Вечный двигатель войны

Расходы российского бюджета за последние два года раздулись на 12 триллионов рублей. Откуда берутся деньги для военных и почему они никак не заканчиваются? Исследование «Новой-Европа»

В 2024 году перед российским правительством стоят две главные задачи — финансировать войну в Украине и предвыборные обещания Владимира Путина. На третий год полномасштабной агрессии деньги у Кремля так и не закончились, а экономика пока справляется с наполнением военного бюджета. Российские и международные эксперты-экономисты, опрошенные «Новой газетой Европа», уверены, что ни в 2024 году, ни в последующие два года режиму Владимира Путина не придется в пожарном порядке искать деньги на войну даже при падении цен на нефть. Рассказываем, какой ценой достигается стабильность бюджета и чем это может обернуться для экономики в среднесрочной перспективе.

«Всё ради победы»

На третий год войны Кремль увеличил бюджетные расходы на 5 трлн рублей. Эта огромная сумма — примерно пятая часть от ежегодных расходов федеральной казны за два последних мирных года, в 2020-м и 2021-м. Всего за пять последних лет бюджет вдвое увеличился в номинальном выражении — при том, что за пятилетку 2015–2019 годов рост составил всего 18%.

Восстановить точную цифру расходов федерального бюджета на войну с Украиной невозможно: деньги на эти цели идут в том числе и из закрытых статей разделов «Национальная безопасность» и «Национальная экономика». А на профильный раздел «Национальная оборона» приходится почти треть бюджета на нынешний год, или в среднем около 30 млрд рублей военных расходов в сутки, — сумма, сравнимая с годовыми бюджетами таких крупных городов, как Владивосток или Барнаул.

За один только 2024 год Россия потратит на «оборонку» на 1 трлн рублей больше, чем за три последних мирных года (2019–2021). И вдвое больше, чем на здравоохранение за четыре года в период с 2020-го по 2023-й. Благодаря таким тратам, например, уже сейчас Москва, по
оценкам
НАТО, производит втрое больше снарядов, чем способны отправлять в Украину США и ЕС вместе взятые. По данным тех же источников, в оборонном секторе России сейчас трудятся около 3,5 млн человек — на 1–1,5 млн больше, чем до войны.

План военных расходов на будущее впечатляет не меньше. За 2024–2026 годы Кремль планирует только на раздел «Национальная оборона» потратить 27,7 трлн рублей — это больше, чем все расходы федеральной казны в 2021 году (24,8 трнл рублей).

Экономисты предупреждают: вполне возможно, что из-за войны бюджет текущего года распухнет еще сильнее и превысит установленный план. Это уже случалось в 2023 году: тогда федеральная казна
потратила
32,4 трлн рублей, превысив заложенный в законе о бюджете план расходов на 2,1 трлн рублей. Как
говорит
министр финансов Антон Силуанов, всё ради победы.

Что случилось с бюджетом в 2023 году?

В 2023 году государство нарастило военные расходы с запланированных законом о бюджете 6,4 трлн рублей сразу до рекордных на тот момент 9,7 трлн рублей (втрое больше, чем в 2022 году) — такую цифру
называло
Reuters со ссылкой на полученный агентством документ. Это оказалось возможным благодаря тому, что в 2023 году казна
собрала
на 3 трлн рублей больше запланированного: все дополнительные деньги пришли из ненефтегазового сектора. Сработал фискальный
импульс
, результат крупных бюджетных вливаний в экономику — главным образом, в ВПК.

Рост расходов разогрел экономику, поэтому сопровождался
скачком
инфляции и
призывами
чиновников (включая министров финансов и экономразвития, главу ЦБ, а также помощника президента Максима Орешкина) тратить экономнее — они называли это «приоритизацией расходов».

Низкобюджетная война

Опрошенные «Новой-Европа» экономисты считают, что в 2024 году правительство со своими «аппетитами» не сможет вписаться в
установленный
законом о бюджете лимит трат в 36,7 трлн рублей.

— Расходы вполне могут быть выше запланированных, учитывая войну и необходимость поддерживать доходы населения. Даже в мирное время не помню случаев, чтобы план по расходам не увеличивался в течение года, — рассказывает экономист крупного международного банка.

Всего через три месяца подписания закона о бюджете на 2024 год президент в
Послании
Федеральному Собранию пообещал раздать дополнительные деньги на ЖКХ, медицину, школы и детские сады. Для этого только что утвержденный бюджет придется увеличивать в среднем на 1,2–1,4 трлн рублей ежегодно до 2030 года,
подсчитали
экономисты «Газпромбанка». «Дополнительные расходы потребуют компенсации в виде новых источников доходов для бюджета», — делает вывод «Газпромбанк».

