Исторический очерк деятельности прокуратуры

Исторически судебная власть возникла гораздо раньше, чем прокуратура. В Древней Греции и в Древнем Риме пострадавший от преступления или гражданско-правового деликта сам собирал доказательства и поддерживал обвинение перед судом либо приглашал для этого ораторов. В более поздний период истории Рима (I–IV века н. э.) уголовное преследование осуществляли чиновники императора. В раннем обвинительном процессе (VIII–XIII века н. э.) с его ордалиями и поединками опять-таки спор вели равноправные стороны при отсутствии розыска и прокурорского надзора. В эпоху инквизиции (XIII–XVIII века) также не нашлось места прокурорскому надзору, поскольку инквизитор осуществлял и розыск, и уголовное преследование, и суд (функции обвинения, защиты и разрешения дела были слиты в одном лице). Прокуратура появилась лишь в XIII–XIV веках во Франции в связи с борьбой королевской власти против своеволия феодалов и сепаратизма (ордонанс короля ФилиппаIV1302года). Она была инструментом становления и укрепления абсолютизма[1].

Появление прокуратуры в России связывают с именем Петра I, который17марта 1714 года издал указ «О фискалах» — предшественниках прокуратуры, выполнявших в сущности прокурорские функции. Обер-фискал состоял при Сенате, созданном в 1711 году вместо Боярской думы. Обер-фискал доносил о деятельности Сената царю. Фискалы были учреждены и в провинции. Их задачи состояли в том, чтобы «только проведовать и доносить и при суде обличать»[2]. Это положение конкретизировалось следующим образом: «Прилежно проведовать, не обретаются какие беглые, гулящие, подозрительные и другие оные подобные люди... не прокрадываются ли какие беглые люди за рубеж»[3]. Кроме того, фискалам вменялись в обязанность борьба с казнокрадством, надзор за исполнением указов и регламентов и участие в делах, где нет челобитчика. Таким образом, уже здесь зарождались по нынешним понятиям общенадзорные функции, которые потом отошли к прокуратуре.

Петр I издал указ от 13 января 1722 года «Об установлении должности прокуроров в надворных судах». Им подчинялись фискалы, упраздненные лишь в1729году. Вслед за этим 27 апреля 1722 года Петр I издал указ «О должности Генерал-прокурора», который следил за тем, чтобы дела в Сенате «не залеживались»[4]. Полномочия генерал-прокурора Петр I определил так: «Сей чин яко око наше» и потребовал «смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали»[5]. Последние были учреждены в каждой коллегии, а также на периферии. На генерал-прокурора Петр I возложил обязанность надзирать за Сенатом — главным управляющим и судебным органом страны. Так возникла надзорная функция прокуратуры, которая многие годы доминировала в ее деятельности. Появилась и функция надзора за судом, которая затем получила дальнейшее развитие.

При Павле I генерал-прокурор был одновременно министром юстиции, министром финансов и министром внутренних дел. Потом он стал только министром юстиции, т. е. принадлежал к исполнительной власти, хотя и надзирал за судом.

Екатерина II в известном «Учреждении для управления губерний» (7 ноября1775 года) сделала попытку отделить суд от администрации. Но генерал-губернаторы по-прежнему рассматривались ею как «государевы наместники». Прокуроры и стряпчие в губерниях должны были «доносить... о неточном в судебном месте исполнении законов, учреждений и указов», притом доносить не только генерал-губернатору, но и генерал-прокурору[6]. В ст. 2474 екатерининского «Учреждения для управления губерний» на губернских прокуроров возлагались следующие обязанности: 1) охранение общего благоустройства в губернии; 2) надзор по казенному управлению; 3) надзор по суду и расправе. Следовательно, у прокуроров сохранялась общенадзорная функция и вводилась функция надзора за судами.

Свод российских Законов 1832, 1842 и 1857 годов называл прокуроров и стряпчих «взыскателями наказания... и вместе с тем защитниками невинности», требовал от них «наблюдения за ходом следствий» и указывал, что «тщательному бдению их подлежит смотреть за правосудием»[7].

Ситуация в корне изменилась в результате судебной реформы 1864 года. Важнейшими чертами реформы, в частности, были: отделение судебной власти от исполнительной и законодательной; лишение прокуратуры надзорных полномочий; возложение на прокуроров лишь обязанности уголовного преследования путем руководства дознанием и поддержания государственного обвинения в судах; учреждение прокуратуры при судах (окружных судах, судебных палатах и Сенате, который стал только судебным органом); соединение в одном лице функций генерал-прокурора и министра юстиции, свидетельствовавшее о принадлежности прокуратуры к исполнительной власти; устранение прокурорского надзора за судами и судебными следователями. Однако судебная реформа1864года в России опиралась на концепцию, хотя и признающую разделение властей, но полагавшую, что все они, как ветви дерева, имеют основанием могучий ствол — самодержавие. Приговоры выносились именем Императора, и он же утверждал их в случаях совершения особо опасных преступлений.

