Альтернатива для Европы: немецкий бундестаг снимает бюджетный тормоз ее политического самоопределения

Завтра в бундестаге состоится голосование, которое призвано не только кардинально изменить ключевые принципы германской бюджетной политики, но и стать поворотным моментом в политической истории современной Европы. Снятие «долгового тормоза» и ограничений на заимствования в крупнейшей европейской экономике откроет возможности не только для резкого наращивания оборонных расходов, но и для реализации программы перевооружения Европы и превращения ее в полноценный оборонный союз.

Zeitenwende — смена эпох — произошла. Период «стратегической наивности» Германии и Европы стремительно заканчивается, а эра, когда европейская безопасность обеспечивалась американскими гарантиями, уходит в прошлое. Но если Франция всегда была привержена идее «стратегической автономии» Европы, то Германия совершает свой решительный антиатлантический разворот именно сейчас.

Подрыв прежнего евроатлантического порядка новой американской администрацией оставляет для Европы два сценария: либо она принимает логику сфер влияния, превращаясь в зависимого и периферийного игрока в американо-китайском соперничестве, либо формирует автономную систему обороны и экономической независимости, способную гарантировать самостоятельность региона.

Ключевые шаги на этом пути уже очерчены: использование французского ядерного потенциала как основы общеевропейского сдерживания, ускоренное формирование независимой оборонной индустрии и инфраструктуры, обеспечивающих эмансипацию от США, и институциональные реформы, которые будут включать в том числе отказ от консенсусного принципа принятия решений.

Изменения, начало которым положит завтрашнее голосование, в перспективе окажутся не менее значимыми, чем введение единой европейской валюты четверть века назад.

Цели и вызовы американского ревизионизма

«Америка изменилась — теперь ваша очередь» — в эту короткую фразу можно уместить адресованный европейцам основной месседж выступления вице-президента США Вэнса на Мюнхенской конференции. На первый взгляд, речь главного гостя представляла собой жанровый диссонанс — лекция о «потерянной Европой свободе слова», «превращении ЕС в СССР» и «отчуждении европейских правительств от собственного электората» не очень вязалась с темой конференции, посвященной международной безопасности. Однако за внешним моветоном действительно скрывалось системное высказывание: идейно-ценностные устои западного мира — это не какие-то вечные скрижали с непреложными истинами, они могут меняться, и именно это сейчас происходит по ту сторону Атлантического океана.

«Младшим» европейским партнерам был предложен выбор: приступить к аналогичной перестройке своих систем в направлении ультрарыночного антиглобалистского популизма либо приготовиться к понижению своего статуса в системе внешнеполитических интересов Вашингтона. В этом контексте заигрывание новой американской администрации с антисистемными силами в Европе — будь то Виктор Орбан с его политикой вето-шантажа в Брюсселе или Найджел Фараж, обещающий демонтировать весь политический ландшафт Соединенного Королевства, — выглядит как часть полноценной стратегии агрессивного обструкционизма. В той же логике лежит и флирт с ультраправой «Альтернативой для Германии» (AfD): прославляющая партию колонка Илона Маска в Die Welt и встреча Вэнса с главой AfD Алис Вайдель, которая длилась дольше, чем переговоры с Фридрихом Мерцем, будущим немецким канцлером. (С действующим канцлером Шольцем Вэнс и вовсе предпочел не встречаться — демонстративное пренебрежение, нарушающее не только дипломатический протокол, но и элементарную политическую логику.)

Трампистская революция ставит перед собой задачу глубокой трансформации Америки и, как любое фундаменталистское движение, апеллирует к идее «возвращения» в некий золотой век — в большей степени воображаемый, чем когда-либо реально существовавший. За последнее время стало понятнее, куда именно целится лозунг «Make America Great Again» — в начало XX столетия. Не случайно одним из первых указов Трамп вернул вершине Денали на Аляске старое название — Мак-Кинли, по имени 25-го американского президента (1897–1901). Это был период, когда США прирастали новыми колониями, разгоняли промышленность за счет заградительных таможенных тарифов против торговых конкурентов и держались в стороне от конфликтов, не затрагивающих их непосредственные интересы.