Экономист Дмитрий Некрасов считает, что в ближайшие годы российская экономика вполне в состоянии выдержать оборонные расходы бюджета на уровне около 6% от ожидаемого в 2024 году ВВП (в 2023 году потянули такие же траты, а вот в 2022–2021 годах они были в 2,5 раза меньше — 2,3% и 2,7%, соответственно). По его мнению, бюджет и финансовая система смогли накопить огромный запас прочности, и власти еще не начали в полной мере расходовать этот резерв:

— Я не могу смоделировать ситуацию, при которой проблемы российской экономики могут стать причиной остановки военных действий как минимум в ближайшие три, а скорее — пять лет.

— Пока война достаточно низкобюджетная, и пока на нее денег хватает, — добавляет финансовый аналитик Александр Коляндр.

«Новая-Европа» выяснила, как будут работать инструменты наполнения бюджета дальше и откуда Кремль возьмет деньги на войну. На второй год войны у России было три основных источника, которые позволили раздувать расходы: займы, Фонд национального благосостояния (ФНБ) и новые налоги. А вот продажа нефти излишков не принесла: в 2023 году за счет нефтегаза собрали ровно столько, сколько и планировали.

Прокормит ли нефть?

По закону о бюджете, в 2024 году от сырьевого экспорта казна
должна
получить 11,5 трлн рублей. Но это возможно, лишь если средняя цена на российскую нефть Urals будет, как и
прогнозируется
в бюджете, 71,3 доллара за баррель. Тогда появятся и дополнительные нефтегазовые доходы в размере 1,8 трлн рублей. С начала 2024 года по 22 марта
средняя
цена на российскую нефть Urals — 70,8 долларов за баррель.

На самом деле и
Минфин
, и
ЦБ
ждут, что базовая среднегодовая цена Urals будет 60 долларов за баррель. При таком сценарии казна получит лишь базовые нефтегазовые доходы в 9,7 трлн рублей, а дополнительных доходов в 1,8 трлн не будет. И это увеличит бюджетный дефицит, который нужно будет финансировать за счет других источников — ФНБ или займов.

Бюджет в долгах, но не по уши

Главным источником дополнительного пополнения бюджета в 2023 году стали займы. Темпы роста внутреннего долга выросли в полтора раза: в 2023 году он увеличился на 4,4 трлн рублей после того, как в 2022-м подрос на 2,3 трлн рублей. В таком усилении налоговой нагрузки для экономики и бюджета угрозы пока нет. У России небольшой внутренний госдолг — всего 15% ВВП. Это оставляет возможность и дальше занимать внутри страны, учитывая, что внешние долговые рынки для России по понятным причинам закрыты, объясняет «Новой-Европа» профессор Университета Помпеу Фабра (Барселона) Рубен Ениколопов.

В период с 2023 по 2026 годы правительство планирует нарастить внутренний долг в полтора раза, до 34,4 трлн рублей. Это будет всё еще немного — 17% от планируемого в 2026 году ВВП.

Куда важнее другое: в ближайшие три года Минфин закладывает в бюджет резкий рост процентных платежей по госдолгу в реальном выражении. Уже в этом году на обслуживание займов правительство потратит в 1,7 раза больше, чем в 2023 году, затем, в 2024 и 2025 годах, эти расходы удвоятся.

Это неизбежно при высоких объемах нового выпуска долга в эпоху высоких ставок (с декабря 2023 года процентная ставка в РФ составляет 16%), поясняет экономист международного банка: «Так как б
о
льшая часть госдолга у нас с фиксированным купоном, а не плавающим, издержки Минфина известны на момент размещения», — добавляет он.

— Обслуживание новых займов в ближайшие один-два года будет дороже, но всё еще вполне подъемно для федеральной казны,

— говорит Ениколопов.

— Судя по опыту двух прошлых лет, наращивать внутренний госдолг темпами выше 2 трлн рублей в год затруднительно, локальные банки запрашивают высокие ставки, иначе им невыгодно покупать.

Но, похоже, это пока не пугает Минфин, который собирается наращивать долг на войну на 4 трлн рублей ежегодно.

ФНБ хватит на год

Дефицит бюджета на 2024 год при базовой цене российской нефти в 60 долларов за баррель запланирован на уровне 3,4 трлн рублей — разумеется, без учета дополнительных расходов.

