Финансы уголовно-исполнительной системы

Расходы федерального бюджета на уголовно-исполнительную систему

Уголовно-исполнительная система (УИС) оказывает большое влияние на все стороны жизни российского общества. Помимо финансирования из федерального бюджета, система пользуется значительной косвенной поддержкой государственных и местных властей в виде налоговых льгот, бесплатных поставок продукции и прочее. Вместе с тем в рамках УИС производится заметная доля ВВП. Наконец, функционирование системы порождает многочисленные как позитивные, так и негативные внешние эффекты.

За последние 10 лет количество заключенных в России колебалось в пределах0,9–1,1 миллиона человек, т. е. на уровне 0,6–0,7 процента общей численности населения (один из наиболее высоких уровней карцеризации в мире). Если же учесть средние сроки заключения, то окажется, что через места заключения проходит около двух миллионов человек в год[1] (преимущественно мужчин), что составляет уже три процента населения трудоспособного возраста. Принимая во внимание численность персонала и прочих работников УИС (около 300 тысяч по состоянию на 2002 год) и членов их семей, можно представить масштабы влияния системы на все аспекты общественной жизни, демографическую, социально-экономическую и медико-санитарную обстановку в стране в целом и, в особенности, в тех регионах, в которых сконцентрировано большинство учреждений УИС.

Несмотря на известное улучшение с 2000 года ситуации с текущим финансированием УИС из федерального бюджета, есть все основания утверждать, что нынешнее состояние системы не только не позволяет ей выполнять возложенные на нее функции, но и порождает новые проблемы, такие как рост криминализации общественной жизни и обострение эпидемиологической обстановки. Во многих аспектах деятельность УИС не отвечает принятым Россией международным обязательствам и признаваемым нашей страной стандартам.

Вся система уголовного правосудия в настоящий момент переживает стадию реформирования. Основополагающим документом для реформирования УИС стала Федеральная целевая программа «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ на 2002–2006 годы», которая предусматривает существенное увеличение расходов на УИС, в первую очередь на строительство и реконструкцию СИЗО и тюрем, а также на строительство жилья для персонала. Решение проблем, стоящих перед УИС, только за счет увеличения финансирования станет тяжелым бременем для федерального бюджета. Необходимая предпосылка кардинального улучшения ситуации в УИС — реформирование системы уголовного правосудия, в первую очередь следствия и судебной системы, а также пересмотр государственной политики в области карцеризации, направленный на решительное сокращение численности тюремного населения. Помимо того, увеличению расходов на УИС должен предшествовать:

• анализ результативности и эффективности использовавшихся ранее механизмов бюджетного и внебюджетного финансирования, иных форм государственной поддержки УИС;

• создание механизма финансирования УИС, ориентированного на эффективное использование ресурсов и решение конкретных задач, поставленных обществом перед УИС. Отвечающий сформулированным требованиям механизм «бюджетирования, ориентированного на результат (БОР)», используется в ряде стран, однако его адаптация к российским условиям является нетривиальной задачей.

В настоящее время УИС, как и во времена ГУЛАГа, представляет собой сложную, разветвленную структуру, которая с августа 1998 года функционирует в рамках Министерства юстиции РФ. Помимо основных, пенитенциарных, функций система занимается производственной, оперативно-розыскной деятельностью, санитарно-профилактической работой среди осужденных. Соответственно, УИС структурирована следующим образом.