До недавнего времени европейские политики были уверены, что любая концепция американских интересов неизбежно должна включать в себя стратегическое партнерство с Европой. Европейские столицы давно имели возможность разглядеть, как меняется Pax Americana. На самом деле еще Барак Обама начал говорить о «развороте» США в сторону Азии, целое поколение американской внешнеполитической элиты сформировалось в контексте войн на Ближнем Востоке и в Афганистане, а американские военные давно тренируются на сценариях горячего конфликта с Китаем: для них европейские базы НАТО Рамштайн и Гейдельберг — максимум пересадочные пункты. Но европейские столицы предпочитали считать, что первое президентство Трампа — лишь сбой системы, однократная дисфункция. И еще четыре года Ангела Меркель продолжала играть роль хранительницы либерального очага, а Европа оставалась в привычной трансатлантической орбите. Победа Джо Байдена лишь укрепила иллюзию этой безальтернативности. Но второй срок Трампа меняет все. Мы видим, с каким рвением Вашингтон перепрограммирует свою внешнеполитическую стратегию.

Речь идет не об изоляционизме или отказе от глобальных амбиций — напротив, США стремятся подтвердить свою позицию сверхдержавы, но намерены делать это совершенно другими методами. В позаимствованной из мира цифровых стартапов логике дизрапта устоявшихся структур они прилагают значительные усилия к слому порядка, основанного на правилах (rules-based order). В процессе переписывания норм внутренних отношений западного мира США готовы каннибализировать ту его часть, которую сами же десятилетиями возводили: международные организации, мультилатеральную дипломатию, инвестиции в «мягкую силу» и гуманитарные программы.

Эти инструменты никогда не давали быстрого «возврата инвестиций», но в долгосрочной перспективе формировали среду для эффективного лидерства Америки, опирающегося не только на военное превосходство. Гегемоном быть проще, когда в каждом регионе мира у тебя есть союзники, на которых можно рассчитывать в общих начинаниях — от совместных военных интервенций до развития регуляторных институтов международного права. В этой парадигме отношения с союзниками не могут быть чисто транзакционными и меркантильными.

Но Трамп не верит в игры с положительной суммой. Если Америка несет убыток, значит, у кого-то появляется прибыль. Панама, Канада, Гренландия, Германия, Украина — Белый дом стремится извлечь из зависимых от США государств не только монетизируемый ресурс, но и, что не менее важно, медийно презентабельный трофей. Для трампистов это не только внешнеполитический расчет, но и инструмент укрепления позиций во внутриполитической борьбе — доказательство эффективности их радикально-патриотического курса. В этой бизнес-логике зависимость союзников рассматривается как неоправданная долгосрочная инвестиция, которую Вашингтон спешит вернуть немедленно, без оглядки на сопутствующие издержки.

Три зависимости и три потрясения Германии

Политическая ДНК современной, послевоенной и объединенной Германии не содержит готовых ответов на ситуацию, в которой сразу две страны — победительницы во Второй мировой войне превращаются в вызов для европейской архитектуры безопасности. Из пентархии особых внешнеполитических ориентиров Германии — США, Франции, Израиля, Польши, России — лишь первый и последний играли, пожалуй, сопоставимо значимую роль в формировании идентичности страны. Однако вызов, с которым столкнулась Германия, носит более широкий, системный характер.

В уходящем сегодня от нас мире конца XX и первых десятилетий XXI века связи и взаимозависимости считались естественным эффектом глобализации и безусловным благом. Но в 2020-е годы ситуация стала стремительно меняться. Германия начала относиться к своим зависимостям как к источникам экзистенциальных рисков только во время пандемии, когда обнажились слабые стороны производственного аутсорсинга и трансграничной just-in-time логистики.

Но это был только первый этап болезненного открытия собственных уязвимостей. Трансформация российско-украинского конфликта в полномасштабную войну поставила точку в особых отношениях между Берлином и Москвой и разрушила политэкономический фундамент германо-российских отношений — торговлю энергоносителями. Почти полвека поставок российского газа в Германию стали наглядным примером того, как асимметричная взаимозависимость превращается из экономически выгодного инструмента в стратегический риск.

Вторым ударом стало изменение экспортной политики Китая, особенно в автомобильном секторе. Десятилетиями немецкая экономика воспринимала Китай в двух ипостасях: как сравнительно дешевый производственный цех для немецких товаров и одновременно как рынок сбыта высокотехнологичной продукции. Эта модель разделения труда — дизайн и инженерные патенты в Германии, производство и сбыт в Китае — уже давно трансформируется, но традиционно сильный в структуре немецкой экономики промышленный сектор долго не мог расстаться с привычной картиной мира.

