«Новый путь к власти прокладывают те, кто никогда не состоял ни в какой партии, и те, кто обладает харизмой: одни с помощью состоятельных сторонников, не принадлежащих к классу политиков, другие — на волне поддержки, которую обеспечивают новые средства мобилизации и обмена сообщениями, причем участие партии для этого совершенно не требуется».

Книга Мойзеса Наима (в прошлом — главного редактора журнала Foreign Policy и исполнительного директора Всемирного банка), вышедшая в издательствах АСТ и CORPUS, позволяет отечественному читателю сравнить окружающую действительность с общемировыми трендами и посмотреть на приближающиеся выборы с меньшей степенью обреченности. «Дискурс» публикует пятую главу новой книги Наима.

Почему победы на выборах, абсолютное большинство и сильные полномочия оказались под угрозой?

Упадок власти в национальной политике

Сущность политики — власть, сущность власти — политика. Начиная с античности классический путь к власти пролегал через политику. Власть для политиков — все равно что солнечный свет для растений. Политики по-разному распоряжаются властью, однако тяга к ней — их общая черта. Как писал почти столетие назад Макс Вебер: «Тот, кто деятельно занимается политикой, стремится к власти либо как к средству для других целей, идеалистических или же эгоистических, либо к „власти ради власти“, то есть чтобы наслаждаться ощущением престижа, которое она дает» ‌ .

Однако это «ощущение престижа» — чувство хрупкое. А в наши дни — еще и преходящее. Возьмем, например, американскую политику последнего десятилетия, которое политолог Рон Браунштейн назвал «эпохой нестабильности». В 2002 и 2004 годах избиратели передали республиканцам управление Конгрессом и Белым домом, а в 2006 и 2008-м — отобрали, лишь затем, чтобы в 2010 и 2012-м снова вручить им бразды правления палатой представителей. До этого на пяти выборах с 1996 по 2004 год одной политической партии удавалось получить в нижней палате максимум девять мест; в 2006-м республиканцы потеряли тридцать мест, в 2008-м демократы получили двадцать одно место, а в 2010 году они же потеряли шестьдесят три. Американских избирателей, зарегистрированных в качестве независимых, регулярно больше, чем тех, кто поддерживает республиканцев и демократов ‌ . В 2012 году стало очевидно, что представители испаноязычного населения играют важную роль.

И это не только американский феномен. Основа политической власти повсеместно становится все более шаткой, и большинство голосов уже не гарантирует возможности принимать решения, поскольку множество представителей «микровласти» могут налагать на них вето или откладывать их. Власть утекает от диктаторов и однопартийных систем вне зависимости от того, поддерживают они реформы или нет. Власть распространяется от крупных авторитетных политических партий к мелким, узкоспециализированным или с ограниченным особым электоратом. Партийные лидеры, которые принимают решения, выбирают кандидатов и разрабатывают за закрытыми дверями политическую платформу, уступают бунтарям и аутсайдерам — новым политикам, которые продвинулись по карьерной лестнице не за счет партийной машины и никогда не присягали ей на верность. Новый путь к власти прокладывают те, кто никогда не состоял ни в какой партии, и те, кто обладает харизмой: одни с помощью состоятельных сторонников, не принадлежащих к классу политиков, другие — на волне поддержки, которую обеспечивают новые средства мобилизации и обмена сообщениями, причем участие партии для этого совершенно не требуется.

Однако политики, какими бы путями они ни попали в правительство, обнаруживают, что срок их службы сокращается, а возможность формировать политику уменьшается. Политика всегда была искусством компромисса, но сейчас она в тупике, так что иногда кажется, будто политика — это искусство не делать вообще ничего. Все чаще встречаются препятствия на всех уровнях принятия решений в политической системе, причем во всех сферах управления и в большинстве стран. Коалиции терпят крах, выборы проводятся все чаще, а «полномочия» оказываются все более расплывчатыми. Децентрализация и переход власти приводят к появлению новых законодательных и исполнительных органов. В свою очередь, из этих более сильных муниципалитетов и региональных ассамблей выходит все больше политиков и выборных или назначенных должностных лиц, которые отбирают часть власти у ведущих столичных политиков. Свою лепту в этот процесс вносят даже судебные органы: судьи все с большим рвением берутся за дела в отношении политических лидеров, препятствуют или дают обратный ход их решениям, привлекают их к расследованиям, касающимся коррупции, и все это мешает политикам заниматься их основной деятельностью. Победа на выборах по-прежнему остается одним из самых значимых и радостных событий, но пользы от нее все меньше. Даже пост главы авторитарного правительства уже не обеспечивает прежней безопасности и власти. Профессор Минсин Пей, один из ведущих мировых специалистов по Китаю, рассказывал мне: «Члены Политбюро теперь открыто рассуждают о старых добрых временах, когда их предшественникам в руководстве Коммунистической партии Китая не приходилось тревожиться из-за блогеров, хакеров, международных преступников, непокорных местных лидеров или активистов, которые каждый год организуют 180 тысяч публичных протестов. У вождей прошлого хватало власти справиться с любыми соперниками. Нынешние лидеры пользуются влиянием, но уже не таким, как их предшественники несколько десятков лет назад, и их власть постоянно уменьшается» ‌ .

Что ж, сильные утверждения. Однако разнообразие мировых политических систем по-прежнему поражает воображение. Существуют централизованные, федеральные системы и множество промежуточных вариантов, а некоторые страны являются частью наднациональной политической системы, такой как Европейский союз. В государствах с диктаторскими режимами однопартийная система, хотя формально, пусть и для вида, она многопартийная или внепартийная, диктатуры бывают военные, традиционные, при поддержке этнического или религиозного большинства или меньшинства и так далее. В демократиях все еще разнообразнее. Президентская и парламентская системы делятся на многочисленные подразделения, которые проводят выборы в соответствии с различными планами, включают в себя меньшее или большее количество партий и подчиняются сложным законам, регулирующим совместную работу, представление интересов, финансирование выборов, систему сдержек и противовесов и многое другое. Уклад и традиции политической жизни варьируются в зависимости от региона, даже уважение к политическим деятелям и степень привлекательности политической карьеры зависит от множества меняющихся факторов. Поэтому как можно обобщать и говорить, что политика дезинтегрируется, что политическая власть повсеместно сталкивается с ограничениями и становится все более эфемерной?

Взять хотя бы ответы самих политиков. Каждый политик или глава государства, с которым я беседовал, перечислял силы, которые ограничивают возможности управления: это не только фракции в составе партий и правящих коалиций или несговорчивые законодатели и все более независимые судьи, но и настойчивые владельцы облигаций и прочие представители мировых рынков капитала, международные регулирующие органы и финансовые организации, журналисты, занимающиеся независимыми расследованиями, инициаторы кампаний в социальных сетях и растущее число активистов. Лена Хьельм-Валлен, бывший заместитель премьер-министра Швеции, министр иностранных дел и министр образования, которая на протяжении многих лет была и остается одним из ведущих шведских политиков, рассказывала мне: «Не перестаю удивляться, как сильно и как быстро изменилась политическая власть. В 1970-е и 1980-е мы смогли сделать много такого, что сейчас практически невозможно представить, учитывая множество новых факторов, которые сокращают и замедляют способность правительств и политиков действовать» ‌ .

Авторитетные политики также сталкиваются с совершенно новыми действующими лицами в коридорах законодательной власти. Так, на выборах 2010 года в Бразилии максимальное количество голосов по всей стране получил клоун — самый настоящий клоун по имени Тиририка, который и во время предвыборной кампании не снимал клоунского костюма. Программа у Тиририки была совершенно аполитичная. «Я понятия не имею, чем занимается представитель в Конгрессе, — сообщал он избирателям в роликах на YouTube, которые набрали миллионы просмотров, — но если вы меня туда пошлете, я вам расскажу». Еще он объяснял, что его цель — «помочь беднякам по всей стране, но особенно своей семье» ‌ .

Макс Вебер считал, что политика — это «призвание», ремесло, которое осваивают политики и которое требует дисциплины, определенного склада характера и значительных усилий. Но по мере того как традиционный «класс политиков» теряет доверие общественности все в большем количестве стран, успеха все чаще добиваются аутсайдеры вроде Тиририки. В Италии комик Беппе Грилло, который критикует политиков на чем свет стоит, ведет самый популярный блог в стране и собирает стадионы. «Зовите его комиком, клоуном или шоуменом, но Беппе Грилло — самый интересный деятель в итальянской политике», — писал Беппе Севернини в 2012 году в статье в Financial Times. На муниципальных выборах в том году движение Грилло набрало около 20% от общего числа голосов, а члены его партии заняли посты мэров нескольких городов ‌ . В Канаде Роб Форд, чьи прошлые прегрешения дали его оппонентам повод написать на плакатах в знак протеста: «Пьяницу, который бьет жену, и расиста — в мэры», — в 2010 году стал мэром Торонто. В Испании Белен Эстебан, скандальная телезвезда, публично открывавшая свои самые интимные тайны, сколотила группу последователей, от которойне отказались бы многие авторитетные политики.

