Несовершенство, искупаемое неисполнением

Прежде чем говорить о судебной реформе, надо определить, что мы под этим подразумеваем. Некоторые полагают, что судебная реформа — это судебная революция. Действительно, отдельные ее предложения вполне революционны. Но реформа — это процесс спокойных, разумных изменений, приводящий к новому качеству.

В 1991 году последним Съездом народных депутатов была принята Декларация прав человека. В декларации было записано, что ее положения обязательны для всех государственных органов, должностных лиц и граждан. По сути, это был Основной закон о правах человека, поскольку он был принят Съездом народных депутатов, органом, который имел право принимать Конституцию. Во всяком случае Верховным судом РФ и другими судами она была воспринята в первую очередь как конституционный акт о правах человека. Там было записано, что каждый имеет право без всяких ограничений обжаловать в суде любые действия государственных органов и должностных лиц, включая санкцию прокурора об аресте. Таким образом, впервые суд получил возможность защищать человека от государства. С тех пор количество дел по жалобам граждан на действия органов государственной власти возросло в 30 с лишним раз. Примерно 90 процентов жалоб судами удовлетворяются. Наверное, суды еще до сих пор не обрели необходимой степени независимости, но тем не менее эти цифры очень показательны. Главное достижение судебной реформы, таким образом, состоит в том, что человек получил возможность обращаться в суд за защитой всех своих прав. Более того, судебная власть стала разрешать и споры между двумя другими ветвями власти.

Судьи

В 1989 году был принят первый в нашей стране закон о статусе судей в Советском Союзе. Для того времени это был большой шаг вперед. Тогда не признавали существования судебной власти и говорили, что у нас должно быть две ветви власти — исполнительная и законодательная — и особняком, не как орган власти, — независимый суд. Однако по тем временам это был очень прогрессивный закон. Срок полномочий судей был продлен с пяти до десяти лет. Судей районных судов стали избирать областные Советы, то есть вышестоящие органы власти. Судей областных судов — Верховный совет РСФСР. Это стало гарантией их независимости от местных органов власти. Тогда же начали принимать меры по расширению полномочий судов.

В 1992 году по инициативе судей был разработан проект закона о статусе судей в РФ. Впервые было определено, что судьи несменяемы. Это, правда, потребовало изменения Конституции, что было сделано в декабре того же года. Полномочия судей могли быть прекращены «квалификационными коллегиями судей» только на основании добровольной отставки, по болезни или если судья совершил поступок, порочащий его честь и достоинство. Судья имел возможность обжаловать это решение в Верховном суде РФ.

Конституция 1993 года подтвердила гарантии независимости, неприкосновенности и несменяемости судей. Был изменен и порядок назначения судей. Судей всех судов, кроме высших, стал назначать президент РФ, а судей Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов — Совет Федерации по представлению президента. Затем был принят федеральный конституционный закон о судебной системе в Российской Федерации. У нас, по сути, две судебные системы: суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

В 1995 году принят федеральный конституционный закон об арбитражных судах. А федеральный конституционный закон о судах общей юрисдикции разрабатывался очень долго, его проект несколько лет назад был внесен в Государственную думу, однако до сих пор не принят. Были споры по поводу устройства системы судов общей юрисдикции, об изменении полномочий судов, о сроках назначения судей. Предлагалось, например, ввести окружные суды. Сейчас работа над законопроектом продолжается, он будет вынесен на обсуждение — и, я надеюсь, принят — в Государственной думе. Кроме того, должен быть принят федеральный конституционный закон о Верховном суде РФ как высшем органе в системе судов общей юрисдикции.

За это время был введен институт мировых судей, которые рассматривают сейчас примерно 60–70 процентов гражданских дел и 20 процентов уголовных. Мировые судьи начали работать с августа 2000 года, когда были введены в действие изменения в Уголовно-процессуальный и Гражданско-процессуальный кодексы. Наиболее активно они начали действовать в Брянской, Саратовской, Новосибирской и некоторых других областях. Когда мировые суды заработают полностью, на всей территории страны, значительно упростится доступ к правосудию.