Правда, для России такой дефицит всё еще останется «в районе статистической погрешности», говорит экономист Дмитрий Некрасов. По его мнению, такой уровень превышения расходов над доходами можно безболезненно для экономики поддерживать годами за счет разных источников. Одним из основных таких источников до сих пор был Фонд национального благосостояния: в 2023 году Минфин
вывел
оттуда 3,4 трлн рублей, почти все эти деньги (2,9 трлн рублей)
ушли
на покрытие бюджетного дефицита. Но этот год, вероятно, станет последним, когда правительство сможет рассчитывать на ФНБ.

В конце прошлого года Минфин отчитался о росте ФНБ почти на 10%, до 12,2 трлн рублей, но на самом деле целиком эта сумма российскому правительству недоступна. ФНБ состоит из двух частей — ликвидной (которую можно потратить) и неликвидной (депозиты, вложения в ценные бумаги и госинвестиции в инфраструктурные проекты). В 2023 году фонд вырос за счет именно неликвидной части, а ликвидная часть сократилась примерно на 1 трлн рублей, и теперь это около 5 трлн рублей.

По итогам 2024 года эта сумма сократится примерно до 2,7 трлн рублей, включая 1,3 трлн, которые по закону о бюджете правительство должно потратить на закрытие дефицита, и еще около 1 трлн рублей — на госинвестиции. Если продолжать в том же духе, то ФНБ, скорее всего, хватит ненадолго, говорит Рубен Ениколопов. Обнулять «кубышку» до конца нельзя: риски сильного падения цены на нефть никто не отменял, именно для их покрытия «фонд черного дня» и существует.

Риск сокращения ФНБ появляется только при среднегодовой цене Urals ниже 60 долларов за баррель, уточняет экономист российской инвесткомпании. Если нефть будет дороже этой отметки, то с 2025 года, в котором власти не планируют брать из фонда деньги на расходы бюджета, ФНБ опять начнет расти.

Рост держится на ВПК

Ненефтегазовые доходы бюджета в 2023 году
выросли
на четверть — до рекордных 20,3 трлн рублей. Это могло стать и следствием рекордных военных расходов, и отложенным эффектом ковидной господдержки экономики, суммарный объем которой в 2020–2021 годах оказался в полтора раза выше в сравнении с 2018–2019 годами. Эти же факторы, надеются власти, позволят нарастить ненефтегазовые доходы в 2024 году еще на 3,8 триллиона рублей — до 23,6 трлн.

Но фискальный импульс как двигатель экономического роста конечен и, скорее всего, уже в этом году перестанет «тащить» рост ВВП и увеличивать доходы граждан, о росте которых любит напоминать Путин.

— Бюджетный импульс поддерживает экономическую активность в части потребления и промпроизводства, но вредит долгосрочному росту, потому что углубляет дисбалансы: всё больше финансовых и людских ресурсов концентрируется в секторах, где не генерируются высококачественные инвестиции, — объяснил «Новой-Европа» экономист крупного международного банка.

Экономист Дмитрий Некрасов считает, что, пока идет война, ВВП России почти наверняка будет расти, — так и происходило в других странах, воевавших на чужой территории.

— Но это рост не за счет гражданского потребления и благосостояния населения, а за счет убийств и разрушений. От этого ВВП никто лучше не живет. Это «дурной» ВВП, часть которого неизбежно сократится после войны,

— говорит он.

Случившийся в 2023 году рост реальных доходов населения нетипичен для военного времени, поэтому со второй половины 2024 года они начнут сокращаться. Это подтверждают и чиновники: Минэкономразвития
ждет
, что реальные располагаемые доходы, выросшие на 5,4% в 2023 году, в 2024–2026 годах будут расти вдвое меньшими темпами. По
ожиданиям
экономистов, вдвое сократится в 2024–2026 годах и динамика роста реальной зарплаты.

Больше налогов

Экономисты считают, что рост налоговой нагрузки неизбежен: за счет этого можно собирать до 2,7 трлн рублей в год дополнительно.

Впервые после начала войны российские министры финансов и экономического развития
заговорили
о росте фискальной нагрузки в июне 2023 года. Глава Минфина Антон Силуанов тогда
сказал
, что «можно обсуждать и те и другие» налоги, имея, вероятно, в виду сборы как с граждан, так и с корпораций.

