Много ли чиновников было в России?

Этим вопросом не однажды задавались историки и публицисты, но найти ответ на него было всегда непросто. Трудности, с которыми сталкивались и продолжают сталкиваться исследователи российской бюрократии, заключаются, с одной стороны, в отсутствии общей статистики служащих государственного аппарата XVII — начала XX века, с другой — в расплывчатости самого понятия «чиновник».

В русском языке нет такого емкого слова, как «бюрократия», которое обнимало бы все категории служащих, обеспечивавших работу административной машины. В XVII веке его аналогом были сочетания «служилые люди» и «приказные люди», в XIX веке — «чиновничество», под которым подразумевали как собственно чиновников, т. е. гражданских служащих, имевших чины с I по XIV класс Табели о рангах, так и канцелярских служителей, не имевших классных чинов [1]; в XX веке широкое распространение получило слово «бюрократия», которому, вопреки его этимологии [2], в большинстве случаев придавали негативный смысл. Использование слова «бюрократия» применительно к российскому чиновничеству, тем более к приказным людям XVII века, является предметом дискуссии, которая началась в 1860-е годы в связи с подготовкой реформ местного управления и продолжается до сих пор [3]. Не вдаваясь в суть научного спора, касающегося прежде всего времени возникновения и природы бюрократии, отмечу лишь, что автор настоящей справки под бюрократией подразумевает чиновников и канцелярских служителей, т. е. тех, кто был непосредственно занят в управлении, и не относит к ним низших служителей канцелярий (сторожей, вахмистров, рассыльных, палачей и др.), а также ученых, врачей, учителей, различного рода мастеров, состоявших на государственной службе и имевших классные чины. Итак, много ли чиновников было в России?

По подсчетам Н. Ф. Демидовой, к концу XVII столетия в центральном и местном управлении было занято около 4,7 тысячи дьяков и подьячих [4]. Вместе с начальниками приказов (судьями) и правителями приказных изб (воеводами) они составляли чуть больше пяти тысяч человек. Вопреки мнению современников, писавших о «почти бесчисленном количестве» приказных людей, по отношению к численности населения их было немного. В 1698 году один служащий приходился на 2 250 жителей России (из расчета 11,2 миллиона человек по сведениям на 1678 год), тогда как во Франции, являвшейся одной из наиболее «бюрократических» стран Европы, уже в 1665 году насчитывалось 46 тысяч чиновников при населении в 18 миллионов человек, т. е. их соотношение было 1 к 390 [5]. Таким образом, французских чиновников было почти в шесть раз больше, чем русских. Учитывая, что по территории Франция в восемь раз уступала Европейской России (полмиллиона квадратных километров против четырех миллионов) и в 30 раз Российскому государству в целом (15 миллионов квадратных километров), можно только удивляться, как управлялась и сохраняла государственное единство огромная и слабо населенная Россия, располагая таким малочисленным аппаратом.

Жизнеспособность Московской Руси в немалой степени объяснялась организацией управления, построенного по принципу «вахтового метода» (воеводы и дьяки посылались из Москвы сроком на два-три года). Служилые люди в качестве воевод и членов многочисленных комиссий находились в постоянных командировках и разъездах по стране, выполняя роль централизующего начала и утверждая государственность допетровской Руси. Именно мобильность администрации, подчиненной единому центру, и «включенность» в ее структуру в качестве низшего звена выборных или «мирских» учреждений (губных, таможенных, кабацких и пр. изб) позволяли управлять огромной территорией меньшим числом чиновников, чем в европейских странах. Вместе с тем отсутствие местных центров власти и невозможность должным образом контролировать деятельность воевод, ухватками напоминавших нередко кормленщиков XV века, порождали злоупотребления, от которых разорялось не только население, но и государство.

