В России началась реформа МПС.

Излишне объяснять, какое значение для России имеют железные дороги. Все и так прекрасно знают других дорог здесь считай что и нет. Расхожее представление в полной мере подтверждается статистикой - 80% всех грузоперевозок в России осуществляется железнодорожным транспортом (для сравнения: в странах с развитой экономикой не только в отсутствии качественных автомобильных трасс, но и в необъятности российских просторов, и в экономических перекосах ушедшей эпохи зачастую от места добычи до места переработки тысячи километров, и довезти какой-нибудь уголь или руду кроме как поездом больше нечем.

До недавнего времени, что такое МПС, слабо представляли даже в са мом министерстве. Только в общих чертах. А точно сказать, сколько в России всех этих эмпээсовских вагонов, локомотивов, шлагбаумов, семафоров, стрелок, вокзалов, станций, полустанков, щебневых заводов, санаториев, профилакториев и т.д. и т.п., не мог никто. И уж тем более не было ответа на вопрос, какую это порядком изношенное хозяйство имеет цену. Инвентаризацию закончили около месяца назад. Получилось, что российское МПС стоит три триллиона рублей. В общепринятой валюте почти 100 миллиардов долларов. Гигантская сумма, сопоставимая с объемом российского ВВП за три года. Собственно, инвентаризацию всего хозяйства МПС в министерстве и называют началом реформирования отрасли.

Первая концепция реформы МПС появилась в начале девяностых, но тогда дальше внутриведомственных обсуждений дело не пошло. Было еще несколько заходов на цель. В 1995 году появились даже кое-какие документы. В ту пору все застопорилось из-за приближающихся выборов. На протяжении нескольких последующих лет власть то возвращалась к проблемам реформирования отрасли (в какой-то момент была даже образована прави тельственная комиссия во главе с тогдашним вице-премьером Борисом Нем цовым), то забывала о них.

Рождение нынешней реформы можно отнести к осени 2000 года. Ее инициатором стал министр путей сообщения Николай Аксененко. Была создана правительственная комиссия по структурному реформированию МПС во главе с Ильей Клебановым, который в то время был вице-премьером, и сформирована рабочая группа под двойным руководством Германа Грефа и того же Аксененко. По утверждению думских экспертов, реформа МПС – на 100% «отечественный» продукт. То есть рожденный в недрах самого министерства. С уходом в отставку Николая Аксененко и назначением на пост министра Геннадия Фадеева концепция не претерпела принципиальных изменений, однако некоторые уточнения все же были внесены. По мнению од ного из разработчиков программы реформирования, «для Аксененко в концепции важнее всего было сохранить контроль над финансовыми потоками с возможностью отвода от этих потоков каналов, речушек и ручейков. Нынешняя редакция гораздо прозрачнее».

Еще весной правительство внесло в Думу пакет из четырех законопроектов, что, собственно, и означало, что реформа началась. 26 июня они благополучно преодолели первое чтение. Второе предстоит в декабре. «Я не предвижу каких-то серьезных осложнений во время второго чтения, - поделился своим прогнозом с «Журналом» замруководителя аппарата Комитета Госду мы по энергетике, транспорту и связи Ираклий Асламазов. - Все идет своим чередом - согласовываются поправки, учитываются различные мнения. Отсутствие политического шума только благоприятствует процессу. Думаю, в этом году законы будут приняты». Лидер СПС Борис Немцов «отсутствие политического шума» вокруг реформы МПС объясняет следующим образом: «Смотрите, что происходит: две реформы - РАО ЕЭС и МПС. За первую приходится биться чуть ли не с использованием авиации и дальнобойной артиллерии, а про вторую никто не помнит, никого не интересует, когда прошло первое чтение, когда второе. А все потому, что энергетику реформирует

Чубайс - политик, у которого очень много именно политических врагов. Им не до сути. Им лишь бы кричать: долой Чубайса. А железные дороги реформирует тихий человек - Геннадий Фадеев. На него ни у кого аллергии нет. А по значению для страны реформа МПС ничем не уступает реформе РАО ЕЭС».

Поделить , чтобы приумножить Обосновывая необходимость реформирования МПС, создатели концепции никаких оригинальных аргументов обществу не предъявили. Звучат обычные в таких случаях речи о повышении эффективности, привлечении инвестиций, улучшении качества обслуживания... Гораздо больше конкретных деталей содержится в словах замминистра экономического развития и торговли Андрея Шаронова. По мнению высокопоставленного чиновника, реформа нужна, чтобы «разделить государственные и хозяйственные функции».