Революция 1917 года смела царскую судебную систему, а с нею и прокуратуру. Создавались новые суды, но прокуратуры в течение первых четырех лет советской власти не было. В судах выступали правозащитники и члены коллегий обвинителей при исполкомах[8].

Своеволие мест, раздробленность власти, сепаратизм — все это побудило создать единую централизованную систему надзора за законностью. ВЦИК постановлением от 28 мая 1922 года утвердил первое Положение о прокурорском надзоре в РСФСР, которое заложило основы советской прокуратуры на многие годы. Оно предусматривало: надзор за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных организаций и частных лиц (общий надзор); надзор за следствием и дознанием; поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей[9].

По инициативе В. И. Ленина была воссоздана спустя 200 лет после упоминавшегося указа Петра I прокуратура того же типа, т. е. орган тоталитарного надзора за законностью в государстве, где законность понималась как диктатура пролетариата. Судебная функция прокуратуры отошла на второй план. Нужно сказать, что позиция В. И. Ленина была гораздо умеренней, чем взгляды некоторых его оппонентов. Он, в частности, считал, что прокурор должен опротестовывать незаконные акты «с исключительным правом передавать дело на решение суда»[10]. Но это ограничение не было включено в Положение о прокурорском надзоре1922 года и последующие нормативные акты. Тем самым общий надзор прокуратуры оказался в значительной мере оторванным от суда. Вплоть до 1933 года прокуратура входила в состав Народного комиссариата юстиции (НКЮ), что подчеркивало ее принадлежность к исполнительной власти. Однако прокуроры состояли при судах. Конституция СССР, принятая 6 июля 1923 года, установила, что прокурор Верховного суда дает заключения по всем вопросам, решаемым этим судом, поддерживает обвинения и вправе опротестовывать решения Верховного суда в Президиум ЦИК СССР. Полномочия прокурора Верховного суда конкретизировались в Положении о Верховном суде СССР (декрет ЦИК СССР от 23 ноября 1925 года): предлагать на рассмотрение Президиума ЦИК и Верховного суда СССР вопросы, отнесенные к компетенции последнего, опротестовывать решения Верховного суда СССР, истребовать решения и приговоры верховных судов союзных республик, проверять их в порядке надзора и передавать на рассмотрение Верховного суда СССР.

В Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик, принятых 29 октября 1924 года, была определена компетенция прокуроров союзных и автономных республик. Здесь воспроизводилось Положение о прокурорском надзоре1922 года (общий надзор, надзор за следствием, поддержание обвинения в судах, надзор за местами лишения свободы) с добавлением, что прокуратура ограждает интересы трудящихся по гражданским делам[11].

Постепенно расширялась компетенция прокурора Верховного суда СССР, который получил право наблюдать за законностью постановлений наркоматов и иных центральных учреждений СССР (кроме ЦИК и СНК СССР) с внесением представлений по поводу выявленных нарушений в Пленум Верховного суда СССР; наблюдать за законностью постановлений ЦИК союзных республик; надзирать за законностью судебных решений (раздел II Положения о Верховном суде СССР и прокуратуре Верховного суда СССР)[12].

Положение о Народном комиссариате юстиции, принятое 3 июня 1929 года, установило, что в состав этого учреждения входят Верховный суд РСФСР и Управление прокуратуры Республики. К ведению последнего было отнесено: руководство нижестоящими прокуратурами (идея централизма); надзор за законностью и опротестование действий центральных органов власти, хозяйственных органов, общественных организаций, исполкомов и других учреждений (общий надзор); руководство деятельностью органов расследования, которые в1928–1929 годах были переданы из судов в ведение прокуратуры; организация совещаний по борьбе с преступностью и общее руководство их деятельностью (прообраз координации работы правоохранительных органов); участие в заседаниях коллегий Верховного суда РСФСР и дача заключений; истребование судебных дел в порядке надзора и некоторые другие.

Решающий шаг в сторону полного организационного отделения прокуратуры от Верховного суда и НКЮ был сделан в связи с принятием Положения о Прокуратуре СССР (постановление ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 года). На Прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров были возложены: общий надзор; надзор за правильным и единообразным применением законов судами; возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения в судах; надзор за законностью в деятельности ОГПУ, милиции и исправительных учреждений. Прокуроры опротестовывали незаконные правовые акты исполнительной власти, приговоры и решения судов. Но прокуратуры союзных республик еще несколько лет оставались в ведении соответствующих наркомюстов[13].