Возникшее в США Движение чаепития ‌ (партия, равно далекая как от стихийного движения, так и от любой традиционной политической организации) привлекло кандидатов вроде Кристин О’Доннелл, которая, как утверждают, занимается колдовством и официально выступает против мастурбации (причем это главный пункт ее программы). Даже когда О’Доннелл и ее коллега по Движению чаепития, республиканка из Невады Шаррон Энгл (она как-то заявила, что единственный способ наладить работу Конгресса — это «воспользоваться правом, которое обеспечивает Вторая поправка», то есть прибегнуть к вооруженному восстанию ‌ , проиграли выборы, их победа в праймериз республиканской партии в 2010 году подчеркнула растущую неспособность традиционных партийных лидеров контролировать процесс выдвижения кандидатов. Традиционные лидеры республиканцев не только не смогли ограничить ожесточенное соперничество среди кандидатов на пост президента от партии, но и не сумели на праймериз 2012 года защитить нескольких действующих сенаторов (например, сенатора от Индианы Ричарда Лугара, который занимал этот пост не один год) и взращенных партией кандидатов в сенат (вице- губернатора Техаса Дэвида Дьюхерста) от выскочек из Движения чаепития, которым удалось одержать верх над соперниками.

Политические кумиры все чаще и чаще выходят за рамки не только партий, но и организованной политики в целом. Они накапливают власть и влияние не обязательно для того, чтобы занять политический пост, но чтобы привлечь внимание к тому, за что они выступают. Таков Алексей Навальный, российский адвокат и блогер, который стал одним из лидеров антипутинской оппозиции, такова Тавакуль Карман, мать троих детей, получившая Нобелевскую премию мира за усилия в деле распространения свободы и демократии в Йемене, таков Ваиль Гоним, лидер египетской революции (и, как и Карман, знаковая фигура «арабской весны» в целом), ранее работавший менеджером среднего звена в египетском подразделении компании Google.

Разумеется, какими бы впечатляющими ни были подобные истории, это всего лишь единичные случаи. Чтобы систематизировать метаморфозы власти в политике (в особенности ее упадок), необходимы дополнительные данные и объективные доказательства. В этой главе я постараюсь доказать, что во многих странах (и с каждым годом их все больше) четко выраженные центры власти прошлого прекратили свое существование. Вместо центров теперь множество различных игроков, каждый из которых обладает властью влиять на политические результаты и действия правительства, однако ни у кого из них нет власти единолично их определять. Может показаться, что это и есть здоровая демократия и система сдержек и противовесов. В каком-то смысле это так. Однако во многих странах раздробленность политической системы порождает ситуацию, при которой невозможность принять окончательное решение, и стремление обходиться полумерами негативно сказывается на качестве государственной политики и способности правительства соответствовать ожиданиям избирателей или решать наболевшие вопросы.

От империй к федерациям: революция множества и рост числа государств

Может ли одна-единственная дата или одно событие изменить историю? Джавахарлал Неру, первый премьер-министр Индии, назвал это «свиданием с судьбой». И действительно, бой часов в полночь на 15 августа 1947 года ознаменовал не просто начало эры политической свободы для Индии и Пакистана. Он запустил волну деколонизации, которая изменила мировой порядок — от империй к почти двумстам отдельным суверенным государствам. Он определил новый контекст, в котором отныне функционировала политическая власть, — условия, которых мир не знал со времен средневековых княжеств и городов-государств и которые, разумеется, прежде никогда не встречались в подобном масштабе. Если мировая политика в наши дни дробится на части, то в первую очередь потому, что в мире так много стран и каждая из них обладает малой толикой власти. Распад империй на отдельные государства, существование которых мы ныне принимаем как должное, представляет собой первую ступень политического каскада.

До 15 августа 1947 года в мире насчитывалось 67 суверенных государств ‌ . Двумя годами ранее была основана ООН, в которую изначально входила 51 страна (см. рис. 5.1). После Индии деколонизация распространилась по Азии, достигла Бирмы, Индонезии и Малайзии, после чего со всей мощью обрушилась на Африку. За пять лет с тех пор, как в 1957 году Гана обрела независимость, свободу получили еще две дюжины африканских стран, которые ранее были британскими и французскими колониями. До начала 1980-х годов почти каждый год по крайней мере одна новая страна в Африке, в Карибском или Тихоокеанском регионе становилась независимой.

Рис. 5.1. С 1945 года количество суверенных государств увеличилось в 4 раза
Источник: по материалам Growth in United Nations Membership, 1945 — Present.

Колониальные империи исчезли, однако советская империя (как формальная структура СССР, так и фактическая империя Восточного блока) никуда не делась. Разумеется, вскоре это изменилось благодаря другому «свиданию с судьбой». 9 ноября 1989 года рухнула Берлинская стена, запустив тем самым распад Советского Союза, Чехословакии и Югославии. За какие-нибудь четыре года, с 1990 до 1994-го, к ООН присоединились 25 новых членов. С тех пор процесс замедлился, но не остановился. В 2002 году в ООН вступил Восточный Тимор, в 2006-м — Черногория. 9 июля 2011 года самым молодым суверенным государством в мире стал Южный Судан.

Человеку XXI века подобная череда событий покажется знакомой. Однако изменения, которые мы пережили в течение всего двух-трех поколений, не имеют прецедента. Революция множества, которую мы рассматривали в предыдущей главе, привела к росту числа отдельных государств с собственными столицами, правительствами, валютами, армиями, парламентами и прочими институтами. Этот рост, в свою очередь, сократил расстояние между простыми людьми и тем географическим местом, где расположены органы управления. Решения, которые влияют на жизнь индийцев, теперь принимают не в Лондоне, а в Нью-Дели. Центр власти в Польше — Варшава, а не Москва.

Эта перемена проста, но очень существенна. Столицы теперь находятся в пределах досягаемости, и революция мобильности с ее более доступными и дешевыми путешествиями и более быстрой передачей информации упрощает взаимодействие между правительством и теми, кем оно управляет. Однако возникли и новые политические роли, стало больше выборных объединений и государственных должностей. Политическая деятельность перестала быть чем-то недоступным, а круг лидеров — клубом для избранных. Учитывая, что суверенных государств за последние полвека стало в четыре раза больше, многие барьеры для доступа к значимым постам стали не такими пугающими, как прежде. Не следует приуменьшать масштаб перемен, порожденных первым каскадом власти, лишь потому, что они кажутся нам такими привычными. Но следующий уровень этого каскада, растущая раздробленность и ослабление политики во всех этих суверенных государствах, таит другие неожиданности.

От империй к федерациям: революция множества и рост числа государств

Во время так называемой «революции гвоздик» солдаты, запрудившие улицы Лиссабона, вставляли в стволы винтовок цветы, чтобы убедить население в своих мирных намерениях. Офицеры, 25 апреля 1974 года свергшие правительство Антонио Салазара (который скончался еще в 1970 году), сдержали слово. Положив конец почти полувековой диктатуре, на следующий же год они провели выборы, после которых в Португалии установилась демократия.

Однако «революция гвоздик» повлияла не только на Португалию. Расцвет демократии начался в основных странах Средиземноморского бассейна, которые ранее из-за после военных диктаторских режимов отставали в плане социального и экономического развития от остальных государств Западной Европы. Спустя три месяца после восстания в Лиссабоне пала хунта черных полковников, правившая Грецией. В ноябре 1975 года умер Франсиско Франко, и Испания тоже стала демократическим государством. Между 1981 и 1986 годами все эти три государства вошли в Европейское экономическое сообщество.

Волна распространялась. В 1983 году в Аргентине, в 1985-м в Бразилии, в 1989-м в Чили: во всех этих трех государствах закончился длительный и трудный период военной диктатуры. К тому времени, когда развалился Советский Союз, в Южной Корее, на Филиппинах, на Тайване и Южной Африке демократические реформы были в самом разгаре. Начиная с 1990 года в странах Африки однопартийные системы сменялись многопартийными. Революция гвоздик запустила процесс, который исследователь Сэмюэл Хантингтон назвал «третьей волной демократизации». Первая началась в XIX веке с расширением избирательного права и появлением современных демократий в США и Западной Европе, но перед Второй мировой войной из-за распространения тоталитарной идеологии потерпела неудачу. Вторая пошла после Второй мировой войны с восстановлением демократии в Европе, но оказалась недолговечной, поскольку в странах Восточного блока и во многих государствах, недавно обретших независимость, утвердилась однопартийная система. Третья волна демократизации более длительная и масштабная. Демократических стран сейчас больше, чем когда бы то ни было. И что самое интересное, даже в оставшихся авторитарных государствах режимы становятся более мягкими, избирательная система укрепляется, а население осваивает новые формы борьбы, которую диктаторы оказываются не в силах подавить. И пусть местами случаются кризисы и спады, однако общемировая тенденция очевидна: власть утекает из рук автократов, рассредоточивается и быстро заканчивается (см. диаграмму на рис. 5.2).

Рис. 5.2. Рост числа демократий и упадок автократий: 1950–2011
Источник: по материалам Monty G. Marshall, Keith Jaggers, and Ted Robert Gurr, «Political Regime Characteristics and Transitions, 1800–2010», Polity IV Project, http://www.systemicpeace.org/polity4.htm.

Факты подтверждают эту трансформацию. 1977 год стал временем расцвета тоталитарного правления: в мире было 90 автократий. По данным исследований Polity Project, к 2008 году в мире насчитывалось 95 демократий, всего 23 тоталитарных государства и 45 стран с промежуточными режимами правления ‌ . Другой авторитетный источник, неправительственная организация «Дом свободы» (Freedom House), оценивала степень демократичности государств на основании того, проводятся ли в них регулярные, своевременные, открытые и честные выборы, даже если недостает некоторых других гражданских и политических свобод (тенденции по разным регионам см. в диаграмме на рис. 5.3).