Одним из наиболее заметных результатов административных реформ первой четверти XVIII века (губернской, коллежской и провинциальной) было создание местных административных центров, что привело к резкому увеличению числа учреждений, особенно местных. По сравнению с 1698 годом их сеть выросла практически в два раза: с 360 до 700. Следует при этом учесть, что к 1726 году некоторые конторы, действовавшие при жизни Петра I, были уже закрыты. Логично предположить, что вследствие почти двукратного увеличения числа учреждений примерно в такой же пропорции должна была возрасти и численность бюрократии, но этого не произошло. В 1726 году в центральном и местном управлении было занято четыре с половиной тысячи человек, а вместе с низшими служителями канцелярий (сторожа, вахмистры, рассыльные, солдаты, палачи и др.), выполнявшими роль обслуживающего персонала, их число составляло 7,4 тысячи человек [6]. Один чиновник приходился в 1726 году на 3,4 тысячи жителей России (15,6 миллиона человек по данным на 1719 год). Сокращение рядов бюрократии при расширении сети учреждений и усложнении делопроизводства говорит о том, что ход новой административной машины обеспечивался за счет интенсификации труда исполнителей. Из четырех с половиной тысяч служащих понятию «государственный» в полной мере отвечали только 3,2 тысячи чиновников и канцелярских служителей, остальные (бурмистры, ратманы, служащие крепостных или нотариальных контор, земские комиссары и фискалы) были выборными людьми, включенными в систему государственного управления преобразователем. Многие из этих должностей были внесены в Табель о рангах, но, в отличие от чиновников, их исполнители жалованья из казны не получали и «кормились» от дел или содержались сословными и территориальными общинами. «Выборная бюрократия» занимала промежуточное положение между коронными служащими и многочисленными представителями тяглых общин, собиравших налоги и исполнявших службы в таможнях, кабацких конторах и конских избах, для которых выборная служба была разновидностью тягла. В 1720-е годы только в финансовом управлении было занято семь тысяч таких выборных, что заметно превышало общую численность государственных служащих, составлявших лишь вершину управленческой пирамиды. Попытки законодателей заменить этих тяглецов отставными военными успехом не увенчалась. Очевидно, что дальнейшее продвижение по пути бюрократизации управления привело бы к резкому увеличению государственного аппарата, что во всех отношениях было не по силам Российскому государству. Не случайно еще при жизни Петра I началось сокращение числа учреждений и чиновников, урезание окладов служащих.

В 1726–1727 годы, при ближайших преемниках Петра, сложная система местных учреждений, заимствованных у Швеции, была заменена традиционным для России воеводским управлением; были введены новые штаты, сводившие до минимума число работников канцелярий, и отменено казенное жалованье для низшего управленческого звена. Это последнее обстоятельство, освобождавшее казну от расходов на содержание большей части государственного аппарата, ставило под сомнение четкое соблюдение штатного расписания 1726 года. Тем более что вводимые им нормы личного состава явно не отвечали самым скромным потребностям учреждений. Так, во всех местных канцеляриях России предусматривалось оставить только 660 канцелярских служителей, тогда как в конце XVII века эту работу исполняли 1 900 подьячих, а при Петре I с ней едва справлялись 1 200 человек. Не удивительно, что уже в 1732 году были приняты новые штаты, заметно увеличившие число служащих канцелярий. Историк С. М. Троицкий, досконально изучивший формулярные списки почти 5,4 тысячи служащих, высказал предположение, что в 1755 году в государственных и дворцовых учреждениях должно было состоять от 11,5 до 12,5 тысячи чиновников и канцелярских служителей [7]. Однако эта цифра представляется завышенной. Во-первых, Троицкий несколько расширил понятие «чиновник», включив в него придворные чины, а также академиков, профессоров, архитекторов и др. лиц, не имевших отношения к управлению. Во-вторых, в своем предположении он руководствовался штатами 1763 года, по которым в России насчитывалось 16,5 тысячи служащих. Действительно, по этим штатам в гражданском управлении, включая воинские команды, пожарных, сторожей, палачей, лекарей, разного рода мастеров и их учеников, было занято 16,5 тысячи человек. Но из этого числа чиновники и канцелярские служители составляли только 5,6 тысячи человек, или примерно треть всех служащих центрального и местного управления [8]. К сожалению, в исторической литературе утвердилось представление, что чиновников и канцелярских служителей было 16,5 тысячи человек. При этом не учитывается и то обстоятельство, что штаты 1763 года включают далеко не все учреждения. В них отсутствуют сведения о дворцовых учреждениях и коллегиях: Военной, Адмиралтейской, Иностранных дел, Медицинской и Экономии. Штаты этих коллегий были опубликованы позднее и насчитывали в общей сложности до полутора тысяч человек, в том числе около 800 чиновников и канцелярских служителей. С учетом этих дополнений общее число государственных служащих составит примерно 18 тысяч человек, а число лиц, непосредственно занятых в управлении, — шесть с половиной тысяч человек. Не исключено, что выявление недостающих сведений может увеличить их число до семи тысяч человек. Изучение подготовительных материалов штатов 1763 года позволяет заключить, что их разработчики ставили перед собой задачу не столько изменить, сколько упорядочить состав государственной администрации, обеспечив казенным жалованьем все категории служащих.

