень ясными были и карьерные перспективы. «Фаланга» определенно не стала механизмом политического роста, но и административная карьера зависела преимущественно от благосклонности диктатора. А кто будет следующим диктатором, никто не знал. Официальным преемником Франко был Хуан Карлос Бурбон. Однако он был лишен стремления к реальной власти, и полагаю, что только в этом качестве он был приемлем в качестве формального наследника Франко.

Наиболее вероятным продолжателем политики Франко считался Луис Карреро Бланко, занимавший пост премьер-министра в течение нескольких месяцев в 1973 году. Это был твердый франкист, выступавший за экономическую модернизацию, но строго в политических рамках старой системы, исключавших какую бы то ни было демократизацию или либерализацию. Однако в декабре 1973 года Карреро Бланко был убит баскскими террористами.

После Карреро Бланко во главе «Фаланги» и правительства стояли более или менее бесцветные, лишенные политических амбиций бюрократы. В ноябре 1975 года Франко не стало. В июле следующего года король Хуан Карлос назначил новым премьером страны Адольфо Суареса, который не скрывал своего стремления к переменам, хотя и не слишком его афишировал. Суарес сделал весьма успешную карьеру при старом режиме, пройдя путь от скромного функционера «Фаланги» до ее генерального секретаря, то есть главного административного менеджера. Поскольку роль «Фаланги» в испанской политике была довольно скромной, то и большой личной известности это Суаресу не принесло. И это, пожалуй, пошло ему на пользу, потому что на назначение премьера с общенациональной репутацией реформатора король мог и не решиться. Он побоялся бы военных, среди которых идея политических реформ не пользовалась популярностью. Связи военных с крайне правыми франкистами не составляли секрета. Но Суарес был приемлемой кандидатурой.

Лидерство Суареса в «Фаланге» во многом предопределило успех курса на демократизацию, который он проводил при полной поддержке короля. Ведь этот курс надо было закрепить законодательно, а это могли сделать только сформированные «Фалангой» кортесы. Понятно, что если бы отношения Суареса с «Фалангой» были сложными, то дело вряд ли пошло бы гладко. Но для фалангистов он был, во-первых, своим, а во-вторых, начальником. А поскольку сами они в большинстве своем принимали необходимость перемен, то и сильного сопротивления не оказали.

Уже в 1976 году Суаресу без больших проблем удалось начать политическую реформу, в ходе которой был принят новый избирательный закон, предусматривавший многопартийные выборы. Были легализованы оппозиционные партии, главными среди которых тогда выступали левые наследники республиканской традиции — социалисты и коммунисты.

В 1977 году Суарес объявил о роспуске «Фаланги» и создал новую партию, Союз демократического центра. В идеологическом плане эта партия была умеренно-правой, либеральной, то есть не имела с «Фалангой» ничего общего. Однако значительную часть ее членов составили бывшие фалангисты. Это позволило им продолжить политические карьеры, начатые еще при Франко, и даже остаться у власти, потому что первые свободные выборы, состоявшиеся в июне 1977 года (как и следующие, в 1979 году), Союз демократического центра выиграл.

Выборы 1977 года в основном завершили стремительную испанскую демократизацию. Оставались, однако, нерешенные проблемы. Во-первых, со времен гражданской войны в испанском обществе сохранялся глубокий, болезненный раскол между правыми монархистами и левыми республиканцами. Проиграв первые свободные выборы, левые испытывали сильный соблазн радикализации, выхода за рамки нового политического порядка. Но эта опасность не материализовалась.

С одной стороны, левые проявили изрядную политическую ответственность, отказавшись от активной борьбы против нового режима. Они предпочли стать его частью. С другой стороны, Суарес тоже проявил гибкость в отношениях с левыми, когда в 1978 году пошел на заключение так называемого «пакта Монклоа», в рамках которого левые и правительство согласовали основные параметры экономической политики. Хотя пакт Монклоа урегулировал преимущественно экономические вопросы, он имел и серьезное политическое измерение, поскольку позволил полностью включить левых в новую политическую структуру.

Во-вторых, серьезной угрозой для демократизации оставались военные с их традиционными симпатиями к крайне правым. И действительно, в феврале 1981 года часть испанских военных предприняла попытку государственного переворота, объявив своей целью установление абсолютной монархии. Однако Хуан Карлос после непродолжительных колебаний отверг этот подарок и осудил путчистов. Это лишило попытку переворота всякого смысла, и она провалилась.