1. Учреждения, выполняющие административно-управленческие функции: а) центральный орган уголовно-исполнительной системы — ГУИН Минюста РФ; б) территориальные органы — Управления исполнения наказаний (УИН), созданные на территориях субъектов РФ. В том числе управления лесных исправительных учреждений, созданные для руководства учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности (см. ниже), зачастую без учета административно-территориального деления. Управление является органом УИС, созданным для руководства колониями (ИК), следственными изоляторами (СИЗО) и иными подразделениями, которые обеспечивают деятельность УИС;

2. Учреждения, выполняющие пенитенциарные функции: тюрьмы, исправительные и воспитательные колонии, СИЗО, уголовно-исполнительные инспекции, учреждения с особыми условиями хозяйственной деятельности (участвующие в многоцелевом пользовании лесным фондом РФ и дальнейшей переработке древесины), а также объединения таких учреждений, имеющие права и обязанности учреждений, исполняющих наказания;

3. Вспомогательные учреждения, входящие непосредственно в УИС по решению Правительства РФ: научно-исследовательские (НИИ УИС) и проектные институты, лечебные учреждения (обслуживающие персонал и спецконтингент); специализированные противотуберкулезные лечебные учреждения; учебные учреждения, предназначение для обучения и повышения квалификации персонала УИС, включая ВУЗы (с филиалами), средние специальные учебные заведения и учебные центры; учебные учреждения (обслуживающие спецконтингент), включая вечерние общеобразовательные школы и учебно-консультационные пункты; объединенная редакция, издающая журналы «Преступление и наказание», «Ведомости УИС» и газету «Казенный дом»;

4. Производственные предприятия:

— так называемые внебюджетные участки учреждений исполнения наказаний (учреждений ИН), в рамках которых при колониях и СИЗО осуществляется производство (преимущественно сельскохозяйственной) продукции. Внебюджетные участки существуют в составе учреждений ИН и не являются юридическими лицами. Так как почти вся продукция таких участков направляется на собственные нужды заключенных (в рамках одного юридического лица), то соответствующее потребление продукции и услуг не признается реализацией, что помогает избегать налогообложения. Примечательно, что неформальный производственный статус учреждений УИС постепенно оформляется официально — сейчас учреждения ИН вносят изменения в свои уставные документы, дополняя перечень видов деятельности «сельскохозяйственным производством». В итоге СИЗО и колонии формально становятся сельхозпроизводителями, имеющими право на налоговые льготы и дотации из бюджетов, участие в лизинге сельхозтехники и привлечение инвестиций;

— предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности УИС, преимущественно в форме ГУПов;

— предприятия учреждений ИН, созданные в любой организационно-правовой форме;

5. Предприятия любых организационно-правовых форм, использующие труд заключенных или размещающие производственные заказы в учреждениях ИН и на предприятиях учреждений ИН.

Производственный сектор УИС играет заметную роль в народном хозяйстве России — по некоторым оценкам он производит около двух процентов ВВП. Сформировавшийся тюремно-производственный комплекс (в Федеральной целевой программе используется понятие «промышленный сектор», хотя ввиду того, что в УИС производится сельскохозяйственная продукция, осуществляются строительные работы и предоставляются услуги, сути явления более отвечает термин «производственный сектор уголовно-исполнительной системы»; далее в тексте — ПС) в настоящий момент оказывает колоссальное влияние на все стороны деятельности УИС.

Предметом настоящей статьи являются в первую очередь вопросы эффективности бюджетного финансирования (и иных форм государственной поддержки) УИС, а также финансовые взаимоотношения ПС и уголовно-исполнительной системы, касающиеся финансирования УИС.

Финансирование текущей деятельности УИС из федерального бюджета производится по разделу 05 функциональной классификации расходов федерального бюджета «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства», подраздел 03 «Уголовно-исправительная система».

Начиная с 2002 года мероприятия по реформированию УИС финансируются в рамках Федеральной целевой программы «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на2002–2006 годы», включающей подпрограммы: «Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем Министерства юстиции РФ, а также строительство жилья для персонала указанных учреждений на 2002–2006 годы»; «Реформирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы и содействие трудовой занятости осужденных на 2002–2006 годы».

Общая ситуация с финансированием УИС за последние несколько лет принципиально изменилась. На смену постоянному недофинансированию бюджетных назначений, имевшему место до 1998 года, с 1999 года пришло стабильное исполнение утвержденных объемов финансирования (см. табл. 1).

