Оригинал материала
Хроника российской приватизации.
Необходимость глубоких преобразований в сфере отношений собственности была осознана в СССР во второй половине 1980-х гг. В результате острых дискуссий были поколеблены позиции сторонников безраздельного господства государственной собственности в социалистической экономике и признано необходимым трансформировать ее в многоукладную. Доминирующее положение в ней по-прежнему должен был занимать государственный сектор, однако рядом с ним допускалось существование альтернативных форм собственности.
Первым практическим шагом в этом направлении стал принятый 19 ноября 1986 года закон «Об индивидуальной трудовой деятельности», открывший дорогу мелкому частному бизнесу и аренде на основе семейного подряда. Затем 26 мая 1988 г. последовал закон «О кооперации в СССР». Кооперативное движение сразу же набрало высокие обороты. К 1990 г. в стране насчитывалось 245 тыс. действующих кооперативов, в которых было занято более 6 млн чел.
Одновременно в рамках концепции «рыночного социализма» предпринимались попытки оживить работу государственного сектора экономики. Закон 30 июня 1987 г. «О государственном предприятии (объединении)» предоставил казенным предприятиям значительную самостоятельность, в том числе они получили право реализации части продукции на рынке по договорным ценам и свободного расходования вырученных средств. Таким образом образовался канал перекачки государственных средств в негосударственный сектор. Другим таким каналом стали кооперативы, создававшиеся при государственных предприятиях (составлявшие более 80% от общего числа кооперативов)[1].
Государство формально сохраняло титул собственника, но уже слабо контролировало хозяйственную бюрократию. В этих условиях стремительно разворачивается процесс спонтанной «номенклатурной приватизации» (преобразование министерств в концерны, ассоциации, холдинги, создание на базе государственных предприятий акционерных обществ, в которых контрольный пакет акций принадлежал государству). По авторитетному мнению Е. Т. Гайдара, «размах номенклатурного разворовывания в 1990–1991 гг. намного превосходил все, что мы имели на этой ниве в 1992–1994 гг. Система 1990–1991 гг. с полной неопределенностью в правах на лжегосударственную собственность, с полной безответственностью специально была создана, чтобы, не боясь ничего, не стесняясь ничем, обогащаться»[2].
Первым нормативным актом, долженствовавшим ввести процесс в законные рамки, стал закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», принятый 3 июля 1991 г. Закон определял перечень и компетенцию государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию, регламентировал порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий. Закон предусматривал пять способов приватизации государственной собственности: продажа предприятия по конкурсу, на аукционе, продажа долей (акций) в капитале предприятия, выкуп арендованного имущества, преобразование предприятия в акционерное общество. В соответствии со статьей 3 Закона цели и порядок приватизации должны были быть установлены Государственной программой приватизации, утверждаемой высшим законодательным органом.
В ноябре 1991 года Е. Т. Гайдар встал во главе правительства реформаторов. Однако все его усилия, направленные на ускорение процессов приватизации наталкивались на стойкое сопротивление парламента. Реакцией на оказываемое противодействие стал вышедший 29 января 1992 года указ президента РФ Б. Н. Ельцина «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий». Указ ввел в действие ряд нормативных актов, раскрывавших механизм перехода государственной собственности в частную. Все государственные предприятия России были разделены на три группы: мелкие (до 200 чел. работающих и стоимостью основных фондов на 1 января 1992 г. менее 1 млн руб.), средние (соответственно от 200 до 1000 чел. и до 50 млн руб.) и крупные (свыше 1000 чел. и 50 млн руб.). Крупные предприятия подлежали акционированию, а их акции — продаже. Средние могли использовать как акционирование, так и иные способы приватизации. Мелкие же предполагалось выставлять на аукционы и конкурсы. Процедура акционирования предусматривала несколько методов: бесплатную передачу акций работникам предприятий и приравненным к ним лицам; продажу акций работникам по закрытой подписке; продажу на аукционе (победителем признавался участник, предложивший наивысшую цену); продажу на специализированном аукционе (все участники получают акции по единой цене, а объем покупки определяется в соответствии с предварительной заявкой); продажу акций АО по инвестиционному конкурсу (условием победы в нем выступали наиболее выгодные предложения будущих инвестиций); продажу по коммерческому конкурсу (покупатели обязывались выполнять ряд условий по отношению к предприятию, акции которого они приобретали).