Рис. 5.3. Региональные тенденции (Freedom House, 2010 г.)
Источник: по материалам Freedom House. Freedom in the World: Political Rights and Civil Liberties 1970–2008 (2010).

В 2011 году 117 из 193 исследованных стран были признаны выборными демократиями. Сравните с 1989 годом, когда этим требованиям отвечали всего 69 из 167 государств. Иными словами, доля демократий в мире увеличилась более чем вполовину всего за двадцать лет.

Что же стало причиной столь глобальной перемены? Разу меется, повлияли и местные факторы, однако Хантингтон отметил и воздействие крупных сил. Слабое в экономическом отношении руководство многих авторитарных правительств ухудшило их репутацию. Средний класс набирал силу, требовал роста качества бытового обслуживания, более активного участия в жизни страны и в конечном счете большей политической свободы. Западные правительства и активисты поддерживали инакомыслие и предлагали вознаграждение за реформы — например, членство в НАТО или ЕС или доступ к средствам международных финансовых организаций. Католическая церковь при папе Иоанне Павле II поддерживала оппозицию в Польше, Сальвадоре и на Филиппинах. Успех порождал успех, а новая область влияния и скорость реакции СМИ только стимулировали этот процесс.

Известия о триумфах демократии распространялись от страны к стране, а поскольку население становилось все более образованным и все больше людей получало доступ к средствам массовой информации, разумеется, они стремились последовать примеру зарубежных собратьев. И в современной цифровой культуре этот фактор сработал подобно бомбе. Грамотность и образование, достижения, в которых и заключается революция множества, существенно упростили коммуникацию в международной политике и породили новые политические ожидания: революция ментальности выражается в главных ценностях, таких как свобода и самовыражение, и порождает потребность в том, чтобы политики представляли интересы общественности.

Разумеется, были и исключения — не только страны, где демократия пока не установилась, но и те, в которых пошел обратный процесс. Ларри Даймонд, ведущий исследователь в данной области, называет замедление демократического развития, которое в последние годы переживают такие государства, как Россия, Венесуэла или Бангладеш, «демократической рецессией». Однако все больше фактов свидетельствуют о том, что общественное мнение поменялось и там. Например, в Латинской Америке, несмотря на бедность и неравенство и постоянные коррупционные скандалы, социологические опросы показывают, что население склонно больше доверять гражданскому правительству, чем военным ‌ .

Да и сами автократии уже не пользуются такой неограниченной властью, как раньше. Согласно данным одного исследования демократической системы выборов, Бруней, пожалуй, единственная страна, в которой «тактика предвыборной борьбы так и не пустила сколь-нибудь серьезных корней» ‌ . Учитывая, что репрессивных режимов в мире стало гораздо меньше, логично было бы предположить, что там, где они сохраняются, ущемляют свободы и преследуют политических оппонентов. Однако на деле оказывается наоборот. Но почему? Потому что выборы, разумеется, говорят о степени демократичности государства, однако это не единственный показатель политической открытости. Свобода печати, гражданские права, система сдержек и противовесов, которая ограничивает власть какого-то одного органа или лица (в том числе и главы государства), и прочие критерии демонстрируют степень давления правительства на общество. Факты свидетельствуют о том, что в среднем, даже несмотря на сокращение числа авторитарных режимов, растет количество демократических государств, которые в политическом отношении остаются закрытыми. Наиболее существенные перемены к лучшему произошли в начале 1990-х годов, поскольку те же силы, которые подтолкнули многие государства к смене прежнего режима на демократический, оказали мощное либерализующее воздействие и на страны, оставшиеся недемократическими.

Это, конечно, слабое утешение для политических активистов и диссидентов, которых за убеждения сажают в тюрьму. От Каира до Москвы, от Каракаса до Туниса на один шаг вперед приходится масса примеров, которые свидетельствуют об обратном, и поучительных историй, способных охладить пыл сторонников демократии. Противодействие, которое влиятельные правительства оказывают новым демократическим методам и средствам, зачастую становится темой для обсуждения в новостях, и неудивительно, что крупнейшие игроки препятствуют процессам, подрывающим их мощь. Однако на данный момент можно с уверенностью утверждать, что демократия все же распространяется по миру, а следовательно, тенденции, свойственные демократическим государствам, рано или поздно проявятся и в тех странах, в которых демократия пока что не одержала абсолютной победы. Более того, цифры и факты говорят о том, что в самих демократиях, в сложном устройстве их избирательных структур, в парламентских обсуждениях, правящих коалициях, децентрализации и региональных ассамблеях, — упадок власти также набирает скорость.

От большинства к меньшинству

Мы стали чаще голосовать. Гораздо чаще. Это основная тенденция в гражданской жизни за последние пятьдесят лет, по крайней мере для людей из стран с традиционной западной демократией. В 18 государствах, где начиная с 1960 года демократический строй устойчив, в том числе в Соединенных Штатах, Канаде, Японии, Австралии, Новой Зеландии и большинстве стран Западной Европы, между 1960 и 2000 годами избирателей стали все чаще приглашать на выборы. Таким образом, граждане этих государств чаще имеют возможность выбирать или отвергать кандидатов, которые представляют их интересы, равно как и посредством референдумов заявлять о своих предпочтениях в том, что касается общественных интересов или национальных приоритетов. Частота выборов вовсе не означает, что избиратели с большей вероятностью примут в них участие: во многих странах Запада за последние годы увеличилось число неявок. Но у тех, кто все-таки приходит на избирательный участок, намного больше шансов проголосовать, а это значит, что политикам все чаще приходится по-новому завоевывать доверие публики. Постоянное пристальное внимание избирателей и бремя регулярно повторяющейся предвыборной борьбы не только сокращает временные интервалы, в которые выборные чиновники могут принимать решения или определять, на какие проекты потратить время и политический капитал, но и существенно ограничивает их право на самоуправление.

Рис. 5.4. Общее число выборов в год на примере разных стран по всему миру, 1960–2001 гг.
Источник: По материалам Russell Dalton and Mark Gray, «Expanding the Electoral Marketplace». В: Bruce E. Cain et al., eds., Democracy Transformed? Expanding Political Opportunities in Advanced Industrial Democracies. NewYork, 2003.

Насколько больше мы стали голосовать? Этим вопросом задались исследователи Расселл Далтон и Марк Грей. За пять лет, с 1960 по 1964 год, в изученных ими странах всенародные выборы проводились 62 раза (см. диаграмму на рис. 5.4). А вот за 5 лет с 1995 по 1999 год — уже 81 раз. Почему так? Причина может быть обусловлена изменениями в правилах выборов, растущей популярностью референдумов или же введением выборов для новых региональных ассамблей, которые создали в некоторых государствах. Члены ЕС проводили регулярные выборы в Европейский парламент (ЕП). Исследователи указывают, что данные охватывают дни, когда проводились выборы, но не количество отдельных выборов, которые проводились в каждый из дней. Так что в действительности тенденция может оказаться куда существеннее, чем это следует из показателей, поскольку в нескольких странах проходят общие комплексные выборы (например, президентские и в органы законодательной власти или муниципальные и законодательные) в единый день голосования.

США, где сложилась традиция раз в два года в ноябре проводить общегосударственные выборы, — исключение из этой тенденции, но не потому что американцы реже голосуют. Двухлетний срок, на который избираются члены палаты представителей, короче, чем в любых других традиционных демократиях. Из-за него американцы голосуют чаще, чем граждане многих других стран ‌ .

В целом же тенденция чаще проводить выборы наблюдается на всех уровнях власти во всем мире. Мэтт Голдер, преподаватель Пенсильванского университета, исследовал демократические выборы на пост президента и в органы законодательной власти в 199 странах между 1946 (или тем годом, с которого данное конкретное государство получило независимость) и 2000 годом ‌ . Голдер выяснил, что за этот период в 199 странах выборы в избирательные органы в общей сложности проводились 867 раз, а президентские — 294 раза. Другими словами, за эти 54 года (на которые пришлось более десяти лет, когда демократия еще не распространилась настолько широко и не набрала силу, как это случилось потом) в мире в среднем два раза за месяц проводились важные выборы.

По словам Билла Суини, президента Международного фонда избирательных систем (IFES), самой крупной некоммерческой организации, которая обеспечивает техническую поддержку лицам, ответственным за организацию и проведение выборов: «Спрос на наши услуги стремительно растет. Практически повсеместно выборы проводятся все чаще, а значит, увеличивается потребность в системах и технических методах, которые обеспечивают более прозрачные выборы без махинаций» ‌ .

Частые выборы — лишь один из примеров того, что в наши дни политические деятели все чаще сталкиваются с тем, что свобода их действий ограничена. Другой — существенное сокращение голосующего большинства. В наши дни бал правит меньшинство. В 2012 году из 34 участников «клуба богатых стран», Организации экономического сотрудничества и развития, только в четырех правящая партия также имела абсолютное большинство мест в парламенте ‌ . На выборах 2009 года в Индии места поделили 35 партий, с 1984 года ни одна из них не получала абсолютное большинство голосов. Вообще абсолютное большинство голосов по всему миру сокращается. В выборных демократиях в послевоенный период партии меньшинства в среднем получали более 50% мест в парламенте, а в 2008 году — в среднем 55% мест. Но даже в тех государствах, которые нельзя назвать демократическими, партии меньшинства укрепляют влияние: всего три десятилетия назад им принадлежало менее 10% мест, а теперь в среднем около 30% ‌ .