Термин «мировой судья» восходит к судебной реформе 1864 года. Сейчас они только по названию «мировые», во всем остальном это обычные судьи. Но в отличие от федеральных судей они наделяются полномочиями не президентом РФ, а в порядке, установленном законами субъектов РФ, поскольку являются судьями субъектов РФ. Сейчас довольно часто высказываются предложения о том, что их надо перевести в ранг федеральных и за счет этого увеличить число федеральных судей, таким образом решив проблемы нагрузки на федеральные суды, разграничения подсудности дел между ними и мировыми судьями и некоторые другие. Но это ошибочное предложение, потому что по Конституции РФ государственная власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную. В субъектах Российской Федерации есть законодательная и исполнительная власть, значит, должна быть и власть судебная. Мировые судьи как раз и представляют собой судебную власть субъектов РФ, это очень существенно.

Опыт показал, что мировые судьи действуют очень эффективно. Причем дела, во всяком случае гражданские, которые они рассматривают, далеко не мелкие. Думаю, что не стоит говорить о сокращении подсудности дел мировым судьям. Надо просто увеличить количество мировых судей и урегулировать нагрузку на них. Есть и еще одна коллизия: мировые судьи получают зарплату из федерального бюджета — это требование Конституции, а аппарат мировых судов финансируется из бюджетов субъектов РФ, т. е. предоставление помещений и обеспечение всех текущих расходов — проблема местных властей. В некоторых областях губернаторы прямо говорят, что им это не нужно. Тем не менее институт мировых судей развивается. Самое главное, что благодаря им граждане получили возможность быстрее разрешать свои дела. А районные судьи, которые до недавнего времени были буквально завалены делами, сейчас работают в более-менее приличных условиях, поскольку с них сняли часть нагрузки.

К сожалению, в 2001 году в закон о статусе судей были внесены изменения, которые, на мой взгляд, ограничили гарантии независимости судей.

Установлены 65-летний возрастной предел для пребывания в должности судьи и шестилетний срок пребывания в должности председателей и заместителей председателей судов, причем на этой должности судья не может работать более двух сроков подряд. Вот представьте, председатель районного суда работает первые шесть лет и не знает, назначат его на второй срок или не назначат, — как он должен себя вести, как ему работать? Ему нужно строить отношения с прокурором, с начальником милиции, с руководителем ФСБ, с мэром, с губернатором. Любым судьей, если он принципиальный и честный, очень многие будут недовольны и сделают все, чтобы он не был переназначен на должность председателя суда или его заместителя. Но самое невероятное, что закон распространил новый срок пребывания в должности и на тех, кто был назначен до его принятия. Многие судьи подали жалобы в Конституционный суд, поскольку это неконституционно и касается примерно 2,5 тысячи председателей районный судов. Таким образом, в ближайшее время может возникнуть кадровая проблема по замене председателей судов и их заместителей. А ведь председатель районного суда — основной организатор деятельности суда. Верховный суд далеко не всем нужен. Правосудие у нас главным образом все в районах, и оно под угрозой.

Изначально закон о статусе судей принимался по законодательной инициативе Верховного суда, которую поддержали президент и комитет по законодательству тогдашнего Верховного совета. Впоследствии стало понятно, что суды обладают реальной властью, через них многое можно сделать в угоду кому-то или против кого-то. Очень захотелось этими судами управлять. Для того чтобы управлять, нужны рычаги воздействия на судей, которые отчасти и были созданы в2001 году.

Административные суды

Сейчас предлагается учредить систему административных судов как специализированной ветви системы судов общей юрисдикции. Административную юстицию можно вводить по-разному. Можно создать отдельную систему судов, но любая судебная система должна иметь свой высший суд. У нас по Конституции всего два высших суда (Верховный и Высший арбитражный) и Конституционный суд. Если создавать отдельную систему административных судов во главе с Высшим судом по административным делам, то нужно менять Конституцию. Я считаю, что такой надобности у нас нет. Сейчас действует общий федеральный конституционный закон о судебной системе, по которому могут быть созданы специализированные суды в системе судов общей юрисдикции.

Фактически функции административных судов сейчас выполняют суды общей юрисдикции. В новом Гражданском процессуальном кодексе (ГПК), вступившем в действие с 1 февраля этого года, есть целый раздел «Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений». Он регулирует особенности рассмотрения дел этой категории. Сейчас уже разработан проект кодекса об административном судопроизводстве. Там много интересного и много спорного. Полагаю, этот кодекс нужно серьезно обсуждать, пока же мы вполне можем работать по новому Гражданскому процессуальному кодексу. Для судьи ведь не так важно, где эти нормы определены — в Гражданском процессуальном кодексе или отдельно.