Однако сломить сопротивление Верховного Совета РСФСР не удавалось, вследствие чего реформа собственности затормозилась до лета 1992 г. Оппозиционно настроенный по отношению к правительству и президенту парламент не желал брать на себя ответственность за разработку приватизационного законодательства. Президентские указы превратились в основной правовой регулятор отношений собственности. Поспешность при их составлении приводила к тому, что многие указы не были тщательно проработаны и их нормы давали бюрократии широкие возможности для манипуляций в целях создания особых условий приватизации отдельным отраслям, компаниям или покупателям[3].
П е р в ы й э т а п п р и в а т и з а ции (1992–1994), получивший название ваучерного, или чекового, начался 5 июня 1992 г., когда был принят в новой редакции Закон о приватизации. Вскоре, 11 июня, последовало утверждение Государственной программы приватизации. Главными целями приватизации в 1992 году провозглашались:
«формирование слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики;
повышение эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;
социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;
содействие процессу стабилизации финансового положения в Российской Федерации;
создание конкурентной среды и содействие демонополизации народного хозяйства;
привлечение иностранных инвестиций;
создание условий и организационных структур для расширения масштаба приватизации в 1993–1994 годах».
Объекты, находящиеся в государственной собственности в Программе были разделены на три группы.. В группу объектов, подлежащих первоочередной приватизации, вошли предприятия сферы торговли, услуг, коммунального хозяйства, жилье, муниципальный транспорт и т. п. Вторую группу составили объекты, отнесенные к национальному достоянию, приватизация которых была безусловно запрещена: недра, земельные и водные ресурсы, континентальный шельф, железнодорожные, трубопроводные и автомагистрали и т. п.. Третью группу образовали объекты, приватизация которых допускалась только по особому в каждом случае распоряжению правительства или Госкомимущества.
Государственная программа содержала три основных варианта проведения приватизации. По первому из них работники предприятия бесплатно наделялись привилегированными (не голосующими) акциями в размере 25% от уставного капитала. Им полагалось также 10% обыкновенных (голосующих) акций, приобретаемых со скидкой в 30% от их номинальной стоимости, а руководству предприятия — еще 5% акций по цене, равной номиналу. Второй вариант разрешал трудовому коллективу приватизируемого предприятия приобрести 51% его акций, но по более высокой цене (в 1,7 раза выше номинала). Согласно третьему варианту по решению трудового коллектива создавалась инициативная группа, берущая на себя ответственность за проведение приватизации предприятия и ограждение его от банкротства. В случае выполнения группой взятых на себя обязательств по истечении заключенного ранее договора ее члены приобретали право на получение 20% уставного капитала в виде обыкновенных акций.
Включение в программу второго и третьего вариантов, по признанию ее разработчиков, представляло собой компромисс с директорским корпусом, обладавшим в то время всеми необходимыми рычагами, с помощью которых оказывалось эффективное сопротивление приватизации[4]. Компромисс с другой влиятельной группировкой — государственной бюрократией, был достигнут благодаря включению в программу положений, наделявших министерства правом принимать участие в работе комиссий по приватизации. Указ «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации», подписанный президентом 14 августа 1992 г. многими исследователями также расценивается как компромисс правительства с большинством населения страны[5].
Указ устанавливал довольно простую схему чековой, или ваучерной, приватизации. Государственная собственность, оцененная в 1,5 трлн руб., бесплатно и поровну «распределялась» между 146 млн граждан страны. Каждый житель получал ваучер номинальной стоимостью 10 тыс. руб., а вместе с ним и право свободно распорядиться чеком по своему выбору: обменять его на акции своего предприятия в ходе закрытой подписки, участвовать в чековом аукционе, купить акции посреднических организаций — чековых инвестиционных фондов (ЧИФов), коих было образовано около 400, или просто продать ваучер. Выдвинутое в ходе предварительного обсуждения предстоящей реформы предложение сделать все ваучеры именными, дабы затруднить их последующую концентрацию в руках немногих лиц, не было принято и не нашло отражения в указе.