В-третьих, неразвитой оставалась партийная система Испании. Если левый фланг был прочно занят идущими на подъем социалистами и переживавшими упадок коммунистами, то на правом фланге зияла дыра, потому что Союз демократического центра не был устойчивой партией. Он базировался на личном авторитете Суареса, но противоречие между ведущей ролью, которую Союз сыграл в демократизации, и его преимущественно фалангистским по происхождению активом не могло пройти бесследно. В начале 1980-х Союз развалился. Значительная часть его членов перешла в партию, которую возглавлял другой видный фалангист и давний оппонент Суареса — Мануэль Фрага Ирибарне. Эта партия сейчас называется Народной. Так Испания стала нормальной демократией, с чередованием у власти двух основных политических сил — левых и правых. С 1982 по 1996 год правили социалисты, потом — Народная партия, с 2004 по 2011 год — вновь социалисты, потом — опять Народная партия и так далее.

Вернусь к тому, почему я нахожу испанскую модель смены режима не особенно вероятной в России. Если смотреть на конкретную ситуацию, то Испании просто повезло. Убийство Карреро Бланко оставило страну без энергичного политика, готового принять на себя бремя персоналистской диктатуры со всеми ее атрибутами. Но это, конечно, оставляет открытым вопрос о том, почему скамейка запасных такого рода свелась к одному человеку.

На это были структурные причины. С политической точки зрения десятилетия персоналистской диктатуры и обусловленного ею негативного отбора политических кадров привели к тому, что все возможные преемники были скорее администраторами, чем политиками. И тот, кому посчастливилось возглавить страну, имел все основания рассчитывать на продолжение успешной карьеры в условиях демократии. Абсолютная власть была ему ни к чему. Таких же установок придерживались и его многочисленные подчиненные на нижестоящих позициях в административном аппарате. И конечно, решающую роль сыграло отсутствие интереса к диктаторскому правлению у формального главы государства — короля. Роль конституционного монарха при нормальной парламентской системе правления устраивала его гораздо больше.

В России мало такого, что хотя бы отдаленно напоминало эту благоприятную для перехода к демократии конфигурацию власти. Однако главная структурная причина, обусловившая гладкую демократизацию в Испании, состоит просто-напросто в том, что как перед испанским народом, так и перед правящим классом она открывала ясную перспективу вхождения в Европу. Диктатуру в Европейское сообщество просто не приняли бы, а преимущества интеграции были очевидны как для испанских потенциальных евробюрократов, так и для простых испанцев, давно уже, благодаря трудовой миграции, наглядно ознакомившихся с благами единой Европы. Позднее такую же роль приза за демократизацию вхождение ЕС сыграло в истории Восточной Европы. Но Россия этого приза не получит ни при каких условиях.

3.1.4. Кейс-стади: случай Португалии

Антониу ди Оливейра Салазар правил Португалией больше сорока лет. В начале пути ничто не предвещало ему не только замечательного политического долголетия, но даже и политической карьеры. В двадцатых годах прошлого века на португальской политической сцене солировали яркие политики, заправлявшие в так называемой Первой Республике. Этот продолжавшийся полтора десятка лет неудачный демократический эксперимент ознаменовался практически непрерывным правительственным кризисом, стремительным падением уровня жизни населения и чудовищной коррупцией.

В 1926 году португальские военные захватили власть с твердым намерением положить конец этому безобразию. Однако конкретизировать свои намерения, предложив португальскому народу какую-то программу выхода из кризиса, они не смогли. Тут-то на сцене и появился Салазар.

На момент прихода к власти Салазар возглавлял кафедру политэкономии и финансов в том же самом университете, который когда-то закончил с отличием. Именно признанная компетентность Салазара в экономических вопросах побудила военных лидеров пригласить профессора в правительство, предложив ему пост министра финансов. Салазар справился: успешно реорганизовал налогово-финансовую систему и вывел Португалию из экономического кризиса. В 1932 году, когда фактические рычаги управления страной уже были в руках Салазара, он был назначен премьер-министром и приступил к строительству политической системы, получившей название «Новое государство».

С формальной точки зрения «Новое государство» было президентской республикой. В Португалии проводились президентские и парламентские выборы, хотя на первых порах оппозиционным партиям и кандидатам в них участвовать не разрешалось. В 1945 году была разрешена деятельность подконтрольной режиму оппозиции. Шансов выиграть выборы у нее не было. Собственно, легальные оппозиционеры к этому и не стремились. Но появись у них такое желание, ничего не вышло бы: Салазар, с его страстью к порядку и контролю, уделял большое внимание тому, чтобы выборы не приносили неожиданностей. Попросту говоря, он предпочитал фальсифицировать результаты даже в условиях, когда реальной конкуренции не было. Все места в парламенте всегда выигрывала партия Салазара «Национальный союз», а на президентских выборах побеждали заслуженные генералы, которые принимали высшую должность из рук диктатора на том условии, что на реальную власть претендовать не будут. Салазар правил Португалией, оставаясь в должности премьер-министра.