Так что когда политики в наши дни претендуют на «мандат», чаще всего им не на что рассчитывать. Слишком редко встречается чистая победа на выборах, которая оправдывает данную терминологию. Политологи указывают на то, что даже в Соединенных Штатах, где благодаря двухпартийной системе обычно четко понятно, кто победил, а кто проиграл, лишь одни из недавних президентских выборов (перевыборы Рональда Рейгана в 1984 году, когда он одержал победу над Уолтером Мондейлом) завершились тем, что можно назвать «полной победой». Рейган не только одержал полную победу во всех штатах, кроме одного, и в округе Колумбия, но еще и получил солидную долю реальных голосов — 59% (результат, который после него не удалось ни повторить, ни превзойти ни одному кандидату в президенты США) ‌ . В системах с тремя, четырьмя, пятью и более крупными партиями и множеством разрозненных мелких такая победа еще менее вероятна.

Таким образом, высокое искусство управления теперь сильнее зависит от куда более грязного практического навыка: умения сформировать и сохранить коалицию. И политическая игра, без которой не обходится ни одна коалиция, дает мелким партиям больше возможностей требовать определенных политических уступок или министерских постов.В условиях политической разрозненности быть мелкой партией выгодно. Партии, которые находятся на периферии политической деятельности (то есть партии экстремистских взглядов или те, чья работа посвящена какой-то одной определенной проблеме, а также партии, которые представляют интересы одного-единственного региона), могут получить больше власти, не тратя силы на то, чтобы привлечь обычных «умеренных» избирателей. Шовинистическая либертарианская «Лига Севера» в Италии, ультраправая партия министра иностранных дел Израиля Авигдора Либермана, потенциальные сепаратисты из бельгийской Фламандской народной партии и различные коммунистические партии в национальном парламенте и региональных ассамблеях Индии обладают очень большим влиянием в коалициях с другими партнерами, которые не согласны с их взглядами, но вынуждены идти на сотрудничество. Так, в декабре 2011 года ожесточенный отпор двух партий в составе коалиции, которую возглавляет партия «Индийский национальный конгресс», вынудил премьер-министра Манмохана Сингха пойти на унизительную уступку и отказаться от плана позволить иностранным супермаркетам владеть 51% собственных предприятий.

Споры из-за коалиций отражают компромиссы, на которые «победитель» выборов вынужден соглашаться с самого начала. По результатам выборов в мае 2010 года в Великобритании ни одна из партий не получила большинства в Палате общин, так что консерваторам под руководством Дэвида Кэмерона пришлось формировать коалицию с либеральными демократами, возглавляемыми Николасом Клеггом: тут необходимо заметить, что эти две партии, помимо прочего, совершенно по-разному относятся к вопросам иммиграции и европейской интеграции. Но в итоге обеим партиям пришлось пойти на существенные уступки. Однако иногда создать коалицию не получается. В 2010 году в Нидерландах четыре месяца не было правительства. В Бельгии и того хуже. В 1988 году бельгийские политики установили своеобразный рекорд: им потребовалось 150 дней, чтобы сформировать коалицию. Может показаться, что дальше уже некуда, однако в 2007–2008 годах из-за растущих разногласий между фламандскими регионами Бельгии, где говорят по-голландски, и франкоязычными валлонами страна девять с половиной месяцев жила без правительства, в то время как фракции экстремистов открыто призывали Фландрию выйти из состава федерации. После очередной затянувшейся тупиковой ситуации то правительство ушло в отставку в апреле 2010 года. В феврале 2011 года Бельгия превзошла Камбоджу по продолжительности времени, проведенного без правительства; наконец 6 декабря 2011 года, спустя 541 день безвластия, новый премьер-министр принес присягу и вступил в должность. При этом, что характерно для ослабления власти политиков, экономика и общество, несмотря на сложившуюся абсурдную ситуацию и растущий правительственный кризис, продолжали функционировать как ни в чем не бывало, не хуже, чем в соседних европейских государствах. Так что сформировать коалицию противостоящие друг другу партии вынудило исключительно снижение кредитного рейтинга Бельгии по версии компании Standard & Poor’s ‌ .

Недавнее исследование прочих аспектов формирования правительства, срока его деятельности и завершения полномочий также приводит доказательства упадка власти. Любопытные данные удалось получить скандинавским ученым, которые собрали подробную информацию по правительствам 17 европейских демократических государств начиная с конца Второй мировой войны или, в отдельных случаях, с того момента, когда в исследуемых странах (например, в Греции, Испании и Португалии) наконец установился демократический строй. В исследовании приняли участие Германия, Франция, Великобритания и прочие крупнейшие европейские игроки. И даже несмотря на то, что результаты исследования неприменимы, скажем, к Индии, Бразилии или ЮАР, они все-таки убедительно доказывают, что в наше время политика в демократических государствах переживает перелом. Приведем примеры.

Исчезают преимущества, которыми пользовались традиционные игроки
Глобальная тенденция такова, что несмотря на то, что сложившиеся партии и коалиции пользуются такими неотъемлемыми преимуществами, как популярность и финансовая поддержка, они все же могут потерять часть голосов, хотя бы потому, что их сторонники разочаровываются в их деятельности, а их оппоненты находят повод для критики. В последние годы такие прецеденты случаются все чаще: анализ 17 традиционных европейских демократических государств показал, что каждое десятилетие начиная с 1940-х годов действующие игроки при перевыборах теряют все больше голосов. В 1950-е годы они теряли в среднем 1,08% избирателей; к 1980-м годам эта цифра уже составила 3,44%, а в 1990-х выросла почти в два раза — до 6,28%. В 1950-х годах 35 кабинетов министров в странах, участвовавших в исследовании, одержали победу на перевыборах, а 37 — проиграли. В 1990-х годах были переизбраны всего 11 кабинетов министров, а 46 потерпели поражение. Ханне Марте Наруд и Генри Вален, политологи, которые проводили исследование, также отметили, что эта тенденция одинаково сильна как в странах с давними демократическими традициями, таких как Великобритания и Нидерланды, так и в новых демократиях типа Греции или Португалии. Другими словами, тенденция никак не связана со сроком давности и степенью укорененности демократии в стране ‌ .

Правительства чаще уходят в отставку
Факты свидетельствуют о том, что со времен Второй мировой войны правящие коалиции или кабинеты министров все чаще уходят в отставку до истечения срока полномочий из-за политической борьбы. Политологи выделяют два типа окончания деятельности кабинета министров. Один — формально-юридический, то есть обусловленный конституционными особенностями конкретной страны или ситуацией, когда по закону необходимо проводить выборы или же премьер-министр неожиданно скончался и ему надо найти замену. Второй тип прекращения деятельности кабинета министров — уход в отставку по собственному усмотрению, то есть обусловленный политической нестабильностью, когда кабинет министров уходит в отставку из-за политических разногласий или утрачивает доверие парламента. Согласно исследованию, основанному на данных из тех же 17 демократических европейских государств начиная с 1945 года, в 1970-х и 1980-х годах кабинеты министров чаще, чем в предыдущие десятилетия, уходили в отставку по собственному усмотрению, нежели по формально-юридическим причинам (72,9% и 64,7% соответственно). В 1990-х годах соотношение сбалансировалось, и число случаев прекращения деятельности по формально-юридическим причинам сравнялось с количеством отставок по собственному усмотрению ‌ .

Неудивительно, что в первое десятилетие XXI века тенденция к выходу в отставку по собственному усмотрению усилилась. Вследствие разразившегося в 2008 году финансового кризиса правительства теряли авторитет, кабинеты министров терпели неудачи, коалиции распадались, министров увольняли, и ранее неуязвимые партийные лидеры были вынуждены покидать свои посты. По мере того как экономические проблемы в Европе становились все серьезнее, становилось ясно, что власть имущие не в силах справиться с кризисом.

Даже за пределами парламентской системы встречается множество примеров того, что ограничения ослабляют полномочия, которые дает победа на выборах. В США одним из источников растущего разочарования для каждого нового правительства стал срок, в течение которого кандидат вынужден дожидаться одобрения Сената. Исследователь из Университета Нью-Йорка Пол Лайт заметил: «В 1964–1984 годах растянувшийся на полгода процесс выдвижения и одобрения был делом практически неслыханным». В те годы только 5% кандидатов ждали утверждения дольше полугода. Сейчас же, учитывая современную волокиту, это считается невероятно быстро. Между 1984 и 1999 годами, как выяснил Лайт, 30% кандидатов, получивших назначение, ждали утверждения более шести месяцев. С другой стороны, быстрые утверждения (те, которые занимают от одного до двух месяцев) в 1964–1984 годах составляли 50% случаев, а в 1984–1999-м — только 15%. В следующее десятилетие по мере роста политической поляризации эта тенденция усиливалась.