Таблица 1

Финансирование уголовно-исполнительной системы

из федерального бюджета

* бюджетная заявка ГУИН равнялась 21 миллиарду рублей

** уточненная роспись и фактическое исполнение расходов федерального бюджета за 2002 год

Источник: отчеты об исполнении федерального бюджета за соответствующие годы; Бюллетень

Счетной Палаты РФ №11/1999.

Прямые расходы федерального бюджета на УИС составляют только часть того финансового бремени по содержанию пенитенциарной системы, которое несет общество. Содержание УИС осуществляется за счет широкого спектра источников финансирования и иных форм государственной поддержки пенитенциарной системы:

— федеральный бюджет РФ;

— бюджеты и внебюджетные фонды субъектов РФ и муниципальных образований;

— внебюджетные доходы учреждений УИС;

— специальные ведомственные внебюджетные фонды, созданные на уровне ГУИН и при территориальных Управлениях;

— доходы (прибыль, дивиденды и проч.) от деятельности предприятий учреждений УИС (в том числе дополнительные доходы, полученные за счет закупок продукции предприятий УИС по неконкурентным ценам);

— безвозмездная передача материальных ценностей или (неоплачиваемые) поставки товаров, работ и услуг;

— спонсорская и гуманитарная помощь (включая зарубежную);

— заемные средства (кредиты банков) и проценты по депозитам;

— налоговые льготы и отсрочки; задолженность по уплате налогов (недоимка, штрафы и пени) и платежей в федеральные внебюджетные фонды;

— просроченная кредиторская задолженность учреждений и предприятий УИС.

В соответствии с действующим законодательством, законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно увеличивать расходы на содержание учреждений ИН, расположенных на их территории, за счет имеющихся в их распоряжении средств.

Моисей сходит с горы

УИС активно привлекает и внебюджетные источники финансирования. При этом доходы от производственной деятельности учреждений ИН и прибыль предприятий учреждений ИН (после уплаты налогов) используются для улучшения условий содержания, привлечения заключенных к труду, а также для развития социальной сферы учреждений исполнения наказаний. Введен законодательством о пенитенциарной системе и действует неконкурсный порядок размещения госзаказа для учреждений и предприятий УИС на определенные виды продукции, работ и услуг, прежде всего (но не только) потребляемых внутри самой пенитенциарной системы. Неконкурентные цены увеличивают доходы предприятий УИС, часть которых перераспределяется в пользу самих учреждений. В системе исполнения наказаний действуют инструменты централизации иперераспределения внебюджетных средств. Так, ГУИН и территориальные органы УИС создают специальные ведомственные внебюджетные фонды для оказания финансовой помощи отдельным учреждениям и предприятиям, входящим в производственный сектор УИС. В соответствии с законодательством, в эти внебюджетные фонды могут быть централизованы не более 30 процентов доходов и прибыли (после уплаты налогов) этих учреждений и предприятий.

Передача материальных ценностей учреждениям УИС производится в основном из двух источников.

1) «Производственные участки» и предприятия учреждений УИС предоставляют продукцию, работы и услуги на безвозмездной основе для непосредственного потребления заключенными и персоналом учреждений УИС. Существование «производственных участков» как формы подсобного, натурального хозяйства внутри учреждений УИС оправдывается стремлением избежать налогообложения, однако полная непрозрачность такой формы организации производства и реализации продукции создает не только предпосылки для различных финансовых злоупотреблений, но и условия для проявления элементов принудительного труда заключенных, поскольку не предполагает адекватной его оплаты.

2) Благотворительные организации и иные спонсоры также предоставляют материальные ценности и добровольческий труд на безвозмездной основе. Гуманитарная помощь международных благотворительных организаций сыграла существенную роль в выживании российской пенитенциарной системы в период самого острого недофинансирования в начале 90-х годов, сейчас ее роль уменьшается.