Зачем нужно создавать отдельные специализированные суды, если особенности административной юстиции учтены в новом Гражданском процессуальном кодексе? Я не сторонник создания административных судов и принятия кодекса об административном судопроизводстве. Важно, чтобы суды выполняли эту функцию, а по какому кодексу и в каком суде — мне как гражданину безразлично. В некоторых странах действуют несколько специализированных судебных систем, но это государства с высокой плотностью населения и хорошим транспортным сообщением. Представьте себе: у нас на Чукотке создаются три специализированных суда в разных городах или административный окружной суд, который будет рассматривать дела нескольких субъектов РФ. Сейчас по административным спорам можно обращаться в районный суд. По новому же закону нужно будет ехать в межрайонный суд. Но один район порой растягивается на тысячи километров. Мы только затрудним доступ к правосудию. Поэтому я считаю, что нужно вводить специализацию внутри той судебной системы, которая уже есть.

Правда, создание окружных судов, юрисдикция которых распространяется на несколько областей и краев, может обеспечить большую независимость суда от губернаторов и местных властей. Но, с другой стороны, окружной суд не в воздухе будет находиться, а все равно в каком-то субъекте РФ. Значит, новая зависимость суда сделает этого конкретного губернатора более сильным, чем соседи. Что же тогда делать с Верховным судом? Во Францию вывозить? Этим проблему не решить.

Разграничение компетенции: суды общей юрисдикции и арбитражные суды

В Российской Федерации фактически существуют две судебные системы: судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Есть много проблем с разграничением подведомственности дел между ними. Казалось бы, Арбитражный процессуальный кодекс (АПК) четко определил, какие дела подведомственны арбитражным судам. Все, что в нем не указано, подведомственно судам общей юрисдикции. Но когда мы начинаем разбираться в конкретных делах, возникает масса проблем.

До принятия новых кодексов очень остро стоял вопрос о подведомственности дел с участием акционерных обществ. Если акционер — юридическое лицо спорил с акционерным обществом, то они, как два юридических лица, рассматривали свои споры в арбитражном суде. Если же акционер был физическим лицом, он подавал иск в суд общей юрисдикции. Стали возникать дела, когда акционеры в разных судах оспаривали одни и те же акты. В результате иногда выносились прямо противоположные судебные решения. К сожалению, само законодательство провоцировало такую ситуацию. В 1993 году был принят закон обобжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. По этому закону стало возможным обжаловать в суде не только действия ирешения органов государственной власти, но и предприятий, организаций, учреждений. Судья по просьбе заявителя или даже по своей инициативе имел право приостановить действие обжалованного решения. Но самое главное — этот закон предоставил гражданам право обжаловать действия и решения различных организаций и их органов управления (в том числе акционерных обществ) в судах по месту их жительства, а не по месту нахождения организаций, как это должно было быть по общим правилам подсудности дел искового производства. В результате стало возможно обжаловать одно и то же решение общего собрания акционерного общества, находящегося, например, в Москве, различными акционерами в судах по всей территории России.

Мы учли недостатки этой практики и в проекте нового ГПК предложили, как их устранить.

Однако законодатель решил эту проблему привычным для нас способом (по принципу «нет человека — нет проблемы») — изъял все дела по спорам с участием акционеров из компетенции судов общей юрисдикции и передал их в ведение арбитражных судов («нет компетенции — нет проблемы»).

Верховный суд РФ категорически возражал против решения передать все дела с участием акционеров, независимо от того, являются ли они физическими или юридическими лицами, в ведение арбитражных судов. Тем не менее такое решение было принято. Теперь акционер — физическое лицо должен свой вопрос решать в арбитражном суде. Но ведь суд общей юрисдикции есть в каждом районе или городе, а арбитражный суд — один на субъект Российской Федерации. Таким образом, акционерам маленьких акционерных обществ, а также участникам обществ с ограниченной ответственностью, товариществ и т.д. (а их у нас в стране огромное количество) придется при необходимости обращаться в арбитражные суды вдали от своих городов. Я считаю, что это ограничивает им доступ к правосудию.

Много вопросов вызывает новое законодательство по разграничению подведомственности между арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Остро стоит проблема подведомственности дел с участием муниципальных образований. Последние, к примеру, обжалуют решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации — защищают свои бюджетные права. Сточки зрения здравого смысла это должно быть в ведении арбитражных судов. Однако в Арбитражном процессуальном кодексе написано, что дела с участием муниципальных образований арбитражный суд рассматривает в случаях, предусмотренных федеральным законом. Но таких федеральных законов пока нет. Значит, эти дела должны рассматривать суды общей юрисдикции.