На этапе строительства «Нового государства» Салазар позаимствовал довольно многое из практики современных ему фашистских режимов. Однако, как и сосед по Иберийскому полуострову Франко, фашистом Салазар не был. Двух диктаторов роднили национализм и приверженность традиционным ценностям, что отразилось в главном лозунге салазаровского режима: «Бог, Родина, Семья». Но в личном плане Салазар вовсе не был похож на Франко с его тщеславием и любовью к картинным жестам. Он был незаметным. Он редко появлялся на публике. О личной жизни диктатора никто ничего не знал, но даже политические противники признавали его скромность и полное отсутствие интереса к материальным атрибутам власти. Салазара не волновали дворцы, яхты и помпезные развлечения. Только власть как таковая. Чтобы защитить ее, он был готов на репрессии и политические убийства. Во многих отношениях португальский авторитаризм был даже более жестким, чем испанский. Политическая полиция, так называемая ПИДЕ, тщательно отслеживала и пресекала любую угрозу.

Помимо личного бескорыстия Салазара, его критики были вынуждены признавать и то, что в течение всего своего долгого правления он проводил разумную экономическую политику. На момент его прихода к власти Португалия была беднейшей страной Европы. Это не изменилось и при Салазаре, но сократить разрыв удалось, и довольно заметно. Либеральная экономическая политика, которой всегда придерживался диктатор, породила высокие темпы экономического развития. В 1950—1970 годах среднегодовой рост ВВП в Португалии составлял 5,7%. Это довольно много по меркам тогдашней Европы.

Однако для самого Салазара главной целью и мерилом всех достижений стало сохранение португальской колониальной империи, не очень большой по сравнению с владениями Великобритании или Франции, но все же включавшей в себя крупные, многонаселенные африканские страны — такие как Ангола и Мозамбик. Для Салазара борьба за сохранение «Португальского мира» (так называлась помпезная выставка, состоявшаяся в Лиссабоне в 1940 году) была частью борьбы за национальное единство страны. Но чернокожие жители африканских колоний имели все основания видеть ситуацию совсем по-другому. Они поддерживали движения за независимость, крупнейшие из которых, попав в шестидесятых годах под контроль коммунистов, при поддержке СССР вели вооруженную борьбу против Португалии.

Парадоксально, но именно жесткость режима во многом способствовала распространению коммунистических идей в португальских колониях. ПИДЕ удалось подавить в Португалии почти всю оппозицию, но с действовавшими в глубоком подполье коммунистами справиться не удалось. Приезжая в Лиссабон на учебу, многие молодые африканцы искали там врагов режима, к которому не испытывали симпатий, — и находили только коммунистов.

При жизни Салазара колониальные войны в Африке только начинались и большой опасности для режима не представляли. И когда в 1968 году восьмидесятилетний диктатор пережил инсульт и лишился способности руководить государством, у него были все основания быть довольным результатами своего правления. Но подводить итоги ему не пришлось. Хотя безвластный президент Португалии был вынужден, пойдя навстречу реальности, фактически отстранить Салазара от власти, самому диктатору об этом никто не сказал. В 1970 году он умер в счастливом неведении, по-прежнему считая себя лидером страны.

Несмотря на такой поворот событий, особых проблем с преемником у португальского режима не возникло. Салазар позаботился и об этом. Новым премьером стал верный соратник диктатора Марселу Каэтану. При нем как будто бы все оставалось по-прежнему. Однако успехи режима закончились, и в полной мере проявились накопившиеся проблемы. Салазаровская модель экономического развития дала сбой в сложной ситуации, постигшей глобальную экономику в первой половине 70-х. Но главной проблемой стала война.

Затраты на силовое поддержание «португальского мира» составляли более 30% бюджетных расходов Португалии. Население, конечно, затягивало пояса, но терпело. Салазаровских чиновников все устраивало. Удар по режиму был неожиданным, и нанесли его те самые люди, которые когда-то привели Салазара к власти, — военные.