Использование заемных средств не получило широкого распространения ввиду неготовности банков к кредитованию реального сектора. Вместе с тем отсутствие контроля за заимствованиями учреждений УИС, их сращение с предприятиями ПС и субсидиарная ответственность федерального бюджета по обязательствам бюджетных учреждений создают потенциальные возможности для накопления задолженности перед банками и предъявления обязательств учреждений УИС к оплате за счет средств федерального бюджета. Переплетенность пенитенциарных и хозяйственных функций в учреждениях УИС, их тесная связь с предприятиями ПС приводят к тому, что бюджетные учреждения УИС не в полной мере выполняют требования Главного управления федерального казначейства Минфина России о закрытии счетов в коммерческих банках и открытии лицевых счетов в органах федерального казначейства. Как следует из отчетов Счетной палаты, учреждения УИС продолжают размещать средства бюджетов всех уровней, выделяемые на их содержание, помимо лицевых счетов в органах федерального казначейства, также и на счетах коммерческих банков, получая соответствующие доходы. Кроме того, в отчете Счетной палаты отмечаются случаи, когда в нарушение статей 838 и 852 Гражданского кодекса РФ проценты за размещение денежных средств на вклады спецконтингента банковскими учреждениями не выплачиваются.

Формой косвенной господдержки УИС являются налоговые льготы. Учреждения ИН и предприятия учреждений ИН пользуются льготами в соответствии с налоговым законодательством РФ. Помимо того, предприятия любых организационно-правовых форм, использующие труд осужденных или размещающие производственные заказы в учреждениях ИН и/или на предприятиях этих учреждений, пользуются льготами в части налогообложения прибыли, полученной в результате использования труда осужденных. Точная оценка объема таких льгот затруднена в силу информационной закрытости УИС. Следует также добавить, что предприятия УИС производят накопление задолженности по налогам и платежам во внебюджетные фонды, лоббируя ее дальнейшее списание в качестве меры господдержки пенитенциарной сферы. Федеральная целевая программа «Реформирование УИС Минюста РФ на 2002–2006 годы» отмечает, что задолженность предприятий УИС по федеральным и местным налогам и сборам составила около 6 миллиардов рублей.

О наличии необеспеченных расходных обязательств федерального бюджета свидетельствует кредиторская задолженность УИС, оцениваемая в 5 миллиардов рублей. Крупнейшими кредиторами УИС являются дочерние компании РАО«ЕЭС» и ГУПы (железные дороги), входящие в систему МПС России. Причиной образования задолженности становятся, например, неоплаченные поставки электроэнергии и тепла «неотключаемым» потребителям, к числу которых относятся учреждения УИС (часто технологически, через линии электропередачи, связанные с предприятиями или поселками, в которых живет персонал УИС), или не проплаченная подача спецвагонов для перевозки заключенных. Нередко такие поставки осуществлялись в виде непрозрачных (и, вероятно, взаимовыгодных) зачетных схем, предполагающих погашение задолженности федерального бюджета перед поставщиками или списание налоговой задолженности поставщиков по платежам в бюджет.

Современная система финансирования УИС сочетает финансирование из бюджетов всех уровней, иные формы государственной поддержки, внебюджетные доходы и иные поступления. Она обеспечила выживание пенитенциарной системы в 90-е годы — в период резкого и непредсказуемого сокращения бюджетных расходов. Вместе с тем унаследованная от прошлого система финансирования сейчас уже не кажется оптимальной с точки зрения задач, решаемых пенитенциарной системой:

финансовые схемы, используемые в УИС, являются крайне непрозрачными, что создает условия для разнообразных нарушений и не позволяет использовать бюджетные средства наиболее эффективным образом;

предпринимательская деятельность учреждений УИС часто противоречит целям и задачам, поставленным перед пенитенциарной системой. Фактическое сращивание пенитенциарных учреждений и предприятий производственного сектора также препятствует полномасштабному переходу УИС на обслуживание в органы федерального казначейства, что порождает целый шлейф негативных последствий, включая неуплату налогов и наращивание кредиторской задолженности;

предоставляемые в качестве меры господдержки производственному сектору УИС налоговые льготы служат не интересам пенитенциарной системы, а используются для минимизации налоговых платежей конкретных бизнес-структур;

несоблюдение по отношению к предприятиям УИС порядка закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых для государственных нужд, установленного Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года ‹ 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», приводит к значительному перерасходу бюджетных средств.

