ЕС не может договориться, что делать с замороженными активами России. Где граница между поддержкой Украины и финансовыми рисками?

Под занавес 2025 года лидерам стран Евросоюза выпала непростая задача: поставить точку в многомесячных дискуссиях о том, можно ли использовать для поддержки Украины замороженные российские активы. Разногласия в объединении — и так давно не монолитном — в этот раз оказались особенно сильными и принципиальными. Большинство стран ЕС выступили за использование активов (а это не менее 210 млрд евро) «в решающий момент европейской истории». Как утверждал, например, канцлер ФРГ Фридрих Мерц, такой решительный шаг показал бы Москве, что продолжение войны против Украины бессмысленно. Между тем, власти Бельгии возглавили противоположный лагерь, опасаясь катастрофических последствий как для себя лично, так и для всей финансовой системы ЕС. Доля истины в этом, действительно, есть: согласно устоявшимся нормам, суверенные активы центральных банков защищены от изъятия иностранными государствами. Однако в Еврокомиссии утверждают, что разработанная ими схема учитывает и минимизирует все возможные риски.

ОБНОВЛЕНО 19 ДЕКАБРЯ
Лидеры стран Евросоюза не смогли согласовать схему финансирования Украины за счет замороженных российских активов. В итоговом заявлении по Украине отмечается лишь, что участники саммита призывают Совет ЕС и Европарламент «продолжить работу над техническими и правовыми аспектами инструментов, предусматривающих выдачу “репарационного кредита”». Переубедить премьера Бельгии Барта де Вевера, который опасался негативных последствий такого кредита для его страны и всей еврозоны, не удалось. По словам политика, в результате продолжавшихся 15 часов обсуждений на саммите все страны ЕС осознали: конфискация активов РФ принесла бы такие финансовые и юридические риски, которыми крайне трудно было бы управлять. «Рациональность возобладала», – резюмировал де Вевер.

Между тем без поддержки Киев не останется. ЕС одобрил выдачу Украине кредита в размере 90 мрлд евро. Займ будет обеспечен бюджетом Евросоюза. Киев должен будет погасить кредит только после того, как Россия выплатит ему репарации. В случае же отказа Москвы в этих целях будут использованы замороженные российские активы. «Это значительная поддержка, действительно усиливающая нашу устойчивость», — написал в связи с этим президент Украины Владимир Зеленский. И добавил: “Важно, что российские активы остаются обездвиженными и что Украина получила финансовую гарантию безопасности на ближайшие годы”.

При этом и в случае с кредитом Евросоюз не смог продемонстрировать на саммите полное единство. Из механизма поддержки исключены Венгрия, Словакия и Чехия, выступившие против предоставления Киеву дальнейшей помощи: от всех финансовых обязательств по кредиту их освободили.

Сложно, но нужно

Изначально финальная встреча лидеров 27 стран ЕС в 2025 году должна была уместиться — как это часто и бывает — в один день. Позднее были объявлены официальные даты саммита: 18–19 декабря. При этом глава Европейского совета Антониу Кошта предупредил, что встреча может затянуться даже на три дня. Причина — сложность вопроса с замороженными российскими активами, который европейские лидеры пытались решить весь год, но так ни до чего и не договорились.

Из заявлений, звучавших перед началом работы на высшем уровне в Брюсселе, следовало: согласовать консенсусное решение, конечно, возможно, но это будет сродни рождественскому чуду. «Это сложно, потому что у нас 27 государств-членов и 27 демократий​​​. Именно поэтому решения, которые мы принимаем, как правило, даются с большим трудом», — заявила, например, глава европейской дипломатии Кайя Каллас.

Откровеннее остальных высказался 15 декабря премьер Польши Дональд Туск. Европейцы, сказал он, по-прежнему находятся «на расстоянии световых лет» до момента начала использования российских активов для восстановления Украины или оказания ей военной поддержки. При этом он предположил, что на саммите «до каких-то принципиальных решений по этому вопросу» дело может и не дойти.