Германия действительно очень сильно выигрывала от торговли с Китаем и поэтому сравнительно легко преодолела последствия глобального финансового кризиса, ее экономика росла вплоть до 2019 года. Но теперь Китай — это не просто поставщик или покупатель, а полноценный конкурент Германии на всех уровнях технологической пирамиды, от производства мельчайших комплектующих до дизайна и программного обеспечения. Напор субсидированного государством китайского автопрома на европейские рынки, усугубленный отставанием Европы в сегменте доступных электромобилей, означает полную смену парадигмы. Германия не может позволить себе полноценную торговую войну с КНР, но и потеря лидерства в автомобильной отрасли стала бы для нее критическим ударом.

На кризис энергетической зависимости от России Германия отреагировала неожиданно оперативно: в течение года были построены терминалы для приема сжиженного газа и запущены программы ограничения стоимости промышленной электроэнергии. Зависимость от торговли с Китаем — гораздо более системный риск, и ЕС только начинает защищаться заградительными и антидемпинговыми пошлинами. Но самой сложной для осознания остается третья зависимость — зависимость от США в вопросах безопасности.

В отличие от российских энергоносителей или китайского рынка, американские гарантии защиты воспринимались в Германии не как уязвимость, а как надежная и несокрушимая опора. Однако новая реальность, в которой США больше не рассматривают европейскую безопасность как свой приоритет, превращает эту связь из стабилизирующего фактора в источник рисков и угроз. Дело даже не в самом Трампе, а в принятии европейцами того факта, что внутренние дисфункции политической системы США могут вести к смене американского курса каждые четыре года.

Америка перестает быть поставщиком главной услуги, за которую отвечает гегемон в иерархической системе, — понятной и стабильной перспективы своих действий. Кто бы ни стал следующим президентом, исходить следует из наименее благоприятного сценария. Для Европы это означает необходимость форсированной переоценки собственных оборонных возможностей и скорейшего создания новых механизмов континентального взаимодействия без американцев.

Три зависимости превратились в три потрясения Германии. Преодоление первых двух уже требует значительных усилий. Но нейтрализация третьего потребует квантового скачка — как в мышлении, так и в самой структуре европейской безопасности.

Квантовый скачок и его институциональные последствия

Любой масштабный европейский проект зависит не столько от Брюсселя, сколько от политической воли стран-членов. В данном случае мы видим «заказ снизу»: оперативная дипломатическая активность Парижа подготовила почву для адекватной коллективной реакции на новую тональность, исходящую из Белого дома, и стала катализатором программы ReArm Europe.

Из анонсированных Урсулой фон дер Ляйен €800 млрд на дополнительные оборонные расходы в ближайшие четыре года €650 млрд поступят из национальных бюджетов. Это означает, что европейские страны не только политически готовы к наращиванию оборонных усилий, но и согласны нести экстренные финансовые обязательства. Оставшиеся €150 млрд должны быть привлечены за счет выпуска общих облигаций ЕС.

Хотя это пока не полноценные «общеевропейские долги», постепенное использование этого механизма для финансирования мегапроектов, таких как NextGeneration EU (антикризисный фонд, созданный после пандемии), EU Green Bonds (инструмент для декарбонизации экономики) и Ukraine Facility (фонд для послевоенного восстановления Украины), шаг за шагом приближает ЕС к формированию совместной фискальной политики. Полноценное «европейское казначейство» стало бы маркером принципиально нового уровня субъектности Европы. Раньше именно Германия была главным противником превращения ЕС в «долговой союз», однако фундаментальные изменения в бюджетной политике, которых стоит ожидать от будущего канцлера Мерца, делают этот сценарий более реалистичным.

Еврокомиссия уже анонсировала послабления Маастрихтских критериев бюджетной дисциплины, чтобы дать государствам-членам больше маневра в финансировании оборонных расходов. Параллельно с этим идет работа над привлечением частного капитала через Европейский инвестиционный банк и другие финансовые инструменты. Важно и то, что ЕС начинает перенаправлять средства из структурных и кооперационных фондов на оборонные нужды, а также инвестировать в стратегические военные проекты — от систем противовоздушной и противоракетной обороны до беспилотных технологий и кибербезопасности. Случаи, когда США угрожают Украине отключением от своих систем — спутниковых или артиллерийских, — внимательно протоколируются в европейских министерствах обороны как аргументы для пересмотра долгосрочных закупок продукции американского ВПК.