В последние годы непроцентные расходы бюджетов всех уровней существенно увеличились, а исполнение бюджетных назначений становится нормой. Это создает предпосылки к тому, чтобы нужды пенитенциарной системы практически полностью удовлетворялись за счет бюджетного финансирования, а также благотворительной и гуманитарной помощи. Такие перемены по-новому поставят вопрос о подлинном месте предпринимательской деятельности подразделений УИС, играющей гипертрофированно большую роль в жизни пенитенциарной системы.

Порядок планирования текущих и капитальных расходов, правила и институциональные возможности распределения ресурсов, выделяемых на финансирование УИС, в принципе не отличаются от порядка, применяемого в иных секторах бюджетной сферы.

Как уже отмечалось, специалистам ГУИН в течение многих лет не удавалось добиться полного удовлетворения бюджетных заявок. Примером может служить ситуация 2000 года, когда заявка на финансирование УИС в сумме 24 миллиардов рублей была сокращена до 18 миллиардов рублей. Поводом при отклонении заявок может быть множественность источников финансирования, когда недостаточное финансирование из федерального бюджета восполняется за счет регионов, муниципалитетов, собственных средств УИС и внебюджетных источников.

Согласно Федеральной целевой программе «Реформирование УИС Минюста РФ на 2002–2006 годы» только для приведения условий содержания заключенных в соответствие с ведомственными нормативами и решения проблем ведомственного ЖКХ за упомянутый период времени намечается израсходовать 14,5миллиардарублей. При этом уровне финансирования не будут решены проблемы недопустимо низких расходов на содержание заключенных и на здравоохранение, вызывающих такие негативные внешние эффекты, как эпидемии туберкулеза иСПИДа (только на преодоление эпидемии туберкулеза, по существующим оценкам, потребуется $400 миллионов, т. е. порядка 12 миллиардов рублей), оплаты электроэнергии и других коммунальных услуг, расчетов с МПС.

Таким образом, в отличие, например, от ситуации с финансированием судебной системы, современный уровень финансирования УИС не может быть принят за минимально допустимый, поскольку пенитенциарная система в настоящий момент не выполняет своих функций хоть сколько-нибудь приемлемым образом. За минимально допустимый следует принять уровень финансирования УИС в соответствии с действующими российскими нормативами проживания, питания, медицинского обслуживания и прочее.

Для того чтобы идти к преодолению негативных внешних эффектов недофинансирования, уже сейчас необходимо: сделать прозрачными и оценить с позиций эффективности все действующие формы финансирования УИС; предусмотреть переход к финансированию УИС через структуры Тюремного департамента Минюста (аналог Судебного департамента Верховного Суда, через который финансируются российские суды) с использованием принципов централизованной бухгалтерии; создать механизмы жесткой обратной связи между УИС, судебной и следственной системами.

Следует также утвердить ведомственные нормативы расходов на УИС законодательно (по аналогии с Единой тарифной сеткой) и придать расходам на содержание заключенных статус защищенных статей (аналогично расходам на выплату зарплаты работникам бюджетной сферы). В этом случае их нарушение станет незаконным, что немедленно даст сигналы законодателям, судам и правоприменителям о необходимости смягчения законодательства и судебной практики в том, что касается тюремного заключения.

Для анализа взаимосвязей и взаимодействий элементов любой системы, определения границ ее устойчивости плодотворным является углубленное рассмотрение (реально существующих или гипотетических) кризисных ситуаций. Каждая такая ситуация позволяет увидеть наиболее проблемные участки системы и возможные пути решения конфликтных ситуаций.