Между тем, представители руководства ЕС не раз заверяли: декабрьский саммит – ключевой и решающий. Это же, среди прочих, дал понять и канцлер ФРГ Фридрих Мерц, заявивший на днях: если к консенсусу сейчас прийти не удастся, «способность Европейского союза действовать будет серьезно подорвана на годы — если не на более длительный срок».

«Мы покажем миру, что в столь решающий момент нашей истории не способны выступить единым фронтом и действовать, защищая собственный политический порядок на европейском континенте», — пояснил он важность отнюдь не рядового мероприятия.

О частном и государственном

После начала полномасштабного вторжения России в Украину страны ЕС и G7, а также их союзники заморозили разнообразные — как частные, так и государственные — российские активы: банковские счета, ценные бумаги, яхты, недвижимость и так далее.

Оценки их общей стоимости разнятся, но, по одной из версий, речь идет как минимум о 335 млрд долларов. Как отмечал научный сотрудник Центра анализа европейской политики (CEPA) Александр Коляндр, судьба этих денег неодинакова: часть остается замороженной, часть была конфискована за нарушение санкционных режимов, а часть переведена России или обменена на активы в РФ.

При этом частные активы — это проблема второго плана.

Основная часть замороженных средств — это активы Банка России, и именно вокруг их судьбы в ЕС уже не первый месяц идут ожесточенные дискуссии.

Считается, что в ЕС заморожено не менее 210 млрд евро, принадлежащих Банку России. Подавляющая часть этих денег — около 193 млрд евро — хранится в Euroclear, зарегистрированном в Бельгии международном депозитарии и клиринговом центре. Несравнимо меньшие средства лежат в депозитариях нескольких других стран ЕС — Франции, Люксембурга, Германии, Швеции, Кипра.

Часть денег заморожена в государствах, не входящих в Евросоюз, — в частности, в Великобритании (25 млрд фунтов стерлингов, или почти 29 млрд евро), Швейцарии (7,45 млрд швейцарских франков, или 8 млрд евро), Японии (около 25–30 млрд евро), Канаде (15 млрд евро), США (5 млрд долларов, или 4,3 млрд евро). Как отмечалось в аналитическом обзоре от Европарламента, определить точный объем активов в каждой юрисдикции и конкретную общую сумму невозможно из-за отсутствия четкой официальной информации.

Процентов мало

До сих пор речь шла лишь об использовании процентов, которые набегают при хранении замороженных российских активов на европейских счетах. Изначально большая часть средств Банка России была вложена в облигации, которые приносили купонный доход и постепенно погашались. До 2022 года доходы перечислялись на счет Банка России и реинвестировались. Но теперь РФ не может распоряжаться этими деньгами, они лежат на заблокированном счете, при этом принося процентный доход. В 2024 году только в Euroclear он составил 6,9 млрд евро.

Правительство Бельгии получает 25% этих экстраординарных доходов, направляя деньги на поддержку Украины. Кроме того, в мае 2024 года Совет Евросоюза — один из двух законодательных органов ЕС — потребовал от крупных центральных депозитариев ценных бумаг, таких как Euroclear, передавать оставшиеся процентные доходы в Европейский фонд для Украины. Euroclear осуществил первый платеж в размере более 1,5 млрд долларов в июле 2024 года и второй платеж — в размере 2 млрд евро — в марте 2025-го.

Но для полномасштабной поддержки Украины этого явно недостаточно.

В Еврокомиссии подсчитали, что в 2026–2027 годах бюджету Украины потребуется 135,7 млрд евро внешней помощи, включая 83,4 млрд на военные нужды.

А журнал The Economist в октябре подсчитал, что для ведения боевых действий в течение следующих четырех лет (2026–2029 годы) Украине нужно еще около $389 млрд как в виде прямого финансирования, так и в форме поставок вооружений. Это позволит стране поддерживать экономику и армию.