От партий к фракциям

Партийные боссы с сигарами в зубах, щедро осыпающие благодеяниями своих сторонников, формулирующие политические программы и выдвигающие кандидатов, — образ, прочно вошедший в политическую мифологию, однако он очень далек от реальности. И наглядным тому примером служит переменчивая фортуна республиканцев в США. Не так давно Республиканская партия США олицетворяла собой консерватизм в бизнесе и связанную с ним дисциплину. Успех Движения чаепития создал республиканцам ряд организационных проблем. Движение чаепития, по сути, вообще не партия, а свободное объединение различных организаций, фракций, групп единомышленников и отдельных лиц, разделяющих взгляды (довольно изменчивые), которые олицетворяет собой сам замысел и стиль Движения чаепития. Отдельные кандидаты и группы кандидатов от Движения чаепития получают финансирование из солидных деловых кругов, обладающих значительным опытом влияния на американскую политику (например, Дэвид и Чарльз Кохи, миллиардеры, владельцы Koch Industries, второй по величине частной компании в США). Другие же составляющие Движения чаепития представляют собой не более чем массовые стихийные движения общественных деятелей за непосредственную демократию, которые имеют давнюю традицию в американской политической жизни. Все эти разрозненные элементы объединяются в единое целое, чего ни одна традиционная политическая партия с ее комитетами, правилами и узким кругом влиятельных лиц не может себе позволить. Возникшее в 2009 году Движение чаепития спустя всего лишь несколько месяцев уже изменило Республиканскую партию, а с ней и американскую политику в целом, обеспечив победу на первичных выборах совершенно посторонним людям и прочим нежелательным для партийного истеблишмента лицам. На момент выборов 2008 года Движения чаепития еще не существовало, а уже четыре года спустя, в 2012 году, кандидаты в президенты от Республиканской партии старались заручиться его поддержкой.

Движение чаепития — чисто американский феномен: как отражение американского увлечения прямой демократией, как способ вливания денег в политику и как новейшее проявление популизма мелких партий. Однако его стремительное появление из ниоткуда имеет последствия. Европейская Пиратская партия (проникнутое духом хакерства движение за свободу информации и более широкие гражданские права) возникла в 2006 году в Швеции, и вскоре аналогичные организации появились в Австрии, Дании, Финляндии, Германии, Ирландии, Нидерландах, Польше и Испании. Программа партии, так называемая «Упсальская декларация», сформулированная в 2009 году, основное внимание уделяет реформе авторского и патентного права, быстрому и справедливому судебному разбирательству, свободе слова и привлечению молодых избирателей. На выборах в Европейский парламент в Швеции Пиратской партии удалось набрать 7,1% голосов и получить два места в Европарламенте от Швеции, а в сентябре 2011 года она выиграла представительство в парламенте Германии, обеспечив себе 9% голосов. Ей удалось обойти главного партнера в правящей коалиции Ангелы Меркель, авторитетнейшую Свободную демократическую партию, которая даже не преодолела 5-процентный порог, необходимый для того, чтобы получить место в парламенте ‌ . В 2012 году Пиратской партии снова удалось добиться значительного успеха: члена ее швейцарского отделения выбрали мэром Айхберга ‌ .

Другую революционную кампанию провела в 2007 году Сеголен Руаяль на выборах президента Франции. Она выступала в качестве кандидата от Социалистической партии против Николя Саркози. Руаяль бросила вызов всем традиционным партийным бонзам, которых обычно поддерживали члены партии и высокопоставленные чиновники.

Как же Руаяль удалось стать кандидатом в президенты? Благодаря организации типа Движения чаепития и, как в Америке, посредством праймериз, на которых и определился кандидат. Праймериз — относительно новый инструмент выборов в демократических странах: в Америке, где они получили наибольшее распространение, праймериз появились только в конце 1960-х годов, а в других странах и того позже. Они становятся все более открытыми. Перед выборами 2007 года Социалистическая партия Франции провела праймериз для всех членов партии, и лагерь Руаяль запустил масштабную кампанию, чтобы привлечь новых членов и успеть принять в выборах участие. Благодаря праймериз, а также сайту и политической программе, обособившей Руаяль от партийного аппарата, она победила на праймериз с разгромным счетом — 61% голосов, хотя на всеобщих выборах проиграла.

Французские социалисты, недовольные этим нововведением, в 2011 году, готовясь к выборам 2012 года, решили пойти дальше. На этот раз они сделали праймериз открытыми для всех голосующих, не только для членов партии. Чтобы принять участие, избирателю нужно было лишь подписать заявление о согласии с основными ценностями левых — мера, которая, в общем-то, ни к чему не обязывала и не принуждала. В праймериз участвовал по меньшей мере один кандидат, который не состоял в партии социалистов. Другими словами, партия социалистов отбирала кандидатов, которые составят конкуренцию действующему президенту, совершенно непартийными методами. Франсуа Олланд, с которым Сеголен Руаяль с 1970-х годов состояла в незарегистрированном браке и родила четверых детей, стал кандидатом от социалистической партии и на президентских выборах выиграл у Николя Саркози. К тому времени Олланд и Руаяль расстались, и новоиспеченный президент переехал в Елисейский дворец с новой спутницей, журналисткой Валери Триервейлер.

Движение чаепития на одном краю политического спектра и Французская социалистическая партия на другом — лишь два примера между народной тенденции: во всех передовых демократических государствах увеличивается разница между лидерами, которых выбирают за закрытыми дверями, и теми, кто может мобилизовать избирателей. Учитывая подъем партий меньшинства, традиционным партиям срочно приходится адаптироваться к новым условиям. Во многих странах партии, которые на протяжении десятилетий так или иначе обладали властью, открыли для себя новые способы выборов лидера. С помощью тех или иных методов они расширяют «селекторат» — термин, обозначающий группу лиц, которые имеют право голоса при выборах партийного лидера ‌ .

Распространение праймериз — красноречивое доказательство этой перемены. Офер Кениг, глава группы исследования политических партий из Израильского института демократии, в 2009 году проанализировал 50 крупнейших партий из 18 парламентских демократий и пришел к выводу, что 24 партии наделяли своих рядовых членов «значительными правами» для выбора лидера. В остальных же лидера выбирают либо члены парламента, либо специально назначенная комиссия ‌ .

Как уже было сказано, праймериз распространяются по всему миру ‌ . В Латинской Америке примерно в 40% президентских выборов, которые проводятся со времен падения военных диктатур в 1980-х годах, принимает участие как минимум один кандидат от крупной партии, выбранный посредством праймериз. Как показало одно из исследований латиноамериканских политических партий, более половины из них к 2000 году прибегали к тому или иному типу праймериз или похожих голосований. Другое исследование показало, что самый низкий уровень доверия политическим партиям в Латинской Америке оказался в тех странах (например, в Боливии и Эквадоре), где ни разу не выбирали кандидата от партии с помощью праймериз. Таким образом, политологи выяснили: даже несмотря на то, что открытые праймериз (те, которые привлекают наибольший «селекторат») проводятся лишь в ограниченном количестве стран, все-таки в мире прослеживается тенденция к увеличению их количества. А в Калифорнии, которая считается законодателем общенациональных тенденций в США, баланс еще больше сместился в пользу избирателей, а не партийных предпочтений: на общем референдуме 2011 года было решено, что все первичные кандидаты могут принимать участие в выборах с одной баллотировкой, а двое лидеров по числу голосов допускаются к всеобщим выборам вне зависимости от партийной принадлежности.

В 2010 году американские партийные боссы столкнулись с новой проблемой (как будто у них раньше было мало забот по сохранению власти и укреплению порядка): Верховный суд учредил суперкомитеты по политической активности в соответствии с «Законом объединенных граждан», который устанавливал ограничения размеров пожертвований на избирательные кампании и позволял частным корпорациям выступать в качестве политических субъектов. Этим суперкомитетам по политической активности запрещено согласовывать свои действия с кандидатами, которых они поддерживают, но в ходе кампании 2012 года стало очевидно, что за каждым из кандидатов в президенты (и даже за каждым из претендентов на эту роль от Республиканской партии) стояли один или несколько суперкомитетов, активно спонсирующие мероприятия, которые призваны создать положительный имидж кандидата или направлены против его соперников. Суперкомитеты — одновременно и новая форма крепкой политической власти, которая базируется на доступе к большим суммам денег, и пример раздробленности такой власти. Их сторонники рассматривают суперкомитеты лишь как источник пополнения средств, с помощью которых можно сделать политику более соревновательной. Джоэл М. Гора, профессор права, который поддерживал сопротивление правозащитных организаций требованию раскрывать данные об источниках финансирования, говорит, что многие из норм, предоставляющих доступ к суперкомитетам, всего лишь «меры по защите действующих игроков». Гора утверждает: «Эти законы ограничивают появление аутсайдеров, будь то либеральных, левых или консервативных, правых» ‌ . Так, бизнесмен Лео Линбек III в 2012 году организовал суперкомитет, единственной целью которого было заставить действующих чиновников покинуть свои посты, поскольку Линбек считал, что они уже не откликаются на нужды избирателей. Как писал Пол Кейн в газете Washington Post: «В то время как большинство комитетов по политической активности нацелены на то, чтобы повысить шансы тех кандидатов, которым они оказывают предпочтение, или побороть идеологического противника, у суперкомитетов совершенно другая задача: они призваны сместить должностных лиц с занимаемых ими постов. Причем в обеих партиях. Почему бы и нет? <…> [суперкомитет Линбека] помог нанести поражение двум республиканцам со стажем и двум давним демократам, одержавтаким образом победу над 65 годами совокупного опыта работы в Конгрессе ‌ . И несмотря на то, что средства Линбека были ограничены и у его суперкомитета заканчивались деньги, его представитель торжественно заявил, что «мы доказали: наш замысел работает» ‌ .