Новый этап в развитии бюрократии связан с проведением губернской реформы 1775 года. Ее результатом стало беспримерное в истории государственного управления России увеличение числа местных учреждений, прежде всего судебных, обусловившее быстрый рост рядов чиновничества. Точных данных о численности государственного аппарата в конце XVIII века не существует. Предположительно ее определяют в 21,3 тысячи человек, в том числе от 12 до 16 тысяч чиновников [9]. Цифра эта получена путем расчета исходя из темпов роста различных категорий чиновничества в предшествовавший период. Располагая конкретными сведениями о численности чиновников и канцелярских служителей отдельных губерний (в зависимости от количества уездов она колебалась от 1 000 до 600 человек), выскажем предположение, что к концу XVIII века только на местах было занято свыше 30 тысяч человек. Тем не менее при населении в 37,4 миллиона Россия управлялась намного меньшим числом чиновников,чем европейские государства. Например,во Франции, где проживало тогда 26 миллионов человек, насчитывалось около 90 тысяч чиновников [10].

Министерская реформа начала XIX века способствовала дальнейшей бюрократизации системы государственного управления, получившей наиболее полное развитие при императоре Николае I. Именно в годы его правления численность бюрократии росла особенно быстрыми темпами. Если в 1842 году работу государственной машины обеспечивало 74,5 тысячи чиновников и канцеляристов, то в 1857 году для этих целей потребовалось уже 122,2 тысячи человек [11], т. е. в 1,6 раза больше. Если соотнести эти сведения с общей численностью населения (59,3 миллиона человек в 1858 году), то окажется, что на каждого служащего приходилось 480 жителей России. Но даже в самый «бюрократический» период своей истории Россия в этом отношении по крайней мере в два раза отставала от Австрии, Франции и Великобритании. Например, в Австрии уже в 1804 году при населении в 21,8 миллиона человек насчитывалось 102 тысячи чиновников, т. е. на каждого из них приходилось по 214 жителей [12].