На первых порах основным способом приватизации являлась конкурсная или аукционная продажа предприятий. Однако после указа президента от 1 июля 1992 г. «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» акционирование стало быстро вытеснять другие способы. Причем все крупные предприятия с балансовой стоимостью основных фондов свыше 50млн руб. (на 1 января 1992 г.) или численностью работников свыше 1 000 чел. подлежали обязательному акционированию. Таковых насчитывалось 30169. Из них свыше 70% уже к 1 июля 1994 г. оказались преобразованными в АО, а решения о реорганизации в акционерные общества открытого типа приняты в отношении 81% предприятий[6].
В научной литературе неоднократно обращалось внимание на слабость и несвоевременность законодательного обеспечения процесса приватизации, наглядно проявившиеся особенно на первом этапе. Так, разрабатывавшееся правительством Положение об организации конкурсов и аукционов, акционировании государственных предприятий было утверждено указом президента только 29 января 1992 г., а не 1 августа 1991 г., как планировалось изначально. Положение об инвестиционных фондах и Типовое положение о комитетах по управлению имуществом были утверждены 7 и 14 октября 1992 г., а не в августе 1991 г. Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ на 1992 г. была утверждена на сессии Верховного Совета только 11 июня. Утверждение Положения о холдинговых компаниях последовало 16 ноября 1992 г., то есть спустя год и четыре месяца после выхода закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ».
Затягивание с принятием основных приватизационных документов нередко сопровождалось изменением утвержденных условий приватизации. Например, закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 3 июля 1991 г. предусматривал возможность выкупа трудовым коллективом всего имущества предприятия без проведения конкурса, аукциона или акционирования, тогда как в утвержденной 11 июня 1992 г. Государственной программе приватизации на 1992 г. эта норма уже отсутствовала.
Переход ко второму этапу приватизации – денежному – был утвержден указом президента от 22 июля 1994 г. «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г». На данном этапе намечалось решение двух стратегических задач. Вопервых, добиться усиления инвестиционной активности владельцев крупных пакетов акций приватизированных предприятий в целях осуществления структурной перестройки последних. Во-вторых, значительно увеличить доходную часть государственного бюджета за счет поступлений от приватизации. Указ, в частности, предусматривал направление 51% от продажной цены самому приватизированному предприятию для реструктурирования и развития производства.
Надежды существенно пополнить бюджет не оправдались. И в 1995-м, и в 1996 г. непосредственная продажа акций, оставшихся в руках государства предприятий, приносила казне относительно скромные суммы — около 1 трлн руб. ежегодно. При этом приватизация потеряла былой темп. В 1995 г. было приватизировано 10152 предприятия – почти вдвое меньше, чем в 1994 г. Вместе с тем в орбиту акционирования теперь вовлекались значительно более крупные предприятия базовых отраслей экономики, определявшие производственный потенциал страны.
Между тем сверстанный и утвержденный государственный бюджет предусматривал доходы от продажи государственного имущества в размере 4 785,4 млрд руб. Обеспечить недостающую часть поступлений в бюджет было решено с помощью залоговых аукционов.
К идее залоговых аукционов правительство подтолкнула неудача с реализацией планов продажи крупных пакетов акций нефтяных компаний. Государственная дума в преддверии очередных парламентских и президентских выборов запретила приватизацию предприятий топливно-энергетического комплекса, но сделала это уже после утверждения бюджета на 1995 г. Глава ОНЭКСИМбанка В. О. Потанин предложил правительству следующую схему: банкам на конкурсной основе передаются контрольные пакеты акций нефтяных компаний в обмен на кредиты.
Тридцать первого августа 1995 г. президент подписал указ «О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности». В декабре того же года состоялись аукционные «торги». Как отмечал Я. Ш. Паппэ, «…победители аукционов в каждом случае фактически определялись заранее, причем попытки конкуренции жестко пресекались»[7]. Вырученные средства от продажи акций 12 крупнейших предприятий составили 5,1 трлн руб.