Централизованная и независимая прокурорская система СССР окончательно сложилась к середине 30-х годов (постановление ЦИК и СНК СССР от20июля1936 года «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР»). Она была закреплена «сталинской» Конституцией (1936). На прокуратуру возлагался высший надзор[14] за точным исполнением законов всеми Народными комиссариатами, подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами (ст. 113).

В период сталинских репрессий роль прокуратуры (и судов) была принижена. Однако прокуроры входили в состав квазисудебных органов — «троек», рассматривавших дела «врагов народа».

Положение о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1955 года, принятое в условиях преодоления культа личности и восстановления демократических форм правления, определило основные направления деятельности прокуратуры, в частности сохранило общий надзор, надзор за законностью при производстве предварительного расследования, а также надзор за законностью судебных решений, исполнения приговоров, содержания арестованных в местах лишения свободы.

В Конституции СССР 1977 года прокуратуре была посвящена отдельная глава (21), и ее функции определились как высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан. Направления прокурорского надзора были конкретизированы в Законе СССР «О прокуратуре СССР», принятом30ноября 1979 года (общий надзор, надзор за расследованием преступлений, уголовное преследование, поддержание государственного обвинения в судах, надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, надзор за соблюдением законов в местах лишения свободы и др.).

В период перестройки появилось большое количество противоречивых нормативных актов, предпринимались попытки неверно истолковать и обойти закон. В связи с этим на первое место в работе прокуратуры выдвинулся общий надзор. М. С. Горбачев, выступая на XIX Всесоюзной конференции КПСС, сказал, что «недооценивался общий надзор прокуратуры и что необходимо устранить... перекос, поставив задачу вернуться к ленинской позиции и утвердить в качестве главной функции прокуроров надзор за повсеместным и точным пониманием и применением советских законов»[15].

Но тогда же появилась идея покончить с общим надзором как рудиментом Средневековья. Впрочем, попытка ликвидировать общий надзор, предпринятая в 1993 году, не увенчалась успехом. На конституционном совещании летом1992года во всех пяти палатах и в итоговой рабочей комиссии было решено ограничить компетенцию прокуратуры лишь уголовным преследованием, поддержанием обвинения в судах и предъявлением исков в защиту прав граждан по их просьбам. Эта позиция была зафиксирована в проекте Конституции РФ, переданном Президенту РФ осенью 1993 года. Однако президент по настоянию бывшего тогда Генеральным прокурором РФ А. И. Казанника исключил из проекта Конституции РФ указанные положения, и в таком виде Конституция была вынесена на референдум и принята 12 декабря 1993 года[16].

Мотивы, которыми руководствовалась Генеральная прокуратура, очевидны: при отсутствии в Конституции РФ указаний на функции, которые выполняет прокуратура, продолжает действовать принятый в 1992 году Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», в котором функция общего надзора четко обозначена. По мнению Генеральной прокуратуры РФ, общий надзор необходим в качестве средства борьбы с беззаконием в условиях роста преступности.

Изложенное проливает свет на то обстоятельство, что прокуратура оказалась включенной в главу 7 Конституции РФ, именуемую «Судебная власть». Ей и положено там быть, если ее функции, как замышлялось, были бы ограничены уголовным преследованием и поддержанием обвинения в судах.

Организацию и порядок деятельности прокуратуры РФ в настоящее время определяют три закона, принятые в 90-х годах. Это Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 года[17], Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”» от 17 ноября 1995 года[18], который в сущности представляет собой новую развернутую редакцию предыдущего закона, и Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» от10февраля 1999 года[19].

Названные законы указывают на основную функцию прокуратуры РФ — надзор за исполнением Конституции РФ и действующих на ее территории законов. Сохранен общий надзор за федеральными органами государственного управления (кроме Правительства РФ). Из объектов надзора исключены общественные движения, общественные организации, партии и граждане. Введен надзор за законностью в деятельности представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, судебными приставами. Введена новая глава о прокурорском надзоре за соблюдением прав человека. Предусмотрен надзор за органами управления и руководителями коммерческих организаций. Сохранен надзор за органами расследования и оперативно-розыскной деятельности (ОРД), введена функция уголовного преследования. Допущено проведение общенадзорных проверок только при поступлении информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором, что сужает сферу общего надзора. Устранен прокурорский надзор за рассмотрением дел в судах и предусмотрено лишь участие прокуроров в рассмотрении дел судами и право опротестования всех видов судебных решений. Сохранена обязанность прокуратуры координировать деятельность правоохранительных органов (к которым суды не относятся). Установлено, что любая проверка сообщения о преступлении, совершенном прокурором и следователем прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела и проведение расследования — исключительная компетенция органов прокуратуры. До половины текста названных законов о прокуратуре — изложение льгот и мер социального обеспечения прокурорских и следственных работников. Таким образом, шел процесс централизации и усиления российской прокуратуры, которой приписывалась роль основного гаранта прав человека, целостности Федерации, законности и правопорядка. В то же время из законодательства о прокуратуре были исключены наиболее одиозные положения: надзор за общественными организациями, партиями, движениями, гражданами; надзор по усмотрению, а не по поступившим сигналам о нарушениях законности; надзор за судом в ходе осуществления правосудия и др.