Возможно, суперкомитеты по политической активности — исключительно американское явление, но деньги во всем мире становятся столь же важным средством влияния на политические результаты, как некогда идеология. Однако, как показывают примеры Сильвио Берлускони в Италии, Таксина Чинавата в Таиланде, Зина эль-Абидина Бен Али в Тунисе и многих других, в наши дни одних денег далеко не достаточно, чтобы заткнуть множество дыр, сквозь которые утекает власть.

От столиц к регионам

Больше стран. Больше демократий. Больше попыток поделить власть даже в государствах с авторитарными режимами, тогда как демократии предлагают более широкий выбор как внутри политических партий, так и помимо них. Выборы проводятся чаще, как и референдумы, деятельность политиков вызывает все более пристальное внимание общественности, и появляется все больше конкурентов. Все эти тенденции указывают в одном направлении: перераспределение и распыление власти от авторитетных игроков к растущему числу их соперников.

Добавьте к этому еще одну общемировую тенденцию: власть перемещается из столиц и от исполнительных органов к местному самоуправлению ‌ .

Возьмем, например, Великобританию. Ее политическая система отличается завидной стабильностью. К власти по очереди приходят консерваторы и либералы, плюс свою долю голосов имеют либеральные демократы. В случае, если ни одной из ведущих партий не удалось набрать большинства голосов и образуется «подвешенный парламент», как в 2010 году, одна из главных партий формирует коалицию с либеральными демократами и таким образом получает большинство. Этот договор, вполне серьезный, на деле заключить куда проще, чем если бы для большинства в парламенте потребовалось объединить пять или шесть партий.

Эти три партии в целом контролируют большую часть британской Палаты общин, а правила проведения выборов составлены таким образом, что кому-то еще совершенно невозможно попасть в парламент. Так как же тогда объяснить, откуда появилось множество партий, о которых мы не раз слышали за последние годы? Партия независимости Соединенного королевства, Британская национальная партия, Шотландская национальная партия, «Шинн Фейн», Ольстерская юнионистская партия, Партия Уэльса — британская политика в наши дни куда разнообразнее, чем прежде. Новые партии, региональные ли, экстремистские ли, за последние два десятилетия получили выборные должности, которые привлекают внимание СМИ и вызывают доверие избирателей. Но каким же образом? Посредством новых выборных органов. В 1998 году в результате масштабной политической реформы, известной как «деволюция», часть законных полномочий британского парламента перешла к законодательным органам Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. Членство в ЕС принесло участие в выборах в Европарламент, пропорциональная избирательная система которого открыла двери для партий меньшинства. Партия независимости Соединенного королевства, которая скептически относится к преимуществам членства в ЕС, обязана своим возвышением участию в выборах в Европарламент. А ультраправая ксенофобская Британская национальная партия в 2009 году получила два места в Европейском парламенте: маленькая победа с точки зрения цифр, однако огромный прорыв для репутации организации, которую основные политические силы считали изгоем.

И подобное происходит не только в Великобритании. С 1978 года, когда в Испании установилась демократия, у власти по очереди оказывались две основные партии: Народная партия (Partido Popular) и Испанская социалистическая рабочая партия (Partido Socialista Obrero Español). Однако, как и в Великобритании, в Испании есть важные региональные партии, и органам местного самоуправления (в том числе Каталонии и Страны басков) с каждым годом удается получить все больше независимости в ущерб национальному правительству в Мадриде. То же самое и в Италии с «Лигой Севера» и прочими региональными политическими группами.

Парламент ЕС открыл возможности участия для партий меньшинства всех 27 стран — членов союза. С этой точки зрения неважно, обладает ли парламент реальной властью: главное, что он позволяет этим партиям стать легитимными и свободно функционировать на родине. Деволюция — международная тенденция. Италия учредила выборные региональные советы уже в 1970 году. В 1982 году ее примеру последовала Франция, создав региональные ассамблеи. В 1993 году Бельгия превратилась в федеративное государство с региональными ассамблеями. Финляндия, Ирландия, Новая Зеландия и Норвегия в 1970–1990-х годах ввели новые выборные органы субнационального уровня. В некоторых странах увеличилось количество муниципальных образований с избирательной властью: в Боливии в 1994 году число муниципалитетов выросло в два раза, а круг их полномочий существенно расширился.

Демократические латиноамериканские государства также вносят свою лепту в растущий процесс децентрализации. Число стран в Латинской Америке, в которых местных глав исполнительной власти (мэров) выбирает непосредствен, но население, а не назначает центральная власть, увеличилось с трех в 1980 году до семнадцати в 1995-м ‌ . Исследование Межамериканского банка развития показало, что если в 1990 году субнациональные правительства в регионе распоряжались 8% расходов на государственные нужды, то в следующие 15 лет эта цифра увеличилась до 15%. Причем в наиболее децентрализованных странах эта пропорция гораздо выше: около 40% расходов в Аргентине, Бразилии и Колумбии. Масштабные программы децентрализации также разрабатывают на Филиппинах, в Индонезии и Эстонии ‌ .

Тем временем некоторые федеративные системы поделили существующие государства надвое, создав новые органы местной исполнительной и законодательной власти. Начиная с 2000 года в Индии добавились штаты Чхаттисгарх, Уттаракханд, Джаркханд и еще один, Телангана, пока находится в процессе выделения в самостоятельный штат. Нигерия увеличила количество штатов почти вдвое, с 19 в 1976 году до 36 в настоящее время. Даже Канада поделила Северо-Западные территории, создав провинцию Нунавут.

Новые площадки для дискуссий подразумевают новые возможности. В Европе ряд левых, правых, экологических, региональных, узкоспециализированных, а в некоторых случаях и вовсе эксцентричных партий вроде международной Пиратской партии выходят на новые политические арены, чтобы завоевать уважение и перехватить голоса избирателей у традиционных игроков. Отданный за эти партии голос уже не считается потерянным зря: маленькие размеры этих партий и обособленное положение не приуменьшает их значимости. Эти «крайние» партии способны сорвать, расстроить планы, заставить крупные партии и коалиции отложить срок принятия решения, а то и вовсе наложить на него вето. Мелкие «пиратские» партии существовали всегда, но теперь их стало больше, и их способность ограничить выбор крупных игроков ощущается в большинстве мировых демократий.

Большее количество власти для местных и региональных органов управления также изменило перспективы и общественный статус мэров и губернаторов: у них либо появилась возможность сделать карьеру на уровне национальной политики, либо возникли какие-то другие варианты, в обход столичных властей. Фактически внешняя политика, которую в наши дни ведут некоторые города и регионы, далеко не ограничивается традиционными торговыми делегациями и церемониями для гостей из городов-побратимов.

Некоторые ученые утверждают, что в наши дни многие мегаполисы и регионы настолько успешно отделились от центрального правительства, что складывается фактически современная разновидность средневековых городов-государств ‌ .

От губернаторов к юристам

Модель и игроки знакомые. Более 70 лет Таиландом правила гражданская и военная элита, сперва посредством военного правительства, затем, после 1970 года, с помощью шаткой избирательной системы, при которой периодически происходили перевороты и власть на разный срок получало переходное военное правительство. Несмотря на политическую нестабильность, в 1980-е и 1990-е годы Таиланд переживал период быстрого экономического роста. Банки, принадлежащие военным, промышленники и бизнесмены из гражданского населения благодаря конституции и государственным переворотам достигли процветания. В 2001 году благодаря предвыборной программе, учитывавшей в первую очередь интересы простого народа, премьер-министром стал миллиардер и бывший полицейский Таксин Чинават. В 2005-м его переизбрали на второй срок, однако вскоре обвинили в коррупции и злоупотреблении служебным положением. В стране начался двухлетний политический кризис. На этот период в Таиланде пришлись практически сорванные выборы, государственный переворот, новые выборы в 2007 году, в результате которых новым премьер-министром стала сестра Чинавата.

В разгар этих пертурбаций заявила о себе новая политическая сила: судебная власть. Начиная с 2006 года решения тайских высших судов все активнее задавали направление государственной политики. Суды распустили партию Таксина и несколько других, запретили некоторым лидерам заниматься политикой и однажды даже отправили в отставку премьер-министра за то, что ему платили за участие в кулинарных телепередачах. В декабре 2008 года Конституционный суд распустил правящую партию по довольно-таки веской причине — из-за мошенничества на выборах. Страну три месяца сотрясали народные волнения, после чего было образовано новое коалиционное правительство.

У тайских судов был предшественник. Первым в 2006 году вмешался в политическую жизнь страны трибунал, который создали тайские военные. А незадолго до этого король Таиланда (который пользуется у подданных значительным авторитетом) произнес речь, в которой призвал суды действовать мудро и осмотрительно. Участие судов в политической жизни изменило устоявшиеся традиции и предоставило протестующим и активистам новую площадку для борьбы. Верховный суд Индии вмешался в тупиковую ситуацию, которую породили действия некомпетентной и недееспособной коалиции, созданной премьер-министром Манмоханом Сингхом, и принялся расследовать дела о нелегальной добыче полезных ископаемых, отменять ранее достигнутые договоренности, даже определил, в каком возрасте имеет право выходить в отставку главнокомандующий. Как заметил один индийский обозреватель, «Индия стала банановой республикой, в которой этот банан чистит Верховный суд» ‌ .