Применительно к современному положению в УИС, как части правоохранительной системы, такая общеизвестная кризисная ситуация — критическая перегрузка исправительных учреждений системы. Существенно, что перегрузка фиксируется не только международно признанными, но даже гораздо более «спартанскими» российскими нормативами и стандартами загруженности. Некоторые из причин перегрузки, например, уровень преступности, являются объективными, другие определяются субъективными факторами, такими как действия следственных органов и решения судов. Так, одна из причин перегруженности СИЗО — чрезмерная, по мнению экспертов, склонность органов прокуратуры к применению такой меры, как содержание под стражей до суда, а перегруженность исправительных колоний и тюрем обусловлена неоправданным преобладанием в судебных решениях приговоров, связанных с заключением под стражу.

Для анализа устойчивости УИС равно существенными становятся как объективные, так и субъективные причины, вызывающие перегрузку, поскольку и те и другие обнажают механизмы реагирования пенитенциарной системы на кризис и недостаточность информационных связей. В настоящий момент основным способом реагирования УИС на перегрузку является резкое снижение качества выполнения основных функций, что чревато невозможностью обеспечить правопорядок и законность в местах заключения, сохранить здоровье заключенных, осуществить их социальную реабилитацию и др. При этом иные возможные способы реагирования на кризис, такие как повышение емкости учреждений УИС (путем нового строительства или конверсии) и/или снижение числа приговоров, связанных с лишением свободы, и количества выписываемых ордеров на арест и заключение под стражу, — применяются в явно недостаточных масштабах, так как требуют от системы уголовного правосудия больших издержек. В случае с увеличением емкости учреждений пенитенциарной системы речь идет непосредственно о финансовых и инвестиционных ресурсах, тогда как сокращение числа арестантов будет означать серьезное изменение судебной практики и во многом изменит технологию работы правоохранительных органов. Напротив, поскольку нормы загрузки учреждений пенитенциарной системы являются недостаточно юридически (законодательно) обеспеченными, санкции за нарушение этих норм незначительны или отсутствуют. При этом негативные последствия перегрузки — рост смертности, заболеваемости, снижение качества рабочей силы, криминализация заключенных и др. — не вполне очевидны для общества по причине отсутствия действенных механизмов обратной связи, которые должны обеспечивать информирование судов и органов прокуратуры о ситуации в местах лишения свободы и вносить в их деятельность коррективы, связанные с необходимостью сократить поток заключаемых под стражу (возможно, придется применять отсрочку исполнения приговоров), а также информирование органов представительной (законодательной) и исполнительной власти о необходимости выделения дополнительных бюджетных инвестиций для расширения существующих и строительства новых пенитенциарных учреждений.

Для преодоления перегруженности УИС и создания условий, делающих повторение такого кризиса невозможным, необходимо:

законодательное утверждение основных нормативов, связанных с условиями проживания и содержания заключенных (по аналогии с Единой тарифной сеткой), и введение санкций к администрации УИС за нарушение этих нормативов;

создание механизмов обратной связи между элементами системы уголовного правосудия, в частности, с помощью увязки финансирования УИС и структур, принимающих решения о заключении под стражу, — органов прокуратуры и судебных органов (переменная часть финансирования);

нормативно-правовая проработка чрезвычайной ситуации непредвиденного возрастания нагрузки на УИС («криминальный взрыв») и законодательное утверждение порядка и сроков введения (отмены) такой ситуации, особенностей деятельности УИС и применимости нормативов в чрезвычайной ситуации;

создание попечительских советов и предоставление им права проверять соблюдение норм, с тем, чтобы общество могло услышать жалобы заключенных.