На протяжении последнего десятилетия МПС функционировало не совсем как обычное министерство. Оно, с одной стороны, осуществляло естественное для любого госучреждения администрирование в рамках своих полномочий, а с другой - являлось по сути коммерческой организацией, извлекающей прибыль из хозяйственной деятельности. (В России есть еще только одно подобное ведомство - Минатом.) Разделение функций администрирования и хозяйствования - первый этап реформы. Согласно законопроектам, которые, как уже было сказано выше, вот-вот должны пройти через второе чтение в Думе, с января 2003 года создается ОАО «Российские железные дороги», на баланс которого будет передано все имущество МПС. За самим же министерством остаются только общее руководство отраслью и надзор за соблюдением государственных интересов. Впрочем, это вовсе не означает, что ОАО «РЖД» отпущено в свободное плавание - 100% акций создаваемой компании будет принадлежать государству. При таком раскладе одна из основных задач реформирования - привлечение инвестиций - не может быть выполнена по определению. Законом предусмот рен запрет на продажу акций. Следовательно, отсекается возможность портфельных и прямых инвестиций в отрасль. Так что ОАО «РЖД» остается рассчитывать только на государственные деньги. Сами разработчики такую стратегию объясняют следующим образом: дескать, железные дороги - важнейшая отрасль, имеющая огромное оборонное значение, и прежде чем отдавать ее в частные руки, нужно все сто раз отмерить. Ровно эти аргументы звучали и десять лет назад, и сколько еще будут «отмерять», никто точно сказать не может.

Следующие этапы реформирования (а их всего три) подразумевают поэтапное и, как говорят в МПС, «мягкое» разгосударствление. Оно предусмат ривает выделение так называемого монопольного сектора. Уже сейчас известно, что под полным контролем государства останется вся инфраструктура непосредственно железных дорог. Это сами пути, семафоры, диспетчерская служба и т.д. То есть то, что обеспечивает передвижение грузов и пассажиров. (По аналогии все с тем же РАО ЕЭС, где государство оставляет за собой сети, а «генерирующие мощности» - электростанции и компании, передающие электроэнергию, - выбрасываются на свободный рынок.) Все остальное имущество МПС, а со следующего года - ОАО «РЖД» (вагоны, строительные и ремонтные подразделения и пр.), может быть приватизировано. Именно «может быть», а не «подлежит приватизации». Этот пункт и вызывает главные претензии критиков принятой концепции реформирования.

Вот мнение одного из думских экспертов: «Совершенно очевидно, если в законе не прописана обязательность выделения конкурентной среды, это означает следующее: ОАО «РЖД» само будет эту среду регулировать. На практике получится, что при создании тех или иных «дочек», предположим, фирм-перевозчиков или экспедиторских компаний, оно будет где-то отда вать контрольный пакет, где-то придерживать, потворствовать «близким» компаниям, отсекать «чужеродных».

В чем же смысл такого реформирования? Почему создание оптималь ной конкурентной среды не обеспечить на законодательном уровне сразу? Ведь разгосударствление МПС фактически уже давно происходит. Сегодня существуют и независимые перевозчики, и экспедиторы (достаточно упомянуть столь близкую к Николаю Аксененко «ТрансРейл» - компанию, контролируемую сыном отставного министра), и частный подвижной состав (по данным «Журнала», только «ЛУКОЙЛУ» принадлежит около 25 тысяч вагонов, большую часть которых составляют, разумеется, цистерны), и даже три частные по существу незаконные железные дороги. Одна из них строится между Пермью и Архангельском местными администрациями на паях с

крупным бизнесом. Другую тянут от БАМа до Якутска. А третья, которую на Дальнем Востоке готовится ввести в эксплуатацию компания «Золотое звено», фактически международная. Она проложена до границы с Китаем. Будущее этих частных компаний туманно концепция реформирования МПС, как уже было сказано, не предусматривает приватизации полотна.

Следовательно, процесс разгосударствления можно было начинать, и не создавая лишнего звена - ОАО «РЖД». Объяснение, разумеется, состоит в том, что реформу МПС проводит... само МПС (помните про «отечественный» продукт?). А кто же обидит себя, любимого? Понятно, что в ОАО «РЖД» работать гораздо комфортнее, чем в МПС, – и руководство, и сотрудники переста ют быть бюджетниками, и размер их зарплат будет определяться внутри компании. Министру а ему уже сильно за шестьдесят не надо беспокоиться о неожиданной, а иногда и автоматической (вместе со всем правительством) отставке. Разумеется, в компании, полностью принадлежащей государству, судьба ее менеджмента тоже зависит от этого самого государства, но все же не так прямо, как в министерстве. Словом, много резонов. Ну и, кроме того, Фадеев, во-первых, не политик, а во-вторых, совсем не Чубайс.