Почему так получилось? Воюющая армия представляет угрозу для любого диктатора. Конечно, реализуется эта угроза только при условии, что война затягивается и становится безрезультатной, но с африканскими войнами Португалии так оно и было. Тогда начинает сказываться то, что в условиях боевых действий главным фактором военной карьеры становится не лояльность, как это обычно бывает в невоюющих армиях, а собственно воинские доблести. Это раскрывает двери перед молодыми инициативными людьми, зачастую — выходцами из бедных слоев, для которых армия была единственной карьерной возможностью. Конечно, для вмешательства этих офицеров в политику одной воли недостаточно, нужны идеи. Однако одна из закономерностей контрповстанческих операций состоит в том, что участвующие в них офицеры проникаются идеями противника. В португальской армии распространились левые настроения. Многие офицеры были связаны с подпольной компартией.

В апреле 1974 года в Португалии произошел военный переворот, вошедший в историю как Революция гвоздик. Уже в ходе переворота стало ясно, до какой степени простым португальцам надоел прежний режим. Они встречали захвативших власть военных цветами. Придя к власти, военные создали новый высший орган власти, Хунту национального спасения, и ликвидировали основной аппарат режима, включая салазаровскую партию и ПИДЕ. Война закончилась тем, что все африканские колонии получили независимость.

Апрельская революция была бескровной. Это потому, что армия выступила против диктатуры единым фронтом. Вскоре, однако, идейные разногласия в руководстве участников переворота дали о себе знать. Уже к осени 1974 года лидеры переворота, придерживавшиеся консервативных взглядов, были отстранены от власти. Роль левых, напротив, возросла. Компартия стала играть довольно заметную роль в назначенном военными правительстве Португалии. Под влиянием коммунистов в стране были проведены преобразования, некоторые из которых были своевременными (например, аграрная реформа), а другие ни к чему хорошему не привели (например, национализация некоторых отраслей экономики). Разумеется, португальские коммунисты, придерживавшиеся вполне традиционных для этого идейного течения взглядов, хотели большего. Они стремились к установлению в стране коммунистического режима. В 1975—1976 годах Португалия пережила бурные времена с попытками новых военных переворотов (и слева, и справа), «предчувствием гражданской войны» и прочими прелестями революционного периода.

Однако этой беды Португалии удалось избежать. При всех своих левых симпатиях, португальские военные не были готовы заменить националистическую диктатуру на коммунистическую, не поинтересовавшись мнением народа. В апреле 1975 года состоялись первые в новейшей истории страны свободные многопартийные выборы в Учредительное собрание. На этих выборах коммунисты получили лишь 12% голосов. Большинство португальцев проголосовало за партии, выступавшие за демократический путь развития, — социалистов, которые с тех пор занимают основное место на левом фланге португальской политики, и две правые — социал-демократов и Союз демократического центра.

В таком составе Учредительное собрание приняло новую конституцию, которая отдавала революционным идеям символическую дань (например, признав конечной целью развития «социалистическое общество»), но в целом была вполне нормальным основным законом, заложившим основу для демократии в Португалии. Эта основа оказалась прочной. Дальнейшее развитие страны обошлось без серьезных политических потрясений, и даже португальская партийная система, в которой социалисты чередуются у власти с правыми, а коммунисты обычно остаются в оппозиции, почти не менялась с семидесятых годов.

В отличие от испанской, португальская модель исхода персоналистского режима после кончины диктатора довольно типична. Военные или иные силовики в подобных ситуациях оказываются первыми претендентами на власть, а военный переворот — весьма вероятным событием. Иногда промежуток времени между смертью диктатора и переворотом составляет даже не годы, а дни. Скажем, Ахмед Секу Туре, возглавлявший Гвинею в течение более 25 лет, умер 26 марта 1984 года, а 3 апреля уже произошел военный переворот, положивший конец режиму и всем его институтам. Впрочем, за десятилетия персоналистской диктатуры эти институты в основном стали фикцией. Скажем, в Гвинее формально была правящая партия, но ее аппарат полностью слился с государственной бюрократией, а партбилеты выдавались всем без исключения гражданам страны. Смерть Секу Туре не просто обезглавила режим, а буквально развалила его.

В чем португальский случай нетипичен, так это в том, что переход к демократии произошел довольно скоро, хотя и не без проблем. В этом отношении более показательна как раз Гвинея, которая после смерти Секу Туре вступила в длительную полосу кризисного развития, включившую в себя военные диктатуры, неудачные попытки демократизации и даже кровопролитную гражданскую войну. В Гвинее и сейчас существует военный режим. Однако о таких режимах речь пойдет ниже.