Таким образом, ReArm Europe выходит далеко за рамки простого увеличения оборонных расходов. Это институциональный эксперимент в сфере, которая изначально даже не предполагалась как предмет интеграции в рамках ЕС. Долгое время существовало четкое функциональное разделение: «NATO to survive, EU to thrive» — НАТО отвечает за безопасность, ЕС сосредоточен на экономике и достатке. И хотя еще в 2009 году Евросоюз закрепил в своем договоре статью 42 (7) о коллективной обороне, которая обязывает страны-члены оказывать помощь друг другу в случае вооруженного нападения, до сих пор она воспринималась скорее как символическая и оставалась глубоко в тени статьи 5 Североатлантического договора, а единственный прецедент ее применения — обращение Франции за поддержкой после террористических атак в Париже в 2015 году — носил и вправду в большей степени символический характер.

Франция и ренессанс европейского суверенитета

В классической пятерке особых партнеров Германии именно Франция сегодня становится главной опорной точкой и тем игроком, который во время интеррегнума в Берлине эффективно организует и поляков, и вышедших из ЕС британцев вокруг общих вопросов.

В отличие от Берлина, для которого отношения с США были ключевым элементом внешнеполитического баланса, Париж никогда не прекращал рассматривать Европу как потенциально самодостаточный полюс мирового порядка. Сегодня Эммануэль Макрон, практически цитируя де Голля, утверждает, что ни Вашингтон, ни Москва не могут быть гарантами европейской безопасности. Еще в своей сорбоннской речи 2017 года, которая стала реакцией на Brexit и первое президентство Трампа, Макрон призвал ЕС делать конкретные шаги на пути к «европейскому суверенитету». Однако ни Меркель, ни Шольц не поддержали его инициативу, продолжая верить в трансатлантический якорь. Сегодня Германия, кажется, наконец готова поддержать решительные инициативы Франции в области «европейского суверенитета».

Франция — единственная страна ЕС, обладающая статусом постоянного члена Совбеза ООН. Какими бы ни были будущие реформы этого органа в многополярном мире XXI века, «место за столом» для европейцев гарантирует именно Париж. Франция — единственная ядерная держава Евросоюза, и Макрон уже предложил распространить французский ядерный зонтик на европейских партнеров. Пока он, разумеется, не может заменить американские гарантии, но вполне способен стать ядром европейских сил ядерного сдерживания. Хотя Германию, наоборот, сложно представить ядерной державой (она остается приверженной двойному самоограничению — через Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 года и Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии 1990 года, в котором закреплен отказ Берлина от оружия массового поражения), ее участие в финансировании развития и поддержания европейских ядерных сил выглядит ключевым условием такой трансформации. И будущий канцлер Мерц фактически уже поддержал эту идею.

Наконец, Франция — единственная европейская страна, обладающая независимой разведывательной инфраструктурой. Французская внешняя разведка DGSE не просто не зависит от США, но и конкурирует, а иногда и враждует с ЦРУ. Предложение DGSE заменить американский поток разведданных для Украины делает ее центральным игроком в формировании новой европейской разведывательной сети, потенциального проекта European Eyes в противовес американскому Five Eyes.

Государственный дирижизм в промышленной политике, традиционно свойственный Франции, делает ее локомотивом развития европейского ВПК. Франко-немецко-испанская корпорация Airbus Defence and Space, крупнейший оборонный концерн ЕС, поддержала инициативу Елисейского дворца, призвав страны ЕС отказаться от закупок американского оружия в пользу европейских производителей. Пока оборонные рынки ЕС конкурируют друг с другом, борясь за экспортные контракты, ReArm Europe предлагает «длинные деньги» для создания внутреннего спроса на европейскую военную продукцию.

Суверенитет — с ЕС или без?

В политических кругах Франции жива память о Западноевропейском союзе (Western European Union, WEU) — первом оборонном институте европейцев после Второй мировой войны, который должен был заложить основы «стратегической автономии», то есть независимости Европы в военно-технологическом плане. Однако холодная война и интеграция Европы в НАТО поставили на этом проекте крест, а в 2011 году WEU был окончательно закрыт (именно в связи с этим в договоре о ЕС появилась статья о коллективной обороне).