Нормально функционирующая судебная власть — это одно. А суды, которые решают политические задачи или вмешиваются в политическую жизнь страны и отправляют в отставку правительство, — совсем другое. Даже в тех государствах, где судебная система пользуется уважением, такие прецеденты — редкость. Но те случаи, которые имеют место, примечательны. Как, например, процесс 2000 года в суде Флориды и в Верховном суде США, в результате которого на основе правовых норм президентом стал Джордж У. Буш. Другой яркий пример — расследование под названием «Чистые руки» (Mani Pulite), которое началось в 1992 году в Италии. Проводила его судейская комиссия под руководством Антонио ди Пьетро. В ходе расследования была выявлена такая разветвленная система коррупции, что ее прозвали «городом взяток» (tangentopoli). За несколько месяцев были привлечены к ответственности главы партий, бывшие министры, главы региональных органов управления, многие промышленники и предприниматели.

В деле оказалось замешано столько представителей главных итальянских партий, в том числе христианских демократов и социалистов, что на следующих выборах эти партии практически не получили поддержки избирателей. В 1994 году Христианско-демократическая партия, члены которой начиная со Второй мировой войны чаще других становились премьер-министрами Италии, прекратила существование, расколовшись на несколько партий. В том же году Итальянская социалистическая партия, лидер которой Беттино Кракси в 1980-е годы был премьер-министром, однако оказался одной из центральных фигур расследования, объявила о своем роспуске спустя 102 года существования. Разумеется, операция «Чистые руки» не избавила Италию от коррупции. Но она в корне изменила политическую картину, сломала старую партийную систему и подготовила почву для появления новых партий правого («Вперед, Италия» Сильвио Берлускони) и левого (демократы) толка, а также региональных и многих других. Судьи снова стали одной из главных политических сил во время длительного правления Сильвио Берлускони, который оказался замешан в массе скандалов, из-за чего-то и дело попадал в поле зрения судов в качестве фигуранта расследований, а в 2011 году оставил пост премьер-министра.

Судьи, которые вели подобные процессы, превратились в новых влиятельных политических игроков. Антонио ди Пьетро, руководивший расследованием «Чистые руки», в конце концов оставил карьеру судьи и ушел в политику в качестве главы небольшой партии. Бальтасар Гарсон, известный испанский судья, который вел дела многих высокопоставленных лиц как на родине, так и за рубежом, занимался испанскими политиками, банкирами, организацией «Отечество и свобода басков» (ЭТА), американскими государственными деятелями, «Аль-Каидой» и бывшими аргентинскими военными правителями. Самым громким делом Гарсона стало требование экстрадиции бывшего диктатора Чили Аугусто Пиночета, в результате чего Пиночета долгое время (в 1998–1999 годах) продержали в Великобритании. Против Гарсона завели дело по обвинению в превышении должностных полномочий в процессе расследования зверств режима Франко. Благодаря созданию Международного уголовного суда в Гааге и проведению трибуналов по преступлениям военных лет такие судьи, как Ричард Голдстоун из ЮАР и Луиза Арбур из Канады, стали публичными деятелями. Степень их известности и власти на мировом уровне куда выше, нежели у их предшественников, которые после Второй мировой войны вели трибуналы над нацистскими преступниками.

Что касается внутренней политики, то в разных государствах, разумеется, судьи обладают разной степенью влияния, однако в целом их деятельность накладывает новые ограничения на использование власти главами правительств и политических партий. Однако, учитывая тот факт, что во многих странах судебные системы едва ли можно назвать независимыми, применение правовых норм в политике не всегда гарантирует справедливость. Например, в Пакистане многие подозревают, что военные с помощью Верховного суда контролируют гражданское правительство. Так что рост влияния судей необязательно часть демократического развития, учитывая, что степень их ответственности варьируется от государства к государству: это недвусмысленный показатель упадка политической власти.

От лидеров к дилетантам

Кто наши лидеры? Некогда они были неразрывно связаны с партиями и аппаратом правительства. Даже революционеры стремились к высоким постам. Однако в последнее время многие лидеры стали таковыми благодаря компьютерам: с помощью технологий они распространяли свои идеи влияли на исход каких-то событий, для чего ранее была необходима инфраструктура партий, неправительственных организаций (НПО) или традиционной прессы. Писатель и правозащитник из Пекина Лю Сяобо составил и опубликовал в интернете «Хартию-08», в которой призывал Китай принять универсальные демократические ценности, уважать права человека, провести модернизацию и демократические реформы. Разумеется, его без долгих церемоний арестовали и посадили. Однако в следующем году сидящий в тюрьме за «подрывную деятельность» Лю Сяобо получил Нобелевскую премию мира.

Ваиль Гоним считал, что египетские оппозиционные партии слабы и ненадежны, и поэтому с помощью Фейсбука организовал движение, которое требовало от правительства отчета в его действиях. Оскар Моралес, инженер из Колумбии, создал на Фейсбуке группу под названием «Миллион голосов против ФАРК ‌ » в знак протеста против участившихся нападений повстанцев на мирных граждан, что приводило к массовым митингам и давлению с целью освобождения заложников. Активные пользователи Твиттера из Молдовы помогли организовать серию политических протестов в стране. Юрист из Кении Ори Околлох и блогер, скрывающийся под псевдонимом «М», в 2006 году запустили сайт, на котором разоблачали случаи политической коррупции в государстве ‌ . Американка иранского происхождения Келли Голнуш Никнеджад создала сайт TehranBureau.com, где собирала и публиковала информацию, которая поступала напрямую от иранцев во время народного восстания после президентских выборов 2009 года, поскольку иностранным журналистам запретили въезд в страну ‌ . Сами Бен Гарбия, блогер и правозащитник, помогал организовывать антиправительственные демонстрации в Тунисе с помощью своего группового блога, в котором публиковал разоблачительную информацию о коррупции из американских дипломатических шифрограмм с сайта WikiLeaks.

Хедж-фонды и хакеры-активисты

Если оставить Джона Полсона и Джулиана Ассанжа наедине в комнате, они, скорее всего, вцепятся друг другу в глотки. Полсон управляет компанией Paulson & Co, одним из крупнейших хедж-фондов в мире. Ассанж — основатель WikiLeaks, интернет-организации, которая специализируется в раскрытии секретной информации правительств и корпораций. Однако в одном они очень похожи: оба олицетворяют новый тип деятелей, которые меняют государственную политику, ограничивая власть правительств.

Хедж-фонды обладают способностью со скоростью света переводить миллиарды долларов из стран, экономической политике которых не доверяют. При этом они лишь один из многих финансовых институтов, решения которых ограничивают власть правительства. Писатель и колумнист газеты New York Times Томас Фридман называет ограничения, которые вводят такие игроки, «золотой смирительной рубашкой»:

Чтобы влезть в золотую смирительную рубашку, стране необходимо взять на вооружение следующие золотые правила: сделать частный сектор основным двигателем экономического роста, удерживать низкий уровень инфляции и стабильные цены, сократить размеры государственного чиновничьего аппарата, стараться держаться в рамках бездефицитного, если не профицитного, бюджета, ликвидировать или снизить тарифы на импортные товары, отменить ограничение на иностранные инвестиции, избавиться от квот и внутригосударственных монополий, увеличить экспорт, приватизировать государственные предприятия и инфраструктуру, ослабить контроль государства над рынками ценных бумаг, ввести свободную конвертацию валюты, открыть промышленность, рынки облигаций и фондовые биржи для иностранных покупателей и прямых инвестиций, ослабить контроль государства над экономикой, чтобы создать здоровую конкуренцию, искоренить коррупцию в правительстве, отказаться от субсидий и откатов, открыть банковские и телекоммуникационные системы для частных владельцев и конкуренции, позволить гражданам выбирать из нескольких пенсионных схем, пенсионных фондов с иностранным управлением и паевых инвестиционных фондов. Если объединить все эти части, получится золотая смирительная рубашка. <…> И когда ваша страна ее надевает, чаще всего происходят две вещи: экономика растет, а политика сокращается. То есть в сфере экономики золотая смирительная рубашка обычно стимулирует развитие и рост средних доходов — благодаря увеличению интенсивности торговли, иностранным инвестициям, приватизации и более эффективному использованию ресурсов под давлением глобальной конкуренции. Но в сфере политики золотая смирительная рубашка ограничивает диапазон политических и экономических выборов для тех, кто облечен властью, оставляя им не так уж много пространства для маневра… Правительства (и неважно, кто у власти — демократы, республиканцы, консерваторы или лейбористы, сторонники де Голля или социалисты, христианские демократы или социальные демократы), которые слишком отступают от основных правил, неминуемо сталкиваются с тем, что инвесторы в панике сбегают, ставки по кредитам растут, а стоимость акций компаний на фондовой бирже падает ‌ .

Ущерб, который нанес европейский финансовый кризис, — наглядный пример того, что рынки ценных бумаг и глобальные финансовые организации могут диктовать условия правительствам и, как было в случае с Грецией, даже отправить их в отставку, если они препятствуют экономическим реформам, необходимым для финансовых рынков.