Главный эксперт Bloomberg Economics по России Александр Исаков
считает
неизбежным введение прогрессивной шкалы налога на доходы физлиц (НДФЛ). В феврале депутаты от партии «Справедливая Россия — За правду»
внесли
в Госдуму законопроект о введении такой шкалы с верхней ставкой в 25%. Инициативу
анонсировал
и Путин в Послании к Федеральному Собранию.

После послания стало очевидно, что повышением налогов только для физлиц власти вряд ли ограничатся. Тогда президент
велел
правительству «продумать подходы к модернизации нашей фискальной системы, к более справедливому распределению налогового бремени в сторону тех, у кого более высокие личные и корпоративные доходы». По мнению Александра Коляндра, власти могут увеличить налоги не только для богатых, но и для бизнеса, которому «некому жаловаться и некуда бежать».

— Для правительства больше нет опасности таким образом сделать Россию инвестиционно непривлекательной. Я удивляюсь, почему это не сделано до сих пор,

— признается Коляндр.

Экономист российской инвесткомпании, который попросил не называть его имени, считает, что власти могут продолжить корректировать параметры сырьевых сборов (они сделали это еще в первый год войны), то есть налог на дополнительный доход от добычи сырья и налог на добычу полезных ископаемых. Еще один инструмент — изменение налоговых режимов для территорий опережающего развития и особых экономических зон. Могут увеличить фискальную нагрузку и для других сырьевых секторов, считает экономист:

— В 2023-м Минфин всех заверял, что спешки с этим нет. Но в последние годы свою позицию по многим налоговым вопросам власти меняли быстро и неожиданно.

По
данным
источников «Важных историй», правительство обсуждает прогрессивную шкалу НДФЛ с верхней ставкой 20%, а также увеличение налога на прибыль компаний с текущих 20% до 25%. По расчетам издания, это суммарно может дать бюджету до 2,5 трлн в год. Экономист международного банка посчитал для «Новой-Европа», что 1,5–2 трлн рублей дополнительных доходов в год можно получить только с налога на прибыль «в зависимости от ожиданий по самой прибыли». По дополнительному НДФЛ диапазон его оценок — от 400 до 700 «лишних» миллиардов.

Дмитрий Некрасов считает, что если власти привяжут налоги для производителей металлов к мировым ценам (то есть используют тот же механизм, который уже работает в нефтянке), то от экспортеров можно будет дополнительно получить 1–1,5 трлн рублей в год.

При этом в мирное время крупные корпорации, включая государственные, достаточно успешно сопротивлялись росту налогов. Но мирное время прошло, напоминают эксперты.

— Я не думаю, что у олигархических групп сейчас сильные переговорные позиции, чтобы отстаивать свои деньги, — говорит Некрасов.

По мнению Ениколопова, в Российском союзе промышленников и предпринимателей уже смирились с тем, что налоги неизбежно будут повышены, и всё, на что остается надежда, — чтобы власти делали это «предсказуемо и системно».

В поиске заначек

В каждом из действующих инструментов дополнительного пополнения бюджета заложен свой риск. ФНБ конечен, лезть в него означает ставить под угрозу будущую бюджетную стабильность при возможном падении цен на нефть. Рост налогов тормозит экономическую активность. Сильный рост долга при ключевой ставке в 16% увеличивает расходы того самого бюджета, который надо наполнять для финансирования войны.

Для того чтобы выманить эти деньги в экономику, власти уже придумали несколько механизмов: индивидуальные инвестиционные счета, безотзывные сберегательные сертификаты на три года и вклады в негосударственные пенсионные фонды. Очевидно, что фонды, получившие деньги граждан, могут увеличить покупку гособлигаций внутреннего займа как наиболее надежного инструмента.

Именно эти программы, по которым обещаны госгарантии и налоговые вычеты,
расхваливал
Путин во время Послания к Федеральному Собранию: он велел правительству дать гражданам «возможность надежно инвестировать свои сбережения в развитие страны и получать при этом дополнительные доходы». О том, не съест ли такой доход инфляция в течение трех лет, пока нельзя будет вернуть безотзывный сертификат, президент умолчал.

Глава российского экспертного центра опасается, что если бюджету придется тяжело, то людей могут и принудить к участию в таких программах или к покупке госбумаг.

Год назад Минфин уже
обсуждал
идею «патриотических» облигаций, чтобы заполучить часть денег граждан.

— Можно вспомнить, что после [Великой Отечественной] войны зарплату
выплачивали
гособлигациями, почему бы не вернуться к этой практике? Зависит от того, насколько прижмет, и останутся ли другие методы. А если других методов не будет, то будут использовать все возможные меры принуждения, чтобы заполучить деньги граждан, — прогнозирует российский экономист.