В последнее время авторитет прокуратуры оказался подорванным. Не раскрыты многие опасные преступления — убийства журналистов В. Листьева и Д.Холодова, депутата Г. Старовойтовой, взрыв на Котляковском кладбище, от которого погибли 14 человек (подсудимые по этому делу были оправданы и освобождены из-под стражи прямо в зале суда). Завершились оправданием инспирированные прокуратурой и ФСБ дела капитана Никитина (выдача иностранным экологам сведений о загрязнении российскими подводными лодками северных морей), химика Мирзаянова и др. Остались неустановленными лица, взорвавшие жилые дома в период, когда только начиналась «вторая чеченская война» (август 1999 года). В связи с этим все более актуальными становятся призывы поставить прокуратуру под контроль суда. Наша прокуратура с ее функцией общего надзора — рудимент Средневековья, оживший в странах с тоталитарным режимом (в прошлом — СССР, государства Восточной Европы) для всеобъемлющего контроля за государственными институтами, обществом, подданными. Надобность в общем надзоре возникала особенно в те периоды, когда центральная власть стремилась к укреплению своих позиций в борьбе с сепаратизмом.

Сторонники общего надзора указывают на то, что и в настоящее время в России сложилась именно такая ситуация, но общий надзор возник и окреп, когда существовал единый Советский Союз и центробежных тенденций еще не наблюдалось. В цивилизованных правовых государствах в качестве средства контроля за чиновничьим аппаратом используется судебная жалоба гражданина, права которого оказались нарушенными. В результате рассмотрения таких жалоб суд не только защищает права граждан, но и выявляет нарушения законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государства. Высказывается мнение, что не имеет значения, кто будет рассматривать жалобу — судья или прокурор, и что прокурорский порядок в этом отношении имеет даже ряд преимуществ. Это не так. Судьи независимы и несменяемы, поэтому они способны без опасений для себя признать незаконным обжалуемый правовой акт. В отличие от них прокуроры гораздо ближе к исполнительной власти, решения и действия которой обжалуются. Прокурор — чиновник, и он может быть солидарен с другим чиновником, действия которого обжалуются. Прокурор не вправе отменять обжалуемый правовой акт. Он может лишь опротестовать его лицу или органу, принявшему этот акт, но протест прокурора не обязателен для этого или вышестоящего лица или органа. Они могут не согласиться с прокурорским протестом, и тогда прокурору придется отстаивать свою позицию перед судом. В этих случаях правоохранительный процесс разделен на два этапа, что отрицательно влияет на сроки рассмотрения жалоб. Между жалобщиком и судом возникает совершенно ненужное звено — прокурор, лишенный права приостанавливать[20] и отменять ведомственные правовые акты. Гражданам удобнее обращаться в суд напрямую, минуя посредничество прокурора. Обратившись в суд, граждане могут использовать в своих интересах судебную процедуру, гласность, право участвовать в рассмотрении своих жалоб и пользоваться услугами адвокатов. Ничего подобного при прокурорском рассмотрении жалоб нет[21] (процедура и сроки их рассмотрения законом не установлены). В этом отношении представляет интерес постановление Конституционного суда (КС) РФ от 18 февраля 2000 года по жалобе Б. А. Кехмана. Последний обратился с просьбой ознакомить его с материалами прокурорской проверки, проводившейся в прокуратуре Ленинского района г. Самары в связи со сносом жилого дома, часть которого принадлежала жалобщику. Ему в этом было отказано со ссылкой на п. 2 ст. 5 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», где говорится о недопустимости предоставлять кому-либо для ознакомления материалы проверок, проводимых прокуратурой. КС признал это положение закона неконституционным, поскольку оно противоречит, в частности, ч.22ст. 27 Конституции РФ, где установлено право гражданина на ознакомление с документами и материалами, затрагивающими его права и свободы. КС обратил внимание и на то, что отказ от реализации такого права лишает гражданина возможности обжаловать действия прокуратуры в суд.