Некоторые эксперты, например, считают, что реформирование железнодорожной отрасли нужно было бы начать с существенного изменения тарифной политики, вычленив из общей суммы тарифа монопольную составляющую. (Об этом подробнее читайте в интервью «Журналу» председателя «Круглого стола бизнеса России» и одного из крупнейших российских специалистов в области транспорта Петра Мостового.) Нынешняя концепция тоже подразумевает внесение изменений в тарифную политику, но когда-то в будущем, вовсе не на первом этапе. (см. интервью замминистра путей сообщения Анны Беловой.) Скорее всего в лице ОАО «РЖД» Россия вновь получит гигантского монополиста. И его реформирование будет наталкиваться на серьезные препятст вия всякий раз, когда окажется, что оно затрагивает чьи-то ведомственные и экономические интересы, 1 подобно тому, как это на протяжении многих лет происходит с преобразованием Газпрома. И каждый раз будут возникать резоны на время отложить реформу - потому что она, например, угрожает провалить бюджет или противоречит интересам национальной безопаснос ти. При существующей сегодня стратегии реформ на реальные перемены в МПС можно надеяться только в том случае, если это ведомство возглавит новый (или старый) Чубайс. Но коль скоро Чубайсов на всю страну не напасешься, может быть, написать правильный закон?

Реформа в ее нынешнем виде, на мой взгляд, предполагает неверную последовательность действий. В основе двух законопроектов, по которым будет реформироваться железнодорож ный транспорт, лежит правильная идеология: в них предусмотрено разграничение инфраструктурных услуг, естественно-монопольных по природе, и перевозок, осуществляющихся в условиях конкурентного рынка. Но законопроект об особенностях распоряжения имуществом предусматривает в первую очередь создание ОАО «РЖД» - единого хозяйствующего субъекта, осуществляющего и инфраструктурные услуги, и перевозки.

А начинать следовало с тарифной реформы, которая позволила бы разграничить цену перевозки (она основывается на издержках и формирует прибыль перевозчика) и тариф на инфраструктурную услугу (он основан на издержках по содержанию и эксплуатации инфраструктуры и содержит монопольную ренту, которая регулируется государством).

Никто вслух не осмеливается заявить, что тарифная реформа не нужна. Но она не предусмотрена как этап, предшествующий всем остальным преобразованиям. Убежден, что создание независимых перевозчиков не требует реорганизации или учреждения новых государственных организаций. Этот процесс может быть запущен даже сейчас. Но после тарифной реформы, которая создаст внятную экономическую базу их деятельности. Потому что иначе независимый перевозчик не может отделить свои издержки от издержек инфраструктуры.

Из Москвы в Петербург в течение суток идет двадцать поездов. И эти поезда, предположим, могут принадлежать трем разным компаниям. Между ними возникает конкуренция, и появляется ограничитель, основанный на равновесии между спросом и предложением. При возникновении множества перевозчиков конкурен ция становится важным фактором, ограничивающим рост цен. И главное, приводящим их в соответствие с обоснованными затратами.

Крупные самостоятельные перевозчики сразу бы оформили новую систему отношений. Сегодня это невозможно. И когда это произойдет – непонятно. Если все это будет спрятано внутрь ОАО «РЖД», то произойдет невесть когда.

«Реформаторская» деятельность бывшего министра Николая Аксененко сводилась главным образом к концентрации финансовых потоков для управления ими. Расстаться с этим механизмом для огромного множества людей, пользующихся возникающими при этом благами, чрезвычайно тяжело. Подспудное сопротивление внутри системы очень велико. И не только внутри. Тарифная реформа на самом деле все эти каналы, выстроенные Аксененко, отсекает механически. Экономика железнодорожного транспорта в целом принципиально иначе начинает строиться. Вопрос об инвестициях в конкурентном секторе и в монопольном секторе стоит по-разному. Разграничение конкурентного и естественномонопольного рынков последовательно проводится государствами (всеми развитыми) по одной-единственной причине. Они разделяют рыночный сектор, куда инвестиции идут естественным путем, и монопольный сектор, сознательно регулируемый государством с целью не привлечения, а ограничения инвестиций. В естественно-монопольном секторе нельзя допускать, например, евроремонт административного здания, который обойдется дороже, чем постройка нового. Потому что это способ псевдообоснования повышенной монопольной ренты. Государство в интересах рынка, в интересах потребителей заинтересовано в том, чтобы монопольную ренту ограничить уровнем абсолютно необходимого. За инвестиции же нужно платить. Их приходится отдавать прибылью. Повышением тарифов. Поэтому инвестиции в монопольном секторе нужно очень тщательно фильтровать. В законе о естественных монополиях так и записано: у государства есть право одни инвестиции разрешать, а другие не разрешать. Если нужно инвестировать в естественно-монопольном секторе, пусть для этого государство выпустит железнодорожный заем, гособлигации. С гарантированной доходностью. Они будут невысокой доходности. Рассчитанной исходя из того уровня ренты, которую государство сочтет допустимой и приемлемой с точки зрения интересов потребителя.