Необходимо разграничить два вопроса — о желаемой численности контингента заключенных и о содержании имеющегося контингента. Ясно, что места заключения переполнены и что строительство новых тюрем (взамен старых) приведет к росту текущих расходов на содержание заключенных (несмотря на то, что число их останется неизменным) хотя бы потому, что придется отапливать больше помещений. Однако если новые тюрьмы приходится строить вследствие роста числа заключенных, то рост текущих расходов будет происходить из-за необходимости содержать и больше площадей, и большее число заключенных.

Таким образом, если необходимость строительства новых тюрем обусловлена возрастанием контингента, то прежде чем давать добро на такое строительство, необходимо оценить, какую дополнительную нагрузку на бюджет наложит необходимость содержать возросший контингент. Подобные вопросы решаются в рамках многолетнего бюджетирования. Возможно, следует не наращивать спецконтингент, а налаживать профилактическую работу. Принятие Федеральной программы создало новую ситуацию с определением общей величины и распределением бюджетных ассигнований на УИС: создаются предпосылки для разделения расходов не только на программные и не программные, но и на условно постоянные (содержание действующей сети по нормативам) и переменные, привязанные к системе показателей оценки качества работы учреждений УИС, что является первым шагом к внедрению ориентированного на результат бюджетирования (БОР) и оценке эффективности бюджетных расходов.

Эффективность бюджетных расходов применительно к УИС может быть оценена по тому, насколько результативно система выполняет возложенные на нее функции. В настоящий момент решение этой задачи усложняется тем, что функции УИС сформулированы в весьма расплывчатой и нередко противоречивой форме, а измеримые показатели эффективности расходов отсутствуют. Вместе с тем, как и в большинстве бюджетных отраслей, в УИС применяется ведомственная методика оценки качества работы руководителей учреждений УИС.

Оценка работы руководителей учреждений УИС зависит от умения контролировать поведение «спецконтингента», получать явки с повинной (подготовка побегов и т. д.), добиваться выполнения экономических показателей. В настоящее время для рейтинговой оценки деятельности учреждений УИС используются следующие показатели (расположены в порядке убывания важности):

—уровень особо тяжких преступлений (совершенных в местах заключения) и побегов;

—количество вновь раскрытых преступлений (явок с повинной);

—уровень грубых нарушений режима содержания;

—затраты на один рубль товарной продукции;

—трудовая занятость осужденных;

—дебиторская задолженность.

Перечень показателей, используемых для оценки, отражает чрезмерную загрузку пенитенциарной системы России предпринимательскими и вспомогательными функциями, такими как развитие производственного сектора УИС или ведомственного жилищного и коммунального хозяйства, что может нанести серьезный ущерб не только функциям изоляции и перевоспитания заключенных, но и экономике страны в целом.

В качестве примера более сбалансированной системы показателей оценки деятельности УИС полезно рассмотреть систему, используемую для оценки деятельности британской Тюремной Службы Ее Величества (далее — Служба). Индикаторы этой системы ориентированы на достижение официально провозглашенных основных целей текущего бюджетного финансирования уголовно-исполнительной системы Великобритании на 2000–2001 годы:

—защита общества от преступников путем изоляции осужденных в безопасных, пристойных и здоровых условиях;

—сокращение преступности с помощью конструктивного подхода, сочетающего противодействие нарушениям режима, повышение образовательного и профессионального уровня заключенных и поощрение законопослушного поведения в заключении и после выхода на свободу.

Заявленные на краткосрочную перспективу 2000–2001 цели развиты в перечне приоритетных задач Службы на этот период:

• обеспечивать безопасность (в учреждениях Службы) и предотвращать побеги;

• внедрять (совместно со Службой Пробации) гибкий режим исполнения наказаний, включая более широкое применение условно досрочного освобождения и освобождения на поруки;

• обеспечивать безопасное управление заключенными;

• улучшать систему здравоохранения в местах заключения;

• наладить взаимодействие с Советом по делам ювенильной юстиции;

• увеличить вместимость и потенциал (УИС);

• повысить эффективность Службы;

• обновить деятельность Службы, включая реализацию программ RESPOND (программа обеспечения расового равноправия для персонала и заключенных) и Quantum (программа информатизации Службы).