Осуществляя общий надзор, прокуратура пытается «объять необъятное» и не хочет признать, что справиться с этим объемом работы она просто не в состоянии. Во многих районных прокуратурах общим надзором занимается один помощник прокурора. Между тем даже на районном уровне принимаются сотни тысяч правоприменительных актов. Каждый год в России издается более одного миллиона нормативных актов[22], тогда как прокуроров насчитывается лишь около 30 тысяч. Из них общенадзорной работой занимаются менее половины. Ясно, что проверить законность всех этих актов прокуроры просто не в состоянии. Закон «О прокуратуре РФ» 1995 года ограничил общий надзор рассматриванием лишь тех правовых актов, о незаконности которых поступила информация. Но прокуроры недовольны этим и хотят вернуться к тем временам, когда проводились общенадзорные проверки независимо от поступивших сигналов[23].

Приводятся ошеломляющие цифры объема общенадзорной работы: за полтора года выявлено и в основном устранено 400 тысяч нарушений различных законов, за два года по протестам прокуроров отменено более 120 тысяч противоречащих законодательству актов органов представительной и исполнительной власти[24].

Число обособленных сфер общего надзора достигает 60 (надзор за законодательством о выборах, беженцах, эпидемиях, охране труда, оружии, защите потребителей, рекламе и т. д.)[25].

Такого рода цифры приводятся как аргумент, якобы подтверждающий полезность и эффективность общего надзора. На самом деле они подтверждают обратное. При нынешней численности прокуратуры добросовестное выполнение этого объема работы просто невозможно.

В среднестатистические показатели попадают многие случаи совершенно незначительных нарушений, причем «выявленные нарушения как по количеству, так и структуре каждый год удручающе одинаковы»[26]. Автора тревожит, что «прокуратура все больше возвращается к тому, чтобы влезать во все и заниматься всем»[27].

Прокурор не в состоянии охватить общим надзором все отрасли промышленности, сельского хозяйства и др., где, по имеющимся данным, нарушен закон. Специализация прокуроров затруднена из-за недостатка кадров. Поэтому прокуроры нередко поручают общенадзорные проверки ревизорам и другим специалистам. Проводится нечто вроде общенадзорного расследования, но чужими руками. Причем явка ревизора или специалиста по вызову прокурора и проведение ими соответствующих работ рассматриваются как их обязанность, неисполнение которой влечет ответственность по ст. 17.7 КоАП (непредставление требуемых документов, отказ от дачи объяснений, неявка по вызову прокурора и т. д.)[28].

В то время как прокуроры поглощены общенадзорными проверками, мало внимания обращается на качество поднадзорного им предварительного расследования, не раскрываются многие преступления, по 60 процентам уголовных дел отсутствует государственное обвинение в суде, что вынуждает судей восполнять пробелы расследования и выполнять несвойственные им обвинительные функции.

По справедливому мнению первого заместителя Председателя Верховного суда РФ В. И. Радченко, «прокуратура не должна выполнять функции надзора, она должна осуществлять от имени государства уголовное преследование, а также защищать его публичные интересы путем обращения в независимый суд»[29]. В этом случае, как полагает Радченко, «30 тысяч прокуроров и их помощников без проблем могут обеспечить поддержание обвинения по всем уголовным делам, которые рассматривают 11 тысяч судей в судах первой инстанции»[30].

Такого рода соображения вызывают резкий протест в прокуратуре. Так, бывший Генеральный прокурор РФ Ю. И. Скуратов был очень недоволен «настойчивыми попытками некоторых идеологов судебной реформы подорвать доверие к прокуратуре путем ориентации на гипотетическое всесилие и благодетельную роль судебной власти, пока еще существующей в России скорее номинально, нежели фактически»[31]. Оказывается, не суды, а прокурорский надзор — «основная и универсальная форма надзора за исполнением Конституции и законов»[32].

Сторонники общего надзора прокуратуры одержимы желанием еще больше расширить его пределы. Подчеркивается, что общий надзор распространен ныне и на коммерческие организации, хотя при проверке состояния законности в них неизбежно вторжение в финансово-хозяйственную деятельность. Далее: «Хотя новая редакция закона о прокуратуре не причисляет к объектам надзора общественные движения, политические партии, это не означает исключения их из сферы надзора»[33]. Не считаясь с изменением закона, авторы, по-видимому, полагают, что в партиях и движениях найдутся осведомители, которые будут оповещать прокуратуру о заговорах, преступных планах и нарушениях законности. Здесь прокуратура может сомкнуться с «силовыми» структурами и большой политикой (последнее прямо запрещено законом).

