Воз имущества

Государство так и не научилось управлять своей собственностью

Правительство еще прошлой осенью утвердило Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Тогда из-за предвыборной суеты этот важный документ остался вне поля зрения широкой публики. Однако в конце января проблема управления госсобственностью рассматривалась на межведомственной комиссии по экономической безопасности при Совбезе России.

Главное и, пожалуй, единственное достоинство концепции - ее констатирующая часть. Государство по сути призналось, что управляет своей собственностью (госпредприятиями, учреждениями, пакетами акций, недвижимостью) из рук вон плохо. Впрочем, тема, мягко говоря, неэффективного использования госсобственности уже несколько лет является предметом язвительных журналистских статей. Но только теперь правительство набралось мужества посмотреть правде в глаза и даже зафиксировать ее в официальном документе.

Доуправлялись

Управление государственными унитарными предприятиями (ГУПами) идет аккурат по русской поговорке - у семи нянек дитя без глазу. К разряду ГУПов относятся не только вновь созданные государством для каких-то целей предприятия, но и те, которые приватизация по разным причинам (не успели, не хотели, не нашлось покупателей) обошла стороной. По логике государство как собственник должно следить за их деятельностью, развивая и поощряя эффективные производства и своевременно избавляясь от балласта. Однако из-за несовершенства законодательства и постоянной борьбы отраслевых министерств с Мингосимуществом за полномочия функции государства-собственника оказались поделены между различными государственными органами. Причем поделены так, что на практике руководители ГУПов обладают невероятно широкими полномочиями и найти на них управу не могут (или не хотят) ни чиновники МГИ, ни отраслевики.

Вот как описаны в концепции результаты такого разделения чиновничьего труда: происходит «перевод части финансовых потоков в фирмы-спутники», «заключение сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия». То есть по сути госимущество используется не в интересах собственника, а интересах директоров ГУПов и в ряде случаев попросту разворовывается. Государство же, не имея достоверной информации о положении дел, не может «предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей». Строгостью в привлечении директоров ГУПов к ответственности за чинимые ими безобразия государство похвастаться не может. Максимум, что может грозить проштрафившемуся управленцу, - расставание с руководящим креслом. А вот уголовное дело - уже экзотика. Так, замминистра МГИ Сергей Моложавый смог припомнить лишь один такой случай с предприятием «Росэлтранс», которое государство создало, внеся в его уставный капитал акции других предприятий, а директор эти акции продавал на сторону.

«Проблема в том, что нормативная база по госпредприятиям выстроена так, что их деятельность в основном контролируют отраслевые министерства, поясняет г-н Моложавый. - Однако на практике до каждого предприятия у отраслевиков просто руки не доходят: министерства в Москве, а на местах у них нет своих территориальных органов. А у нас, у МГИ, территориальные органы есть, наш чиновник действительно может зайти на любое предприятие, но по закону вправе проверять только использование недвижимости».

Что до федеральной недвижимости, любой российский бизнесмен знает, что выгоднее всего арендовать помещение под склад или офис у какого-нибудь госпредприятия или НИИ. Выбор широкий: хоть в центре, хоть на окраине, насчет цены с оборотистым завхозом всегда можно сторговаться, да и здания по большей части хорошо охраняемые (особенно если предприятие связано с оборонкой) не каждый налоговый инспектор сунется. «Вообще госпредприятия и учреждения любую сдачу в аренду своих помещений должны согласовывать с нами», говорит г-н Моложавый. Однако в МГИ не скрывают, что и это на практике не выполняется. В ходе недавней инвентаризации его чиновники проверили 240 тыс. объектов недвижимости площадью 250 млн. кв. метров и выявили 800 арендаторов, незаконно занимающих 500 тыс. кв. м. То есть, по предварительным оценкам, государство недополучило от аренды федеральной недвижимости 200 млн. рублей год. «На деле, наверное, окажется еще больше, потому что физически каждое предприятие Мы проверить не можем, считает Сергей Моложавый.

По словам г-на Моложавого, обнаружив незаконных арендаторов, МГИ доначисляет арендную плату, которая должна поступить в бюджет. Правда, какое наказание несут ушлые руководители, сдавшие в аренду помещения (не свои) и утаившие этот факт от собственника (государства), и почему государство не привлекает их к уголовной ответственности, так и непонятно. «В уголовном деле необходимо доказать умысел, корысть. К примеру, что директор госпредприятия эти деньги себе в карман положил, то есть извлек выгоду из использования госимущества. это очень сложно, можно судиться много лет», - объясняет -н Моложавый. Впрочем, этот аргумент выглядит не слишком убедительно. Минувшим летом, в разгар бензинового кризиса, министр по антимонопольной политике Илья Южанов тоже жаловался автору этих строк, что по нашему законодательству доказать ценовой сговор практически невозможно. Однако недавно в Санкт-Петербурге взяли да доказали (см. «Итоги» № 6). Значит, могут, было бы желание.

Еще один объект управления пакеты акций различных акционерных обществ, находящиеся в государственной собственности. Интересы государства в АО представляют различные чиновники как из МГИ, так и из отраслевых министерств. Их задача по сути сводится к посещению собраний акционеров и голосованию на них принадлежащим государству пакетом акций.

Причем делают они это фактически на общественных началах, не получая никакого вознаграждения. О качестве такого управления говорить не приходится. В концепции отмечается, что привлечение к управлению госпакетами акций профессиональных менеджеров носит «единичный характер». Слово «единичный» здесь следует понимать как «единственный» - имеется в виду профессиональный менеджер Рем Вяхирев, управляющий госпакетом Газпрома по доверенности МГИ.