Президент Украины Владимир Зеленский давно выступает за выплату Россией репараций Украине и считает использование замороженных российских активов необходимым шагом, который позволил бы изменить ход войны. Более того, он говорил о невозможности выживания Украины без такой внешней поддержки.

Помимо прочего, речь бы шла и о значимом символическом жесте со стороны Запада: как отмечало украинское издание UNIAN, в таком случае «Владимир Путин стал бы первым агрессором в истории, которого бы заставили профинансировать сопротивление собственной агрессии».

Ни разморозить, ни изъять

Между тем, согласно нормам международного права, государственная собственность, как правило, защищена от «мер принуждения» — таких как изъятие или экспроприация. Показательно, например, принятое в 2012 году Международным судом ООН решение о том, что Италия нарушила законодательные нормы, допустив рассмотрение в судах требований к Германии о компенсациях за преступления Второй мировой войны и попытавшись арестовать немецкое государственное имущество. Суд напомнил: активы государств находятся под особой защитой от подобных мер принудительного исполнения.

Конечно, само по себе использование суверенных активов агрессоров — дело не уникальное. Но есть два ключевых отличия нынешней ситуации от предыдущих. Во-первых, ЕС и Запад в целом официально не находятся в состоянии войны с Россией. Во-вторых, боевые действия продолжаются, и на горизонте не видно ни мирного договора, ни перспектив соответствующей резолюции Совбеза ООН (там, напомним, РФ обладает правом вето).

«Ни разу в истории обездвиженные суверенные активы не были “перепрофилированы” во время продолжающейся войны, — обращал на это внимание премьер-министр Бельгии Барт де Вевер. — Такие активы были предметом решений в ходе послевоенного урегулирования, обычно в контексте военных репараций проигравшей стороны». Так, иракские активы, замороженные после вторжения в Кувейт в 1990 году, были направлены на компенсации пострадавшим только после войны, и это стало следствием решения ООН. Схожим образом союзники распоряжались германскими активами после Второй мировой войны.

Конкуренция планов

Поэтому в Брюсселе и Вашингтоне уже не первый месяц думают над возможными вариантами использования российских средств без нарушения норм и принципов права. Первый шаг сделали США. В первоначальном мирном плане, который Соединенные Штаты представили в середине ноября, был пункт об использовании $100 млрд российских активов для восстановления Украины. Согласно документу, Вашингтон должен был получить 50% прибыли от этого, а Европе предлагалось добавить еще $100 млрд, чтобы увеличить объем инвестиций в экономику Украины. Остальные замороженные российские активы предназначались для двусторонних проектов РФ и США. По словам собеседников Politico, эта инициатива вызвала возмущение среди европейских чиновников, и позднее, как сообщило агентство Bloomberg, пункт об использовании российских активов был исключен из мирного плана.

«Американцы говорят: оставьте эти российские активы в покое, потому что трудно садиться за стол переговоров с Путиным и говорить: “Давайте найдем компромисс, но мы забираем ваши деньги”», — пересказывал позицию администрации Дональда Трампа Дональд Туск. И констатировал, что «трудно говорить о единой европейско-американской позиции по этому вопросу».

Предложение ЕС было обнародовано 3 декабря.

Оно подразумевало два возможных варианта, которые, по словам главы Еврокомиссии Урсулы фон дер Ляйен, позволили бы покрыть примерно две трети потребностей Украины на 2026–2027 годы (90 млрд евро из 135,7 млрд).

Одно из решений предусматривает выпуск общеевропейских еврооблигаций — как раз на 90 млрд евро. Как поясняла фон дер Ляйен, речь идет о «привлечении средств на рынках капитала с использованием бюджета ЕС в качестве гарантии и передаче этого капитала Украине в виде займа». Такое решение должно было бы быть принято единогласным решением государств-членов. Однако быстро выяснилось, что идея, вероятно, нежизнеспособна: как сообщило издание Politico, против выпуска еврооблигаций выступила Венгрия.