Высказано еще одно оригинальное суждение: «В условиях плюрализма все партии и любые общественно-политические объединения должны стать объектом прокурорского надзора»[34]. Таким образом, путь к демократии и плюрализму увенчан терниями все возрастающего прокурорского надзора. По мнению некоторых авторов, прокуратура следит за исполнением не только законов, но и подзаконных актов, поскольку они конкретизируют закон[35]. Конечно, без обращения к подзаконным актам иногда трудно уяснить смысл закона, но включение их в предмет прокурорского надзора делает его безбрежным и неосуществимым. Расширить пределы общего надзора предлагается и тем, что прокуратура будет обращаться в Пленум Конституционного суда РФ с требованиями об отмене или изменении его решений[36]. Предлагается изменить конституцию и дать право генеральному прокурору обращаться в КС «относительно отмены необоснованного решения этого суда»[37]. Таким образом, объектом прокурорского надзора хотели бы сделать и конституционный суд. Это уж слишком. Ни в одной стране мира, где существуют конституционные суды, прокуратура не обладает правом опротестовывать их решения. Постановления КС окончательны и обжалованию (опротестованию) не подлежат (ссылка на то, что прокуратура получила право использовать конституцию для проверки законности нормативных актов, вовсе не означает, что она осуществляет конституционный контроль).

Проверка конституционности законов — прерогатива КС. Прокуратура получила право осуществлять надзор за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»1995года). Часто приводят доводы, что это правомочие прокуратуры направлено против сепаратизма. Так, ссылаются на данные о том, что законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации было принято незаконных правовых актов: в 1998 году — около 1,9 тысячи, в 1999 году — 1,7 тысячи. В результате вмешательства прокуратуры отменено или исправлено незаконных актов: в 1998 году — 870, в 1999 году — 747[38]. Но ведь прокуратура не вправе отменить закон субъекта Федерации, противоречащий федеральному законодательству. С ее протестом законодательный орган субъекта Федерации может и не согласиться. И тогда прокурор обращается в суд. Постановлением Конституционного суда РФ от 11 апреля 2000 года по запросу Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ установлено, что прокурор может обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о признании закона субъекта Федерации не подлежащим применению (такой порядок теперь предусмотрен ст. 251 ГПК РФ). Это влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом представительным (законодательным) органом субъекта Федерации, что не исключает возможности заинтересованных органов и лиц обратиться в Конституционный суд РФ с требованием проверки конституционности как федерального закона, так и противоречащего ему закона субъекта Федерации. Однако суды общей юрисдикции не наделены полномочием признавать закон субъекта Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным, т. е. утратившим юридическую силу, поэтому не соответствует Конституции РФ положение абзаца3п.33 ст. 22 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», который предоставил прокурору право на обращение в суд с такого рода требованиями. Признать закон субъекта Федерации лишенным юридической силы и тем самым устранить его из правовой системы может только законодатель субъекта Федерации, а если он противоречит Конституции РФ, то и Конституционный суд РФ. Конституция РФ вообще не предусматривает права судов общей юрисдикции рассматривать заявления прокуроров о несоответствии законов субъектов Федерации федеральному закону. По мнению КС РФ, законодатель может предоставить им такое право. Но при этом нужно предусмотреть процедуру рассмотрения судом такого рода заявлений прокуроров, которая законом «О прокуратуре РФ» не определена[39].

Пленум Верховного суда РФ установил, что заявления прокуроров о признании нормативных актов противоречащими федеральному закону рассматриваются краевыми, областными и приравненными к ним судами. Как и в указанном постановлении КС, пленум проводит различие между понятиями «недействительный» и«недействующий»[40]. По смыслу вышеуказанного постановления КС второе понятие распространяется на случай признания правового акта неприменимым в данном деле, но не отмененным. Первое же понятие имеет в виду аннулирование нормативного акта: таким правом в отношении законов суды общей юрисдикции не обладают. (Ст. 253 ГПК РФ употребляет только одно понятие — «недействующий».)

К сожалению, Пленум Верховного суда РФ не указал, что суд, признавший закон недействующим, должен обратиться в законодательный орган с предложением привести его в соответствие с федеральным законом. Без этого закон, признанный недействующим, сохраняет юридическую силу, если только КС не признает его неконституционным. Но до КС дело может не дойти. Обращение прокурора в суд о признании незаконными нормативных актов (в частности, субъектов Федерации) вне связи с конкретным делом — явление относительно новое (см. гл. 23, 24, 25 ГПК РФ). Представляется, что работу по выявлению и опротестованию противоречащих закону нормативных актов, в частности принятых субъектами Федерации, могло бы вести Министерство юстиции РФ, которое проводит юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам, а также осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина[41]. Дублирование одной и той же функции двумя разными органами государства — прокуратурой и Минюстом — вряд ли уместно. Жалобы граждан, не связанные с конкретным делом, могли бы также помогать судам в выявлении и аннулировании незаконных нормативных актов.