Третий этап приватизации получил наименование точечного (в аналитических материалах Государственного НИИ системного анализа Счетной палаты РФ он называется также этапом совершенствования правовых основ распоряжения государственной собственностью). Среди исследователей существуют некоторые расхождения относительно датировки его начальной фазы. Одни (в их числе Я. Ш. Паппэ) начальной вехой этого этапа называют конкурс по продаже блокирующего пакета акций телекоммуникационного холдинга Связьинвест, состоявшегося весной 1997 г., и последовавшие за ним продажи контрольных пакетов акций Восточной и Тюменской нефтяных компаний. Другие предлагают считать такой вехой закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ», подписанный президентом страны 21 июля 1997 года (вступил в силу 2 августа того же года) — один из последних крупных законодательных актов в своей области. Закон, во-первых, официально признал окончание массовой и безвозмездной приватизации, вовторых, изъял большинство прежних льгот у трудовых коллективов и, в-третьих, расширил полномочия регионов, предоставив им право разрабатывать собственные варианты приватизационных схем. Этим же законом была отменена практика составления ежегодных плановых заданий на приватизацию. Но задача наполнения бюджета доходами от приватизации сохранялась. Ее выполнение теперь должны были обеспечивать главным образом единичные крупные сделки.
Тем самым зависимость доходной части бюджета от результатов приватизации сохранялась. Поэтому некоторые исследователи считают нужным «продлить» денежный этап приватизации вплоть до августовского дефолта 1998 г. Третий же этап, по их мнению, наступает лишь в конце 1998 г., когда приватизация утрачивает значение важнейшего элемента экономических реформ, и на передний план выдвигаются проблемы корпоративного управления и реструктурирования приватизированных предприятий, рационального использования и повышения эффективности управления собственностью[8]. Продажа остающейся у государства собственности теряет прежние масштабы и темпы. Так, если в 1991–1993 гг. было приватизировано около 89 тыс. предприятий (то есть до 30 тыс. в год), в 1994 г. — 23,8 тыс., то в 1995 г. — 10,2 тыс., в 1996 г. — менее 5 тыс., в 1997 г. — менее 2,5 тыс.[9]
К 2001 г. в собственности РФ по всему народному хозяйству насчитывалось 13 786 государственных унитарных предприятий и 23 099 учреждений. Государство также являлось акционером 3 316 хозяйственных обществ с разной долей своего участия. Оно составляло 100% для 382 из этих обществ, свыше 50% — для 470, от 25 до 50% — для 1601, менее 25% — для 863. Также в федеральной собственности находились объекты нежилого фонда общей площадью 337 млн м2: часть из них (214 млн м2) была передана в коммерческое пользование, а другая (123 млн м2) — в некоммерческое[10].
Это внушительное хозяйство оказывалось по существу безнадзорным. Исправить положение была призвана принятая 9 сентября 1999 г. постановлением правительства «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ». Деятельность государственных унитарных предприятий, равно как и система управления ими, оценены в этом документе как совершенно неэффективные. Основная идея Концепции — переход к основательной регламентации деятельности названных предприятий и надзирающих за ними «представителей государственных интересов» (избираемых по конкурсу). При этом основная тяжесть такой работы возлагалась на отраслевые органы исполнительной власти, ответственных и за подбор «представителей».
Развил и конкретизировал основные положения Концепции принятый в декабре 2001 г. федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» (вступивший в силу 26 апреля 2002 г.). Законом проведено строгое разграничение полномочий между законодательным собранием, правительством и президентом в вопросах управления и распоряжения государственной собственностью. Госдума получила контроль над естественными монополиями — Газпромом, РАО «ЕЭС России», транспортными системами МПС, приватизация которых теперь становилась возможной только с ее ведения. Правительству оставлено планирование и общее руководство процессом приватизации. Президенту предоставлено право формировать и утверждать перечень стратегически важных для национальной безопасности предприятий и определять возможность их приватизации.
В соответствии с новым законом назначение директоров государственных унитарных предприятий (ГУПов) осуществляется на основе заключенных с ними контрактов. Устанавливается процедура ежегодной аттестации этих руководителей и система их ежеквартальной отчетности перед отраслевыми ведомствами. В целях пресечения действий менеджеров, противоречащих интересам собственников, вводятся плановые задания на прибыль, выручку от реализации товаров и услуг и на отчисления в госбюджет.