Во всем мире регулирование тарифов естественных монополий осуществляется на основании анализа издержек. А у нас - макроэкономических показателей. Потому что мы до издержек добраться не можем. При ныне принятой схеме реформирования на ближайшие 10 лет сохраняется субъ ект естественной монополии в полном объеме. А попытки независимых перевозчиков использовать формальные возможности, предоставленные законом, не реализуются, потому что нет экономического базиса. Государственное регулирование окажется неэффективным, поскольку по-прежнему будет осуществляться по макроэкономическим показателям, а не по издержкам.

Реформу нужно проводить очень продуманно, избегая действий с необратимым результатом, что и было предусмотрено в программе: процесс предполагается проводить в три этапа.

Задача первого этапа - разделе ние функций государственного регулирования и хозяйственной деятельности, проведение всех внутрикорпоративных, внутриминистерских мероприятий, необходимых для подготовки и создания единого хозяйствующего субъекта, который мог бы плавно вписаться в изменяющуюся систему хозяйственных отношений и эффективно работать в рынке. Это потребовало проведения полномасштабной инвентаризации всех актиВов отрасли в рамках централизованного управления, чего раньше никогда не делалось, реструктуризации задолженности на всех уровнях, подготовки новых технологий управления. Инвентаризация уже завершена. Сейчас в отрасли свыше 5000 балансодержателей, 78 млн объектов основных фондов и 890 млн единиц товарно-материальных ценностей. Переписаны и занесены в единую информационную базу данных почти миллиард единиц учета, включая корову Зорьку в совхозе на Забайкальской железной дороге.

На втором этапе предполагается усовершенствовать систему управления, в частности, перейти к управлению по видам деятельности, разделить балансы и вести учет доходов и расходов каждого вида деятельности, разработать и законода тельно обеспечить механизм субсидирования пассажирских перевозок, и только после этого в случае признания отдельных видов деятельности способными существовать в условиях конкуренции - перейти к реализации отдельных программ повышения их капитализации, выделению в дочерние компании.

Можно было бы создать опреде ленные условия, которые позволили бы сохранять министерство в тече ние года-полутора-трех и проводить привычную волевую процедуру изменения технологии управления в рамках старой министерской структуры. Но при этом мы потеряли бы возможность разделить функции госрегулирования и хозяйственной деятельности, а это ключевой вопрос. Сегодня существует явный конфликт интересов. Мы теряем и с точки зрения качества государственного регулирования, и с точки зрения эффективности хозяйственной дея тельности. Кстати, на мой взгляд, у нас невозможен и чисто рыночный подход. Не потому, что мы особенные и к России рынок неприменим. А потому, что существуют модели трансформации нерыночных систем в целях их подготовки к функционированию в условиях рынка, и есть модели реформирования больной рыночной экономики. Наш случай первый. Нам надо сначала войти в рынок, а потом применить те моде ли, которые позволят повысить эффективность отрасли. Для этого и создается монополист ОАО «Российские железные дороги».

Затраты на инфраструктуру у нас очень велики. И поэтому выделить инфраструктуру и оставить ее один на один с рынком очень сложно. Сегодня тот доход, который мо жет быть получен при тарифах, приемлемых с точки зрения платежеспособного спроса и конкурентного потенциала нашей экономики, недостаточен, ведь он должен не только покрывать издержки на содержание инфраструктуры, но и включать инвестиционную составляющую для развития. В том числе и поэтому сегодня невозможно выработать прейскурант на основе чисто рыночного подхода. Широкомасштабное привлечение инвестиций в дочерние акционерные общества - задача уже Третьего этапа.

Сегодня есть ясное понимание, что относится к потенциально конкурентному сектору. Эти направления деятельности будут выделяться в дочерние АО, капитализироваться и именно туда будут привлекаться частные инвестиции. Руководствоваться мы будем следующим базовым критерием: в результате такого выделения не должен возникать новый монополист, деятельность которого будет увеличивать транспортную составляющую в цене товара. Сначала надо подготовить на рынке несколько поставщиков услуг, кстати, включая и услуги перевозки, чтобы возникла реальная конкуренция, обеспечивающая давление на издержки. Государство оставляет за собой функции регулятора, в том числе и в части социальных последствий реформы. Важный вопрос - изменение принципов тарифообразования. В новом прейскуранте, который будет скоро принят, появится разделение на инфраструктурную и перевозочную составляющие. Инфраструктурную составляющую как монопольную будет регулировать государство. Перевозочная составляющая постепенно должна создать базу для развития конкуренции и по мере решения этой задачи будет дерегулирована. В целом же, на мой взгляд, поэтапное реформирование отрасли должно стать частью государственной промышленной политики, в которой необходимо обозначить стратегические приоритеты, а реформирование инфраструктурных отраслей должно быть направлено на модернизацию и повышение конкурентоспособности отечественной промышленности.