Однако, как было показано в предыдущем разделе, настоящим бичом для правительств стал новый класс политических активистов, не связанных ни с какими партиями и традиционными политическими организациями. В наши дни таких деятелей называют «хакеры-активисты» (или «хактивисты») — термин, придуманный в 1996 году Омегой, участником группы интернет-хакеров, которые сами себя называли «Культом мертвой коровы». Хактивизм, то есть «использование законных и/или незаконных цифровых инструментов для достижения политических целей» ‌ . вынуждает правительства играть в бесконечные кошки-мышки с использованием высоких технологий, причем игра эта подразумевает попытки взломать компьютерные сети и раскрыть секретную информацию. В этой игре также используется целый ряд информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), которые профессор из Стэнфорда Ларри Даймонд называет «технологиями освобождения». Даймонд пишет в книге, которая так и называется — «Технологии освобождения»:

Несколько лет назад, когда я заканчивал работу на благо всемирной борьбы за демократию, меня поразило, что люди все чаще прибегают к помощи интернета, блогов, социальных сетей и мобильных телефонов, чтобы рассказать миру о злоупотреблениях авторитарных режимов и положить им конец. Все эти средства стали для них альтернативными каналами коммуникации и передачи информации, которые позволяют обойти цензуру и контроль, введенный диктатурами, следить за выборами и мобилизовывать несогласных на акции протеста. К 2007 году (сейчас кажется, что это было давным-давно, учитывая, с какой скоростью развиваются современные технологии) цифровые информационно-коммуникационные технологии продемонстрировали головокружительные успехи. Новые технологии помогли гражданам Филиппин выйти на улицы, чтобы добиться отставки коррумпированного президента (я говорю о Джозефе Эстраде), позволили народу быстро сплотиться в борьбе с авторитарным режимом во время «оранжевой революции» на Украине и «революции кедров» в Ливане, помогли выявить фальсификацию результатов выборов 2007 года в Нигерии, обнаружили (посредством космической фотосъемки) примеры вопиющего неравенства, которое олицетворяют собой огромные дворцовые ансамбли королевской семьи Бахрейна, посредством вирусного распространения сотен тысяч пылких смс-сообщений способствовали отмене решения о строительстве химического завода, угрожающего безопасности окружающей среды, в китайском городе Сямыне. Я назвал ИКТ, которые использовали все эти люди, «технологиями освобождения» из-за их доказанной способности помогать гражданам страны противостоять, сдерживать и призывать к ответственности авторитарные режимы — и даже освобождать общество от автократии ‌ .

Политическая центрифуга

Профессиональному политику, воспитанному в классических традициях этого ремесла, совокупный эффект шестидесятилетий раздробленности в государственной политической жизни кажется разрушительным. «Чувство престижа», которое Макс Вебер назвал одной из глубочайших потребностей каждого политика, слабеет, поскольку власть, лежащая в основе политики, идет на убыль.

Наши мнение, выбор и действия отражают и формируют большее, нежели прежде, количество государств, правительств, политических организаций и институтов. Миграция и урбанизация создали новые политические, социальные, культурные и профессиональные сети, сосредоточенные в центре мегаполисов, где аккумулируется новая растущая власть. Глобальные нормы вышли на новый уровень, а социальные сети, оптоволоконная связь, спутниковые тарелки и смартфоны подпитывают личные стремления и надежды. Политическая центрифуга как будто собрала все элементы, которые составляли политику, какой мы ее знали, и разбросала их по новым далеким областям. Вот лишь некоторые из основных следствий этого процесса.

Посредничество партий больше не нужно
На протяжении столетий политика функционировала исходя из того, что она претворяет интересы масс (которые выражают их посредством голосования или законов, принимаемых правителями) в реальные действия. Представительное правительство передавало волю народа вышестоящим властям — начиная с уровня района или города через регионы или провинции к суверенному государству. Политические партии или организованные группы внутри партии вместе с профсоюзами и гражданскими ассоциациями обещали представлять обычных людей и выражать их взгляды с помощью этих каналов.

Однако партии больше не выполняют этой функции. Почему? Потому что каналы стали гораздо короче и прямее, чем раньше. Лена Хьельм-Валлен, бывший заместитель премьер-министра Швеции и министр иностранных дел, заметила со смесью смирения и досады: «Людей гораздо проще мобилизовать с помощью какого-то волнующего лично их вопроса, нежели абстрактной партийной идеологии» ‌ . Новые форумы и платформы обеспечивают политическим лидерам поддержку общественности, а общественности — определенные преимущества и возможность влиять на решения политического лидера, так что партия-посредник становится совершенно лишней. В ситуации, когда существует множество парламентов и разрозненных избирателей, ведущие политические партии утратили былую популярность. Вступить в партию, создать ее или проголосовать за нее на выборах уже не так важно, как раньше. Быть сторонником какой-то новой партии стало более выгодно, чем прежде; иными словами, мы теперь меньше теряем, если поддерживаем мелкую, а не крупную партию или если принимаем участие в политическом процессе какими-то иными способами. В демократических государствах большие традиционные партии по-прежнему служат основным средством контроля над правительством. Однако новые формы политической деятельности и виды политических организаций все чаще ослабляют их власть и ставят под сомнение их авторитет.

Ограничение деятельности правительства
Упадок власти ограничивает свободу действий на всех уровнях. Даже в государствах с президентской системой из-за роста влияния политических фракций стало труднее проводить законопроекты в парламенте. Однако на действия правительства влияют и те, кто находится вне стандартной политической системы. Все больше заинтересованных лиц, от владельцев облигаций и международных общественных деятелей до блогеров и знаменитостей, оказываются способны влиять на ход игры, удалять с поля ключевых защитников и предпринимать иные шаги, которые препятствуют действиям правительства. Как сказал мне бывший президент Чили Рикардо Лагос: «Чем большей власти добиваются с помощью ограниченных средств неправительственные организации, тем меньше власть правительства. Большинство неправительственных организаций, по сути, представляют собой узкоспециализированные влиятельные группы, которые оказываются гораздо расторопнее в политических вопросах, лучше ориентируются в медийном пространстве, умеют работать на публику и активнее налаживают зарубежные контакты, чем многие правительства. Число таких организаций стремительно растет, что ограничивает свободу действий государственного аппарата и существенно сокращает его возможности. Будучи президентом, я и сам с этим столкнулся. И сейчас, когда езжу по миру и общаюсь с другими главами государств, я тоже это замечаю. Неправительственные организации, конечно же, полезны для общества, однако узость их взглядов и трудности, которые им приходится преодолевать, чтобы добиться результата, нужного их избирателям и спонсорам, загоняют их в жесткие рамки» ‌ . В прошлом правительства стремились изменить политический ландшафт (как под нажимом общественности, так и для ее подавления): они меняли правила выборов, вводили чрезвычайные законы и поправки к конституции. Они по-прежнему в состоянии принять все эти меры, но чем дальше, тем больше им приходится сталкиваться с пристальным вниманием общественности и довольствоваться действиями, характерными для традиционной политики.

Рост гиперконкуренции
Из-за распыления политической власти границы между разными категориями игроков, будь то политические партии (крупные и мелкие, традиционные и крайних взглядов), правозащитные организации, пресса или избиратели, становятся более размытыми. Избранные чиновники и правительственные организации сегодня все чаще выпускают собственные издания или общаются с электоратом напрямую в интернете. Узкоспециализированные влиятельные группы теперь выдвигают собственных кандидатов, а не только принимают опосредованное участие в политическом процессе. А поскольку барьеры на вход стали ниже, чем когда-либо, выросла конкуренция. Тот, кто собирается заниматься политикой, вынужден рассматривать вопрос о потенциальном союзе с кем бы то ни было и предвидеть нападки со стороны постоянно меняющихся партий, активистов, спонсоров, лиц, формирующих общественное мнение, журналистов из числа рядовых граждан, контролирующих органов, а также правозащитников.

Обычные люди получают полномочия
Влияние отдельного человека (не профессионального политика, а простого обывателя, зачастую без высшего образования) растет, и это, пожалуй, самое трудное, но важное следствие действия политической центрифуги. Оно проявляется из-за того, что рушатся культурные и организационные барьеры, которые отделяли профессиональных политиков от всех остальных. Значение крупных политических партий снижается, появляется множество новых и простых способов участия в политической жизни, а значит, в барьерах уже нет необходимости. Эта тенденция способствует установлению непосредственной демократии по образцу афинской Агоры или собраний жителей всех кантонов в Швейцарии, только в эпоху цифровых технологий. Однако вместе с этим возникает и опасность раскола: известно множество примеров того, как отдельные личности или целые группы из дурных побуждений вносили смуту в политическую жизнь и создавали тупиковые ситуации.

Так что президент Бразилии Фернанду Энрики Кардозу, министр иностранных дел Швеции Лена Хьельм-Валлен и президент Чили Рикардо Лагос не просто жалуются на упадок власти с позиции силы и привилегий. Власть высокопоставленных правительственных деятелей сокращается, причем не в пользу какого-то политического конкурента или организации, которой они могут противостоять, могут откупиться от нее или вовсе закрыть. И этот процесс невозможно обратить вспять, изменив политические взгляды или наняв новых советников: ни сами политики, ни их программы тут ни при чем. Власть утрачивают сами высокие посты, те позиции силы и авторитета, которые с точки зрения политической карьеры всегда считались высшей наградой. Власть не просто переходит к кому-то другому. Она слабеет, а в некоторых случаях и вовсе исчезает.

Мойзес Наим. Конец власти. От залов заседаний до полей сражений, от церкви до государства. Почему управлять сегодня нужно иначе. Перевод с английского Николая Мезина, Юлии Полещук, Анатолия Сагана. — Москва: АСТ, CORPUS, 2016. — 512 с.