Между тем, проблемы сразу возникли и с основным предложением Еврокомиссии — «репарационным кредитом». План предполагал, что ЕС подпишет контракт с Euroclear на предоставление Украине беспроцентного кредита (в основном, для закупок вооружений) под залог этих средств. А после окончания войны Украина должна будет вернуть эти деньги, используя репарации.

Уловка 122

Выплата Москвой репараций — ключевой элемент плана и, одновременно с этим, самая ненадежная его часть. Кроме того, вся конструкция базировалась на том, что санкции против РФ продолжают действовать, а значит, она не может пока претендовать на замороженные средства. Проблема в том, что санкции продлеваются каждые шесть месяцев, и уже не раз дискуссии на этот счет выходили крайне напряженными. Так, Словакия и Венгрии многократно грозились помешать продлению ограничительных мер, но в последний момент уступали под натиском большинства. Однако никто не даст гарантий того, что в один момент они не решат идти до конца.

Понимая это, европейские чиновники стали искать способы нейтрализации угрозы. И в итоге обратились к положению статьи 122 Договора о ЕС, которое позволяет правительствам принимать решения «в духе солидарности между государствами-членами в отношении мер, соответствующих экономической ситуации».

Проще говоря, в крайних случаях для принятия решений достаточно квалифицированного большинства (15 из 27 государств, представляющих не менее 65% населения блока), а не консенсуса.

Этот механизм ранее использовался для реагирования на долговой кризис еврозоны и пандемию COVID-19. Но никогда он не применялся к вопросам, пересекающимся с общей внешней и оборонной политикой, решения по которой принимаются единогласно. Между тем, в Еврокомиссии не раз утверждали: российская агрессия привела к «серьезным экономическим последствиям», выразившимся в «перебоях в поставках, повышенной неопределенности, увеличении премии за риск, снижении инвестиций и потребительских расходов», так что использование статьи 122 оправдано.

На основании этого и было принято решение о задействовании упомянутого в Договоре правила. Большинство стран ЕС, не приняв во внимание возражения меньшинства, решили, что продлевать блокировку российских активов в ЕС каждые полгода не имеет смысла: они будут заблокированы бессрочно. Вернее, до тех пор, пока Россия не выплатит Украине репарации за весь причиненный ущерб и пока «сохраняется риск ухудшения экономической ситуации в ЕС».

Бельгийские условия

Квалифицированного большинства, по утверждению Урсулы фон дер Ляйен, достаточно и для одобрения плана с «репарационным кредитом». Но это было бы чревато еще более сильным ударом по европейскому единству. И речь не столько о позиции Венгрии с ее неизменным «особым мнением» насчет отношений с РФ и Украиной. С самого начала против идеи выступила страна, в столице которой расположены основные институты ЕС, — Бельгия. В королевстве (где, напомним, и зарегистрирован депозитарий Euroclear) утверждали, что не готовы почти в одиночку брать на себя ответственность за все негативные последствия общего решения.

Премьер-министр Барт де Вевер заявил, что Бельгия не намерена «утруждать себя безответственными рисками», и выставил своим европейским коллегам три жестких условия:

• Распределение всех рисков. Де Вевер отметил, что штрафы за незаконную экспроприацию могут значительно превышать стоимость самих активов. Это прописано в двусторонних соглашениях, среди которых эксперты обращают особое внимание на подписанное еще в 1989 году между СССР, Бельгией и Люксембургом соглашение о защите инвестиций. Глава ВТБ Алексей Костин, например, грозил Европе «50 годами судебных разбирательств» в случае выдачи «репарационного кредита». При таком сценарии не одна лишь Бельгия, уверен Де Вевер, должна отвечать за принятое решение.
• Ликвидность и защита от рисков. Де Вевер пояснял, что Euroclear должен иметь соответствующие средства, «если и когда они понадобятся». Возможно, отмечал он, компании придется вернуть деньги российскому Центральному банку в случае мирного соглашения между РФ и Украиной. А так как эти деньги уже будут потрачены на поддержку Киева, бремя возврата долга ляжет на Бельгию. Но сумма окажется слишком большой: для страны это будет означать банкротство. Кроме того, продолжал Де Вевер, Euroclear наверняка станет объектом российских контрмер, «финансовый ущерб от которых должен быть немедленно возмещен».
• Честное распределение расходов. По мнению бельгийского премьера, все государства-члены ЕС, владеющие российскими активами, должны участвовать в этой схеме: «Средства должны запрашиваться пропорционально и в равных долях от всех заинтересованных учреждений на территории Европы, а в идеале и за ее пределами. Особенно в странах, входящих в коалицию желающих». Однако, например, Франция к этой идее сразу же отнеслась скептически.

В начале декабря в интервью франкоязычной газете La Libre Барт Де Вевер выступил со словами, которые нечасто говорят европейские лидеры (разве что за исключением премьера Венгрии Виктора Орбана). Бельгийский премьер подчеркнул, что поражение России и последующая нестабильность в ядерной державе «не были бы желательным сценарием». И задался вопросом, на который сам же и ответил: «Кто всерьез верит, что Россия проиграет в Украине? Убежденность в том, что Россия потерпит поражение в Украине, — это полная иллюзия и сказка». А значит, уверен Де Вевер, лежашие в Euroclear деньги в любом случае придется размораживать.

Решение о бессрочной блокировке российских активов бельгийцев не успокоило. Не устроили их и многочисленные переговоры с коллегами из Еврокомиссии и других стран ЕС. 16 декабря издание Politico со ссылкой на источники сообщило: страны ЕС предложили Бельгии комплекс гарантий — в частности, доступ к финансированию в необходимом объеме в случае судебных исков или других ответных мер со стороны России, а также поддержку со стороны ЕС независимо от финансовых обязательств отдельных членов объединения. Кроме того, предложение подразумевало обязательство всех стран ЕС одновременно расторгнуть свои двусторонние инвестиционные соглашения с Россией, «чтобы Бельгия не осталась в одиночестве перед лицом возможного гнева Москвы». Однако, по словам дипломатических источников Politico, для Бельгии «этого все равно было недостаточно»: представители страны на переговорах требовали «дополнительных гарантий того, что она не окажется лицом к лицу с непропорциональным риском».

Такое упрямство неприятно удивило большинство других участников переговоров, зато наверняка понравилось гражданам Бельгии: по данным опросов, лишь 22% из них поддерживают использование российских средств для «репарационного займа», в то время как 67% выступают против.

Они не одни

Накануне саммита Барт Де Вевер предупреждал, что попытки обойти возражения Бельгии дорого обойдутся Евросоюзу: правительство, например, может подать судебный иск.

И об этом говорил не только он. Виктор Орбан отмечал: если мнение Венгрии, выступающей против конфискации активов, не учтут, власти страны буквально на следующий день обратятся в суд ЕС. По мнению Орбана, Евросоюз играет с огнем: «Кажется, что это экономический вопрос, но это не так. Захват российских валютных резервов и последующее их использование для помощи стороне, воюющей с Россией, — это объявление войны».

«Мы понимаем, что вы правда хотите войну между Россией и Европой», — обращался в соцсети X глава венгерского МИДа Петер Сийярто к своему польскому коллеге Радославу Сикорскому. А через него — и ко всем остальным сторонникам «репарационного кредита».

В Будапеште не могли не заметить заявления, звучавшие из Москвы. Так, экс-президент, зампред Совбеза РФ Дмитрий Медведев грозил «взбешенному Евросоюзу» войной, называя выдачу «репарационного кредита» «особого рода casus belli».