Проведение во второй половине XIX века реформ местного управления (земской 1864 года и городской 1870 года), создавших широкую сеть общественных учреждений, не могло не сказаться на темпах роста численности государственных служащих. Однако привести точные сведения о количестве чиновников и канцелярских служителей в конце XIX — начале XX века не может ни один историк, причем разброс в предполагаемых цифрах очень велик. Так, в литературе можно встретить следующие данные об их численности: 436 и 144 тысячи (в 1897 году), около 500 тысяч (в 1903 году), 575 тысяч (в 1910 году), 253 тысячи (в 1913 году)[13]. Очевидно, что точный ответ на вопрос,вынесенный в заглавие, потребует от историков проведения большой и кропотливой работы. Тем не менее, даже согласившись с авторами, допускавшими существование полумиллионной армии чиновников, мы не выведем нашу страну в число лидеров по бюрократизации управления. В 1913 году при населении в 155,4 миллиона человек на каждого из 575 тысяч предполагаемых чиновников приходилось лишь 270 граждан России. По подсчетам Б. Н. Миронова, в 1910 году на каждого служащего, занятого в государственном и общественном управлении, приходилось: в России — 161, Англии — 137, США — 88, Германии — 79 и Франции — 57 человек [14]. Совершенно очевидно, что с учетом огромной территории Российская империя на протяжении всей своей истории не имела достаточного числа чиновников для организации бюрократического государственного управления по европейским стандартам.

В этом отношении дореволюционная Россия представляла разительный контраст с советской Россией, где темпы роста численности бюрократии были очень велики. Так, уже в 1922 году ряды управленцев насчитывали 700 тысяч человек (при населении в 133,5 миллиона), а к 1985 году достигли почти 2,4 миллиона человек (при населении в 276 миллионов)[15], что выразилось в соотношении: один чиновник, соответственно, на 190 и на 115 жителей СССР. Не исключено, что именно на этой почве и вырос миф о чрезмерной бюрократизации управления Российской империи.

Справку подготовила Любовь Писарькова.

[1] Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897. С. 4–5.

[2] В западноевропейской традиции под бюрократией понимают тип рациональной организации, характеризующийся эффективностью административных действий, достигаемой за счет специализации квалифицированного управленческого аппарата и формального разделения обязанностей; иерархической системой контроля и подчинения должностных лиц; безличностными отношениями, основанными на зафиксированных законах и правилах, определяющих принятие решений; отделением административных функций от собственно средств управления.

[3] Градовский А. Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры // Градовский А. Д. Собрание сочинений. Т. 1. СПб., 1899. С. 63; Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. (формирование бюрократии). М., 1974. С. 5, 10; Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978. С. 20; Павленко Н. И. У истоков российской бюрократии // Вопросы истории. 1989. № 12. С. 3; Павленко Н. И. Петр I. М., 2000. С. 423; Russian officialdom. The bureaucratization of Russian Society from the seventeenth to the twentieth century. Chapel Hill, 1980. P. 10–11, 371–375, 381–385.

[4] Демидова Н. Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987. С. 31, 37.

[5] Копосов Н. Е. Абсолютная монархия во Франции // Вопросы истории. 1989. № 1. С. 44.

[6] Кириллов И. К. «Цветущее состояние Всероссийского государства». М., 1977. С. 36–291 (подсчитано мною. — Л. П.).

[7] Троицкий С. М. Указ. соч. С. 176–177.

[8] Полное собрание законов Российской империи. Т. 44. Штаты. Ч. 2. Отд. 4. С. 59–71 (подсчитано мною. — Л. П.).

[9] Миронов Б. Н. Социальная история России. Т. 2. СПб., 2000. С. 200; Зайончковский П. А. Указ. соч. С. 67; Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. М.,1981. С. 63.

[10] Копосов Н. Е. Указ. соч. С. 45.

[11] Зайончковский П. А. Указ. соч. С. 68–69.

[12] Герман К. Статистическое исследование относительно Российской империи. Ч. 1. СПб., 1819. С. 265; Миронов Б. Н. Указ. соч. С. 203.

[13] Рубакин Н. А. Много ли в России чиновников (Из «Этюдов о чистой публике») // Вестник Европы. 1910. Т. 1. С. 116; Рубакин Н. А. Россия в цифрах. Страна. Народ. Сословия. Классы. СПб., 1912. С. 62–65; Зайончковский П. А. Указ. соч. С. 71; Миронов Б. Н. Указ. соч. С. 200–201.

[14] Миронов Б. Н. Указ. соч. С. 203.

[15] Там же. С. 204.