Далее, теперь спор между акционером и акционерным обществом рассматривается в арбитражном суде. А как быть, если спор возникает между акционерами? Какой суд должен рассматривать дело? Как будто арбитражный, однако из текста АПК этого не следует. Значит, эти дела подведомственны судам общей юрисдикции. Но это противоречит логике последних изменений законодательства. Пока мы разберемся, примем согласованное решение, сколько заинтересованных лиц будут ходить из одного суда в другой?

В 1992 году было принято совместное постановление Пленума Верховного суда РФ и Пленума Высшего арбитражного суда РФ о разграничении подведомственности дел. Но оно устарело. Мы предполагаем в ближайшее время принять новое постановление, разъяснить новые вопросы. А пока в оперативном плане обмениваемся мнениями, вырабатываем позиции и доводим их до сведения судов.

С проблемами разграничения подведомственности дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами тесно связаны проблемы процедуры рассмотрения дел этими судами.

Суды общей юрисдикции рассматривают гражданские дела в порядке, установленном Гражданским процессуальным кодексом, а арбитражные суды — Арбитражным процессуальным. Надо иметь в виду, что эти суды рассматривают по своей сути во многом сходные дела. Например, дела по спорам между юридическими лицами о возврате кредита и между гражданами о возврате долга практически идентичны. И те и другие суды применяют одно и то же законодательство. Между тем процедуры рассмотрения дел различные. Этому, конечно, есть и объективные причины, в первую очередь — различное устройство судебных систем. Однако представляется, что, несмотря на эти различия, процедуры рассмотрения дел в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах должны быть максимально сближены, между ними не должно быть неоправданных различий, ставящих участников гражданского и арбитражного процессов в неравное положение при решении наиболее важных вопросов (возбуждение дел, вступление решений в законную силу, их обжалование и т. д.).

Между тем такие различия есть. Например, решение Верховного суда РФ, вынесенное по первой инстанции, может быть обжаловано в суде второй инстанции — в специально созданной кассационной коллегии Верховного суда РФ, а решение Высшего арбитражного суда РФ — нет (оно вступает в законную силу немедленно).

Но ведь для того, кто проиграл дело, очень важно иметь возможность обратиться в суд второй инстанции. У участников процесса в Высшем арбитражном суде РФ такой возможности нет, следовательно, объем их прав меньше, чем улиц, участвующих в гражданском процессе в судах общей юрисдикции.

По разным правилам работают в Верховном и Высшем арбитражном судах надзорные инстанции. Арбитражный процессуальный кодекс установил потрясающее правило: нарушение прав стороны не является основанием для отмены решения арбитражного суда в порядке надзора (по ГПК именно это влечет отмену). Основаниями для пересмотра судебного решения по АПК могут быть только: нарушение единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права; препятствование принятию законного решения по другому делу; нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов.

Таким образом, и в этом вопросе объем прав участников арбитражного процесса меньше, чем участников гражданского процесса.

Разграничение компетенции: Конституционный суд и суды общей юрисдикции

В 1998 году Конституционный суд РФ принял постановление, толкующее три статьи Конституции — 125, 126 и 127, определяющие статус Конституционного суда, Верховного суда и Высшего арбитражного суда. Тогда возник очень серьезный вопрос о том, вправе ли суды общей юрисдикции рассматривать дела в порядке так называемого нормоконтроля, т.е. дела о признании законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному законодательству. Таких дел было очень много.