«У государства нет ни механизма вознаграждения управляющих, ни средств на это, ни статьи в бюджете на оплату услуг управленцев», — говорит г-н Моложавый. По его словам, МГИ борется с Минфином, чтобы 10% дивидендов, по

Поступающих по государственным акциям, тратить на цели управления государственными пакетами, долями. Но все дивиденды направляются в федеральный бюджет, так что платить нечем. Остается разве что поправить закон о приватизации - предусмотреть такой способ стимулирования наемных менеджеров, как опционы на акции (то есть дать менеджерам право приобретать акции вверенного их заботам предприятия на заранее оговоренных условиях), раз живых денег на это у государства нет.

В поисках выхода

Государство осознало, что управлять такой прорвой госпредприятий и учрежде ний оно не в состоянии. Видимо, от части собственности придется отказаться (в концепции это скромно именуется «оптимизацией» количества ГУПов и учреждений). Правда, для этого придется провести тотальную ревизию госсобственности, чтобы понять, сколько и какие ГУПы действительно нужны государству, а какие спокойно можно приватизировать. А это сложнее всего, потому что отраслевые министерства опять начнут лоббировать не государственные интересы, а свои собственные. Кстати, в чем состоят эти самые государственные интересы, государство так и не сформулировало (один из чиновников даже порекомендовал корреспонденту «Итогов» обратиться с этим вопросом к -ну Путину). Ясно пока одно: поиски этих интересов сильно смахивают на поиски национальной идеи, которую власти поискали поискали, да и бросили это занятие как бесперспективное.

Как следует из концепции, за госпредприятиями скорее всего останется производство отдельных видов продуктов, «обеспечивающих национальную безо- пасность», «изъятых из гражданского оборота» (читай — военную технику, ору жие, боеприпасы и др.). Присутствует и «социально ориентированный» бред насчет «решения социальных задач, реализации продукции по минимальным це нам». Если речь идет о такой продукции, как детское питание, инвалидные кресла, протезы и др., то социальные задачи должно решать само государство, дотируя вовсе не производителей, а потребителей. Правда, об этом много говорится, но мало что делается.

Что касается «отдельных дотируемых В России видов деятельности, ведения убыточных насчитывается производств», -н Моложавый полагает, 13786 унитарных что речь идет о специфических предпри предприятий ятиях, занятых, скажем, уничтожением и 23099 учреждений. химического оружия или ядерных подГосударство водных лодок, этот вид деятельности участвует в 3896 априори не может быть прибыльным, и хозяйственных такие предприятия следует оставить в товариществах госсобственности. В принципе можно и обществах. В отношении 580 было бы поручить такую работу и частАО используется ным фирмам, но государство вряд ли государством сможет с ними расплатиться, а значит, специальное право рискует тем, что то же оружие будет не «золотая акция» уничтожаться, а продаваться.

(вето на некоторые принципиально По идее решению судьбы каждого госважные для жизни предприятия должна предшествовать их предприятия полная инвентаризация. Процесс этот решения весьма длительный, но начало ему вроде его акционеров). бы положено: в развитие концепции праВ федеральной собственности вительство уже приняло несколько постанаходится новлений (об отчетности руководителей недвижимость ГУПов и представителей государства в АО, общей площадью установлении для ГУПов экономических 337 млн. кв. метров. К началу 2000 года показателей, проведении аудита госпредбыло приятий и др). При этом отчетность потреприватизировано буется довольно подробная как от дирекболее 130 тысяч торов, так и от госпредставителей. Не испредприятий.

ключено, что для многих руководителей ГУПов и представителей государства в АО эта отчетность окажется китайской грамотой. Многие ли из них знают, что такое, к примеру, «текущие активы»? Так что большинству придется на пару с бухгалтером попыхтеть над составлением отчетов.

Другой вопрос: что с этой отчетностью собираются делать в отраслевых министерствах и МГИ? Считается, что на ее основе чиновники смогут принимать решения о судьбе госпредприятий. Но много ли в России грамотных чиновников, способных переварить десятки тысяч отчетов? Денег же на привлечение к этой работе квалифицированных специалистов, как и на оплату услуг профессиональных менеджеров, у государства нет.

Что касается прочих мер, таких, как ежегодный аудит госпредприятий, то это тоже дело весьма затратное. И хорошо еще, если аудит даст какие-то результаты, кроме увеличения себестоимости продукции, выпускаемой госпредприятиями. А вообще улучшение качества госуправления - дело благое. Главное, чтобы затраты на управление госсобственностью не съели те доходы, которые эта собственность приносит.

Вообще признание государства в неумении управлять своей собственностью наталкивает на один вывод: приватизация должна продолжаться. В МГИ с этим согласны, но высказываются на эту тему очень осторожно, дабы не нажить лишних врагов: приватизация в России практически с самого начала превратилась из экономического процесса в предмет острейших политических дискуссий. Приватизаторов часто упрекают в раздаче госсобственности частникам, из которых эффективных собственников так и не вышло. Но кого надо упрекать в том, что государство на роль эффективного собственника тоже не тянет?

В начале 90-х команда Чубайса считала, что после продажи львиной доли госпредприятий органы приватизации должны самораспуститься. (Кстати, департамент Министерства финансов, занимавшийся массовой приватизацией в Восточной Германии, по ее окончании прекратил свое существование.) Не тут-то было. Бывшие реформаторские ведомства быстро переориентировались на «управление тем, что осталось», придумывая себе все новые и новые задачи вроде формирования корпуса представителей государства, составления реестра ГУПов и др. О необходимости продажи множества «остаточных» мелких пакетов акций (где 10, где 15%), управлять которыми просто бессмысленно - эти голоса ничего не решают, — функционеры, отвечающие за госимущество, говорят годами. Может быть, чиновники просто не хотят уничтожать то, что их кормит?

При участии Натальи Калиниченко