От Венгрии никакой иной позиции ждать не приходилось. Между тем, против использования российских активов выступила не только она. Как отмечал на этой неделе портал Euractiv, планы Еврокомиссии пришлись не по нраву также Словакии, Италии, Болгарии, Мальте и Чехии.

По их мнению, прямое изъятие активов грозило бы подрывом доверия к финансовой системе ЕС и серьезными юридическими последствиями.

Угрозы реальные и мнимые

Об угрозах для финансовой системы предупреждала, среди прочих, и гендиректор Euroclear Валери Урбен. В письме, адресованном Урсуле фон дер Ляйен и Антониу Коште, утверждалось: «репарационный кредит» нанесет ущерб инвестиционному климату на континенте, «поскольку инвесторы, особенно суверенные инвестиционные фонды и центральные банки», воспримут ее «как эквивалент конфискации резервов центральных банков, подрывающий верховенство закона». Как сообщало в прошлом году агентство Bloomberg, некоторые правительства, например, Саудовской Аравии, пригрозили ЕС изъятием своих средств в случае использования российских активов.

Впрочем, эксперт Совета по международным отношениям (CFR; Вашингтон) Брэд Сетсер утверждает, что арабские государства Персидского залива — единственные, кто теоретически мог бы решить снизить санкционные риски, выведя резервы из валют стран G7. По подсчетам эксперта, примерно три четверти мировых резервов принадлежит либо самим странам G7, либо странам, гораздо более тесно связанным с G7, чем с Россией или скажем, Китаем. Кроме того, напоминает Брэд Сетсер, нет никаких доказательств того, что заморозка российских резервов в 2022 году оказала существенное негативное влияние на позиции евро на мировой арене. И в этот раз, уверен он, кризиса удастся избежать.

«Реальный риск для евро заключается в том, что Россия выиграет эту войну, а Украина будет вынуждена капитулировать», — развивал эту мысль британский политический обозреватель Хьюго Диксон, который впервые выступил с идеей «репарационного кредита» для Украины еще два года назад. Он также критиковал аргумент Де Вевера о том, что кредит может поставить под угрозу перспективы мирного урегулирования.

Напротив, по словам Диксона, получение средств станет для Москвы сигналом о том, что Европа намерена поддерживать Украину в долгосрочной перспективе, и это укрепит позиции Киева за столом переговоров.

Впрочем, юридических последствий в любом случае стоит ожидать. Москва уже сейчас проявляет готовность действовать — в меру своих возможностей. Банк России пообещал «безусловное оспаривание» любых действий, которые приведут к несогласованному использованию российских активов, «во всех доступных компетентных органах» — с последующим «приведением в исполнение судебных актов на территории государств-членов ООН». Кроме того, Центральный банк анонсировал иск в Арбитражный суд Москвы к Euroclear «о взыскании причиненных убытков».

Де-факто же более значимой может стать другая мера — о зеркальном использовании западных активов, замороженных на счетах в РФ после февраля 2022 года. Как и в случае с российскими деньгами в Euroclear, похожие счета в России аккумулируют купонные выплаты, погашения облигаций и дивиденды, причитающиеся западным инвесторам, но недоступные им.

Министр финансов РФ Антон Силуанов утверждал, что западных денег на российских счетах не меньше, чем российских — за рубежом. Александр Коляндр из CEPA, тем временем, писал, что на российских счетах заблокировано — «по очень грубой оценке» — «что-то вроде 20–24 млрд долларов», принадлежащих западному бизнесу. «И нет сомнений, что эти средства подтолкнули его к тихому лоббированию против изъятия российских активов», — добавлял эксперт.

Вряд ли именно этот фактор сыграл ключевую роль в формировании группы противников «репарационного кредита», но факт остается фактом: переубедить Бельгию, Венгрию и еще несколько государств оказалось непросто. Угроза того, что предрождественский саммит выльется в ссору — публичную или за закрытыми дверями — 27 членов большой европейской семьи, оказалась вполне реальной.