Таблица 2

Перечень индикаторов, используемых для оценки деятельности

уголовно — исполнительной системы Великобритании, постоянно

изменяется и дополняется. На 2000–2001 годы список индикаторов,

по которым оценивалась работа Службы имел следующий вид:

Public Service Agreement относится к периоду 1997–2000 годов

* Public Service Agreement — договор с отраслевым (линейным) министерством, в котором

прописаны выраженные количественно измеримыми показателями обязательства, которые

министерство берет на себя в планируемом бюджетном периоде. По завершении периода

эффективность работы министерства (и, следовательно, эффективность бюджетных расходов

на его финансирование) будет измеряться в зависимости от степени достижения указанных

в договоре целей. Заключение таких договоров с линейными министерствами

в Великобритании является элементом системы бюджетирования, ориентированного

на результат (БОР). Индикатор PSA — это показатель, по которому оценивается

деятельность министерства.

** Национальные индикаторы

Анализ используемой в Великобритании системы индикаторов, ее сопоставление с системой оценки, применяемой в УИС России в настоящее время, позволяет сделать следующие основные выводы:

• система индикаторов оценки эффективности и результативности работы учреждений российской УИС должна быть пересмотрена путем включения показателей, характеризующих решение собственно пенитенциарных задач;

• система должна быть более детальной и технологичной (сроки, количественные показатели);

• система индикаторов должна состыковываться с показателями финансовой отчетности и использоваться для определения уровня финансирования УИС.

Пенитенциарная система России — во всяком случае формально — является сверхцентрализованной: единые уголовное законодательство и система управления УИС, единственный (если следовать букве законодательства) бюджетный источник финансирования — федеральный бюджет. Все это служит основанием для развития системы учреждений УИС на узковедомственных принципах, вне зависимости от региональной специфики.

Однако в реальности УИС в значительной степени финансируется и получает не денежную поддержку из региональных источников. Помимо того, наличие в регионах учреждений УИС и значительные межрегиональные перемещения заключенных оказывают сильное влияние на региональную экономику, рынок труда, инфраструктуру. До настоящего времени предложения о расширении возможностей субъектов РФ и муниципалитетов влиять на деятельность УИС, а тем более о формировании регионального уровня пенитенциарной системы Минюстом РФ отвергаются. Тем не менее, приведение роли регионов в управлении УИС в соответствие с масштабами оказываемой ими финансовой поддержки представляется необходимой мерой, хотя и потребует серьезных изменений в законодательстве, а возможно, и в судебной практике.

Основные институциональные изменениями, необходимые для осуществления бюджетной реформы в области уголовно-исполнительной системы, перечислены ниже:

— приведение роли регионов в управлении учреждениями единой российской УИС в соответствие с их долей в финансировании УИС, что сделает более очевидной для общества взаимосвязь между жесткой уголовной и пенитенциарной политикой и уровнем бюджетных расходов на реализацию этой политики, приведет к минимизации межрегиональных потоков заключенных;

— выделение собственно пенитенциарных функций в качестве основных для бюджетных учреждений системы, лишение БУ УИС права хозяйственной деятельности, с передачей финансово-экономических функций и внебюджетных фондов Тюремному департаменту Минюста РФ;

— реорганизация производственного сектора УИС, переоформление предприятий учреждений УИС в ГУПы или их приватизация;

— реорганизация социальной сферы УИС с ее передачей местным/региональным властям;

— пересмотр и отмена остающихся налоговых льгот для производственного сектора УИС;

— переход от поддержки предприятий к поддержке создания новых рабочих мест и увеличения занятости заключенных.

На основе перечисленных предпосылок должна быть реализована бюджетная реформа в УИС, базирующаяся на внедрении бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), и нацеленная на рост эффективности и результативности бюджетных расходов.

[1] Приговор правосудию. Центр содействия реформе уголовного правосудия. М., 2001. С. 5.