Доводы сторонников общего надзора прокуратуры состоят также в том, что защита прав граждан лучше обеспечивается, если они имеют возможность по своему усмотрению обратиться с жалобой к прокурору или (и) в суд. Но, с точки зрения теории управления, каждый орган государства должен выполнять только свою, специфическую, функцию. Дублирование функций создает неопределенность в системе, приводит к ее разбалансированности. Некоторые авторы утверждают, что суды не готовы к возложению на них общенадзорных функций, выполняемых прокуратурой, так как там слабые кадры, низкая зарплата, волокита, отсутствие оргтехники, недостаток помещений, высокая пошлина и т. д. и т. п. А в прокуратуре во всех этих отношениях ситуация несравнимо лучше. Такие доводы просто несерьезны. Сначала надо определить, какую функцию должен выполнять в государстве тот или иной орган, а затем обеспечивать его необходимыми кадрами и средствами. Можно без труда подсчитать, сколько человекодней тратят прокуроры на общенадзорную работу, и в соответствии с этим увеличить на соответствующее число штаты судов и уменьшить штаты прокуратуры. Переводимым в судебную систему прокурорам следовало бы сохранить прежнюю зарплату, льготы, привилегии и т. п.

Вопрос о слабости судебных кадров по сравнению с прокурорскими — спорный. По характеру публикаций в журналах «Законность» (орган прокуратуры) и«Российская юстиция» (судебный орган) видно, что прокуроры настроены жестко, ведомственно, ригористично; судьи же более либеральны, независимы в суждениях, гуманны. Что касается зарплаты, оргтехники, помещений и т. п., то финансовые органы могут исправить это положение путем более справедливого распределения средств между судами и прокуратурой. Волокитой в одинаковой мере страдают и суды, и прокуратура. Впрочем, закон установил процессуальные сроки для судов и не определил продолжительность общенадзорных проверок. При передаче общенадзорных функций в суды размер госпошлины по такого рода делам необходимо снизить. Граждане настолько привыкли к бюрократическим советским порядкам, что в их представлении с жалобой надо обращаться к прокурору. Возможности же суда в защите прав граждан пока еще им не вполне понятны. Ведь существует отработанная система рассмотрения судами жалоб на незаконные и необоснованные действия и решения государственных органов и должностных лиц, введенная в последнем варианте Законом РСФСР от 27 апреля 1993 года (и воспроизведенная новым ГПК РФ 2002 года), плюс статья 46 Конституции РФ (обжалование в суд любых решений и действий либо бездействия органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц), плюс обжалование в Конституционный суд РФ законов, противоречащих Конституции РФ.

В стране существует огромное количество контролирующих и надзирающих органов. В каждом министерстве имеется контрольный аппарат, следящий за исполнением приказов, циркуляров, инструкций ведомственного характера и их соответствием федеральным законам. Велико число вневедомственных инспекций, акты которых обязательны для граждан (саннадзор, экологический надзор, рыбнадзор и т. д.). Контрольными функциями обладают и многие федеральные органы — Счетная палата, Минюст, ГИБДД, пожарный надзор, МВД и др. Парадоксально, но факт: чем больше контрольно-надзорных учреждений, тем ниже уровень законности в стране. Функции этих органов переплетаются, накладываются одна на другую, а происходит то, что хорошо выражено известной поговоркой: у семи нянек дитя без глазу. Это надо иметь в виду, когда мы сопоставляем дублирующие функции судов и прокуратуры. В соответствии с общим представлением о том, что государство защищает права граждан, Закон о прокуратуре РФ в редакции от 17 ноября1995 года пополнился главой «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Это своеобразная дань моде, потому что названная глава по существу повторяет то, что изложено в других главах Закона (предмет надзора — ст. 26, полномочия прокурора — ст. 27, протест и представление прокурора — ст. 28).

Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) 25 января 1995 года приняла решение о согласии на вступление в эту организацию России. При этом были сформулированы условия пребывания России в Совете Европы. Среди них — следующее условие: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Европы законы: о роли деятельности и организации Прокуратуры...»[42] Вместо того чтобы выполнить эту рекомендацию, работники прокуратуры подвергли ее критике[43] и никаких сколько-нибудь серьезных изменений в ее организацию и деятельность не внесли. Представители Совета Европы и западные юристы неоднократно разъясняли, что европейским стандартам не соответствует тотальный общий надзор российской прокуратуры. Несмотря на это, общий надзор в РФ не только не ликвидирован, но и получил дальнейшее развитие. Попытки западных юристов придать цивилизованный облик нашей прокуратуре рассматриваются как «скрытые усилия некоторых зарубежных спецслужб, направленные на развал державы»[44]. Пора бы уже понять, что причины неудач следует искать внутри, а не вне нашей государственной системы.