Поискать можно не только под матрасами граждан, но и в кубышках крупных корпораций, которые имеют склонность к накопительству. При полном контроле государства за финансовой системой у таких компаний деньги можно «взять в долг», говорит экономист Дмитрий Некрасов. Например, одна только нефтяная компания «Сургутнефтегаз»
накопила
4,3 трлн рублей финансовой «подушки».

— Это тоже потенциальный резерв правительства, — говорит Некрасов.

Есть и другие «загашники». Неликвидную часть ФНБ можно, если очень постараться, превратить в деньги. К ней относится пакет «Сбера» стоимостью 3,1 трлн рублей, а еще 2,7 трлн — это акции и облигации других компаний.

— Под эти активы теоретически всегда можно привлечь деньги в репо у ЦБ на любой срок, если не рассматривать крайний вариант продажи их в рынок. Бюджет, полагаю, всегда сможет получить от ЦБ рубли под «неликвидные» активы ФНБ, независимо от их статуса, — объясняет экономист российской инвесткомпании.

Не стоит забывать и про остатки средств Федерального казначейства на едином казначейском счете. Это временно свободные и нераспределенные средства федерального и региональных бюджетов, а также внебюджетных фондов. По разным оценкам, единовременно там может быть от 5 трлн до 8 или даже 10 трлн рублей. Это не значит, что их можно сразу потратить, но часть этих средств может быть использована для финансирования кассовых разрывов бюджета. В последний раз казначейство
раскрывало
объем этих остатков на июль 2022 года, озвучив цифру в 5,5 трлн рублей.

Наконец, в конце 2023 года Минфин
предложил
вернуться к приватизации и предложил список из 30 компаний, продажа акций которых может пополнить бюджет на сотни миллиардов рублей. Но пока что эти доходы в бюджете 2024 года предусмотрены на уровне ниже статистической погрешности — 1,2 млрд рублей.

Процесс поиска новых источников пополнения бюджета идет рука об руку с масштабной национализацией,
развернутой
на второй год полномасштабной войны, и продолжается в 2024 году. Для Генпрокуратуры, которая подает иски о возврате компаний государству, очень удобно объяснять деприватизацию тем, что изъятую собственность нужно продавать, чтобы пополнять бюджет, объяснял «Новой-Европа» глава «Трансперенси Интернешл — Россия» Илья Шуманов.

Всё это говорит о том, что у власти есть большой запас инструментов для пополнения бюджета, полагает экономист Олег Ицхоки:

— Сейчас мы не видим индикаторов, показывающих, что в 2024 году деньги на войну закончатся, мы не наблюдаем каких-то кризисных явлений.

Его коллега, высказавшийся анонимно, также считает, что запас прочности есть, возможно — на годы.

Но есть и экстремальные сценарии

• Напечатать денег. Запуск печатного станка противоречит не только жесткой позиции главы ЦБ Эльвиры Набиуллиной, но закону «О Центральном банке Российской Федерации», который прямо запрещает Банку России давать кредиты правительству для финансирования дефицита и покупать первичный госдолг. Правда, с
  оговоркой
  : «За исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете».

— Конечно, по закону ЦБ давать кредиты правительству не может, однако в порядке исключения может. Правительство может выпустить бумаги, которые купит ЦБ. Если у нас в стране есть проблема с соблюдением Конституции, то я не думаю, что будет проблема с соблюдением отдельных статей закона о ЦБ, — говорит руководитель крупного российского аналитического центра.

В этом случае властям придется закрыть глаза на неизбежный сопутствующий рост инфляции.

• Девальвировать рубль. Эксперты считают это маловероятным. Ослабление рубля в середине 2023 года стало одной из причин резкого всплеска инфляции, поэтому бюджет от нее вряд ли что-то выиграл. Экономист международного банка сказал «Новой-Европа», что падение рубля увеличивает социальные расходы бюджета: власти обязаны их индексировать и тратят на это «дополнительные» рубли. «Специально девальвировать не будут», — считает он. А кроме того, девальвация «бьет по импорту, который стране весьма необходим и составляет обычно около 25 млрд долларов в месяц», говорит экономист.

Александр Коляндр считает, что девальвация будет расходовать бюджет из-за роста стоимости заимствований, госдотаций и повышения стоимости госзаказа.

— Мне кажется, что в нынешних условиях девальвация не очень разумна. Но сиюминутные потребности бюджета могут оказаться сильнее, — уточняет эксперт.