В 1998 году Конституционный суд, толкуя Конституцию, постановил, что такие дела подведомственны ему, а не судам общей юрисдикции, что суды общей юрисдикции вправе рассматривать их только в случае принятия федерального конституционного закона, наделяющего их соответствующими полномочиями. Поскольку такого закона не существовало, мы вынуждены были приостановить на некоторое время рассмотрение этих дел Верховным судом и другими судами общей юрисдикции. Сразу же нами был подготовлен проект федерального конституционного закона о полномочиях судов общей юрисдикции по проверке нормативных правовых актов на предмет их соответствия федеральному законодательству. Он был быстро принят Государственной думой, но Совет Федерации его единодушно провалил. Это вполне понятно: в Совете Федерации тогда были губернаторы и председатели законодательных собраний — зачем им такие полномочия судов? Одновременно мы направили в Конституционный суд запрос по конкретному делу, в котором прокурор на основании федерального закона о прокуратуре оспаривал закон субъекта Российской Федерации в суде общей юрисдикции. В федеральном законе «О прокуратуре» (обратите внимание: просто федеральном, а не федеральном конституционном) прописано право, и не только право, но и обязанность прокурора надзирать за соответствием нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Согласно этому закону прокурор приносит протест в орган, издавший акт, а при отклонении протеста обращается в суд. В Конституции (ст. 129) написано, что полномочия прокуратуры определяются федеральным законом. А полномочия суда по рассмотрению таких дел, как считал Конституционный суд, должны быть определены федеральным конституционным законом. Конституционный суд вынужден был разрешить это противоречие и признать закон «О прокуратуре» соответствующим Конституции. Таким образом, суды общей юрисдикции снова стали рассматривать такие дела. Чуть позже был принят федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, который дал возможность обращаться по этому поводу в суд гражданам и организациям. Таким образом этот вопрос был решен.

Законотворчество и толкование законов

К сожалению, сейчас с точки зрения законодательной техники дела обстоят хуже, чем в советские времена. В 1991 году было принято постановление Верховного совета РФ, согласно которому союзное законодательство действует на территории РФ в той части, в которой оно не противоречит российскому законодательству. То есть в некоторых вопросах мы все еще вынуждены руководствоваться законодательством СССР, поскольку в правовом регулировании имеется огромное количество пробелов, а также масса противоречий. Судам работать чрезвычайно сложно.

Почему же наши законы столь несовершенны? Законы принимает Государственная дума. Она состоит из 450 депутатов, которые выбираются по партийным спискам и мажоритарным округам; каждый приходит со своими интересами, своими законопроектами и т. д. Да и голосованием далеко не всегда можно решить вопросы юридического свойства. Почему в советские времена законодательная техника была столь высока? Тогда законы разрабатывали профессионалы— четко и очень грамотно. Потом их одобряли в известном вам органе и принимали на сессии Верховного совета (голосование было единогласным, ни о каких поправках речи не шло). Теперь же закон принимают и вносят в него поправки люди, не имеющие юридического образования. Такие поправки зачастую вообще ничего правового не содержат. Поэтому очень часто возникают противоречия. Однако помня известное утверждение о том, что демократия — это очень плохая форма правления, но все остальные еще хуже, приходится признавать это состояние.

Не решен у нас и вопрос о толковании законов. Раньше по Конституции СССР толкованием законов занимался президиум Верховного совета СССР. Сейчас толкованием Конституции занимается Конституционный суд, а по толкованию других законов вопрос неясен. Министерства и ведомства порой дают какие-то свои разъяснения, однако толкованием их считать никак нельзя. Толкование должно быть обязательным для всех, кто применяет закон. Государственная дума не может заниматься толкованием, потому что закон принимается при участии трех субъектов: Государственной думы, Совета Федерации и президента. Если предоставить право толкования одной Думе, то этот баланс нарушится. Сейчас в связи с разработкой проекта федерального конституционного закона о Верховном суде РФ предлагается наделить Верховный суд полномочиями по толкованию законов. Я эту идею поддерживаю.

Что касается обилия подзаконных актов и частых случаев, когда инструкция оказывается выше закона, — это вопрос скорее нашего мировоззрения, менталитета, традиции, нежели законодательной системы. Если я не ошибаюсь, в армии до сих пор законы объявляют приказами: пока министр обороны не объявит, что такой-то закон должен действовать, его никто не будет применять. У гражданина или организации есть два способа защиты в том случае, когда такое положение дел нарушает их права. Если нормативный акт министерства или постановление правительства противоречит закону, то можно обращаться в суд с требованием признать этот акт или это постановление недействительным и не подлежащим применению. Либо вы можете жаловаться на действия конкретного чиновника, который, основываясь на этом подзаконном акте, требует от вас то, что вы не обязаны или не должны делать. Но тогда это решение будет касаться только вас. Суд обяжет ответчика действовать по закону и этим ограничится. У нас Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Однако в обществе Конституция далеко не всегда воспринимается как акт высшей юридической силы — люди просто не привыкли к этому. Даже судьи привыкают с большим трудом.

Впрочем еще в XIX веке было сказано: «Суровость законов российских искупается необязательностью их выполнения».