---

[1] Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. Изд. 4. СПб., 1912. С. 19–29.

[2] Российское законодательство Х–ХХ веков. Т. 4 / Под ред. А. Г. Манькова. М., 1986. С. 174.

[5] Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Око государево. М., 1994. С. 23; Шиканов В. И. Прокуратура вРоссийской Федерации: Методические указания. Иркутск, 1993. С. 4.

[6] Российское законодательство Х–ХХ веков. T. 5 / Под ред. Е. И. Индова. М., 1987. С. 281.

[7] Фойницкий И. Я. Указ. соч. С. 34–35.

[8] См.: Шифман М. Л. Прокурор в уголовном процессе. М., 1948. С. 20–23; Даев В.Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 22–23; Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право. СПб., 1991. С. 7.

[9] История законодательства СССР и РСФСР по уголовному процессу и организации суда и прокуратуры: Сборник окументов / Под ред. С. А. Галунского. М., 1955. С. 230–231.

[10] Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 198, 201.

[11] История законодательства СССР и РСФСР по уголовному процессу. С. 364–365.

[13] Даев В. Г., Маршунов М. Н. Указ. соч. С. 25.

[14] Законы о прокуратуре 1992, 1995 и 1999 годов от слова «высший» отказались. Критику «высшего» надзора см.: Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975. С. 12.

[15] Материалы ХIХ Всесоюзной конференции КПСС. М., 1988. С. 63.

[16] Яровник К. Ю. Надзорная функция прокуратуры: история и проблемы развития // Государство и право. 1999. ‹ 11. С. 71.

[17] Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета PФ. 1992. ‹ 8. Ст. 366.

[19] Российская газета. 1999. 17 февраля.

[20] Нельзя согласиться с мнением, согласно которому прокурора надо наделить правом приостанавливать действие опротестованных им актов (Алексеев А. Общий надзор: проблемы и перспективы // Законность. 1998. ‹ 2. С. 23). Процедура общенадзорной проверки законом не определена, и заинтересованное лицо не может активно возражать против приостановления. Приостановление действия такого акта до судебного решения может дезорганизовать производство, породить беспорядки и протесты трудовых коллективов.

[21] Правильно замечено, что общий надзор прокуратуры «препятствует созданию административной юстиции», предназначенной для рассмотрения в судебном порядке жалоб граждан на решения и действия органов исполнительной власти (Михайловская И. Проблемы посткоммунистической прокуратуры // Конституционное право. Восточно-Европейское обозрение. 1999. ‹ 1/2. С. 73–74).

[22] Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры // Уголовное право. 1999. ‹ 2. С. 15.

[24] Мельников А. О состоянии и совершенствовании надзора за исполнением законов и законностью правовых актов // Законность. 1998. ‹ 3. С. 7–15.

[25] Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред A. А. Чувилева. М., 2000. С. 121.

[26] Мыцыков А. Прокуратура. Проблемы развития // Законность. 2000. ‹ 1. С. 4.

[28] Викторов И. Ответственность за неисполнение законных требований прокурора // Законность. 1999. ‹ 9. С. 5–10.

[29] Радченко В. Судебную власть — в центр правовой реформы // Российская юстиция. 1999.‹ 10. С. 4.

[31] Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Указ. соч. С. 4 (см. вводные замечания Ю. И. Скуратова к статье).

[32] Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Указ. соч. С. 14.

[33] Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 1999. С. 121.

[34] Демин В. Г. О концепции прокурорского надзора. Проблемы повышения эффективности прокурорского надзора за законностью расследования преступлений. М., 1992. С. 15.

[35] Комментарии и разъяснения к федеральному закону «О прокуратуре». СПб., 1999. С. 57.

[36] Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Указ. соч. С. 12.

[37] Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 1999. С. 14.

[38] Устинов В. Закон — не дышло // Юридическая газета. 2000. ‹ 25.

[39] Российская газета. 2000. 27 апреля.

[40] Постановление Пленума Верховного суда РФ от 25 мая 2000 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации // Российская газета. 2000. 1 июня.

[41] Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации от 2 августа 1999 года // Российская газета. 1999. 5 августа.

[42] Заключение по докладу о заявке России на вступление в Совет Европы. Страсбург, 1995, 25 января (перев. с англ.).

[43]Бойков А. Д. Третья власть в России. М., 1997. С. 204.

[44] Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Указ. соч. С. 8.