Тогда же, в декабре 2001 г., Министерство государственного имущества (МГИ) утвердило регламент действий государственных представителей на тех предприятиях, где государству принадлежит блокирующий пакет акций. Регламент касается вопросов подготовки к собраниям акционеров, формирования бюджетной и дивидендной политики предприятия, выработки приоритетных направлений его развития.
Закон о приватизации 2001 г., по мнению ряда экспертов, имеет и существенные недостатки. В частности, в нем отсутствуют нормы, предписывающие включение в план приватизации сведений о стоимости федерального имущества (прогноз начальной цены пакетов акций), которое предполагается приватизировать. Поэтому такой план не может дать представление о стоимости федеральной собственности, подлежащей приватизации, и, следовательно, не позволяет оценить эффективность приватизационных сделок. Кроме того, в законе не определен порядок рассмотрения Государственной думой утвержденного правительством РФ прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и отчета правительства о результатах приватизации[11]. По мнению директора Института проблем глобализации М. Г. Делягина, новый закон дает правительству еще больше свободы, чем прежде, позволяя определять формы Справка № 1 2005 и методы приватизации вплоть до их непосредственного индивидуального назначения для отдельных предприятий, а также отменять существовавшие до принятия закона указы бывшего и нынешнего президентов[12].
В 2002 г. правительство РФ приняло ряд нормативных актов, конкретизирующих методы и процедуры приватизации, предусмотренные законом 2001г .: постановление от 31июля «Об утверждении правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества» (т. е. правил определения минимальной цены, по которой возможно отчуждение государственного или муниципального имущества); «Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества» от 9 июля (в них определяются подлежащий приватизации состав имущества, способ его приватизации и нормативная цена); «Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества» от 19 августа года.
Наконец, 11 октября 2002 года был принят федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», который детально определяет права и обязанности этих предприятий, способы их реорганизации и ликвидации.
В ближайшие годы нет никаких оснований ожидать нового всплеска массовой приватизации. По мнению экспертов, предполагаемая продажа 8 000–9 000 государственных унитарных предприятий потребует продолжительного времени. Более того, в последние годы явно обнаруживается тенденция к деприватизации. Начиная с 1998 г. в собственность государства вернулось 8 тыс. предприятий. В муниципальном секторе этот процесс протекал еще более активно. В собственность муниципалитетов из частного владения «возвратилось» 39 тыс. организаций и предприятий.
Справку подготовил Алексей Ковальчук
[1] Морыженков В. А. Приватизационная антикризисная экономическая политика. М., 1999. С. 28.
[2] Гайдар Е. Государство и эволюция. СПб., 1997. С. 166.
[3] Устюжанина Е. В. «Другая» частная собственность: Приватизация по-русски // Экономическая наука современной России. 2001. №2. С. 85–86.
[4] Устюжанина Е. В. Указ. соч. С. 61.
[5] Виноградов В. А., Веселовский С. Я. Приватизация в глобальном контексте. М., 1998. С. 76; Шеншин А. Е. Формирование основ рыночной экономики в России в конце ХХ в. М., 2002. С. 23; Лапина Н. Ю. Российская приватизация: история, динамика, результаты // Приватизация в России и других странах СНГ. М., 2003. С. 26.
[6] Игнатова Т. В., Чередниченко С. И. Приватизация в системе государственного регулирования экономики. Ростов н/Д., 2002. С. 53–54.
[7] Паппэ Я. Ш. «Олигархи»: Экономическая хроника. 1992–2000. М., 2000. С. 34.
[8] Такой точки зрения, в частности, придерживаются А. Е. Шеншин, авторы коллективной монографии под ред. В. Н. Черковца «Государственная собственность в экономике России и других стран. Вопросы истории и теории». М.: ТЕИС, 2002.
[9] Кокурин Д. И., Шепелев В. М. Защита собственности от экономических рисков. М., 2004. С. 15.
[10] Государственная собственность в экономике России и других стран. С. 132–133.
[11] Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993–2003 гг. / Подготовлен Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты Российской Федерации) [http://rusref.nm.ru/priv13.htm].
[12] Матвиевская Э. Д. Российская собственность и продолжающийся процесс приватизации. Конец второго тысячелетия (2000–2002 гг.) М., 2003. С. 21.