Когда представители администрации Трампа говорят, что европейцы «не готовы» организовывать и оплачивать свою оборону, они либо не знают, либо сознательно умалчивают, что WEU провалился именно из-за американского скепсиса. Вашингтон изначально ставил перед европейской интеграцией другие цели: «To keep the Americans in, the Russians out and the Germans down» — никакого европейского суверенитета. Эта конструкция составляла суть Североатлантического союза на протяжении всех 75 лет его существования. Но времена изменились, и хорошо забытое старое стремительно возвращается.

В то же время сегодняшний ренессанс «европейского суверенитета» и «стратегической автономии» упирается в структурные проблемы ЕС. Вопросы безопасности — прерогатива национальных государств, а существующий в ЕС принцип единогласного решения превратился в инструмент шантажа, которым могут пользоваться отдельные члены сообщества для извлечения преференций и выгод. И даже если Венгрия и Словакия прекратят свою обструкционистскую политику, нет никаких гарантий, что к такой тактике не станет прибегать кто-то еще.

Modus operandi оборонных и внешнеполитических решений должен измениться в сторону квалифицированного большинства, и это будет означать конец истории ЕС как консенсусного интеграционного проекта. Если ЕС не удастся это сделать, то неизбежно формирование альтернативных институтов — либо в форме более эксклюзивного клуба «поверх» ЕС, либо в формате совершенно отдельной организации, которая объединит страны, готовые к более тесному оборонному сотрудничеству, включая, например, Соединенное Королевство и Норвегию. Это будет означать превращение «старого» ЕС в своего рода тамбур, членство в котором не будет подразумевать доступ к ресурсам общей разведывательной и оборонной архитектуры.

Примечательный и важный сигнал: Венгрия, несмотря на блокирование военной помощи Украине, поддержала программу ReArm Europe. То есть даже страны, наиболее скептически настроенные в отношении расширенной евроинтеграции, признают неотвратимость перемен.

Немецкое Zeitenwende

Фридрих Мерц, будущий канцлер Германии, на первый взгляд кажется совершенно неподходящей фигурой для разворота страны в сторону «стратегической автономии». Христианско-демократический союз (CDU) и его «сестринская» баварская партия CSU исторически были самыми проамериканскими политическими силами Германии. Их внешнеполитическая линия всегда строилась вокруг идеи, что США являются центральным столпом европейской безопасности. Конрад Аденауэр, Гельмут Коль, Ангела Меркель — все они были паладинами трансатлантической привязанности Германии.

Однако ситуация, в которой оказался Мерц, уникальна. Мерц открыто заявляет, что его первоочередная задача — максимальная независимость Германии. Причем он использует именно слово «независимость» (Unabhängigkeit), а не более дипломатичные «суверенитет» или «автономия», что подчеркивает революционность его намерений. Хотя еще недавно любого политика, предлагающего курс на обособление от США, сочли бы либо криптопутинистом, либо политическим безумцем. Первые заявления Мерца удивляют скоростью и решительностью. Он открыто говорит о том, что вмешательство в немецкие дела, исходящее как из Вашингтона, так и из Москвы, недопустимо. Это одновременно реакция на попытки американских игроков, таких как Илон Маск, публично влиять на немецкие выборы и на российские дезинформационные кампании в их преддверии. В политическом Берлине уже звучат сравнения с Никсоном: «Only Nixon could go to China, only Merz can turn away from the US» — «Только Никсон мог отправиться в Китай, только Мерц может отвернуться от США».

Еще один важный сигнал Мерца — готовность Германии участвовать в финансировании общеевропейского ядерного зонтика вместе не только с Францией, но и с Соединенным Королевством. Это показывает, что Берлин готов пересмотреть свою аппаратную логику, согласно которой Лондон до сих пор следует «наказывать» за Brexit.

У Мерца есть и конкретный ответ на вопрос, как реализовывать провозглашаемую независимость. Канцлерство Меркель было синонимом строгой фискальной дисциплины, и одним из ее важнейших наследий стал «долговой тормоз» — механизм, на конституционном уровне ограничивающий объем новых государственных займов. Это стало структурным препятствием для увеличения оборонных расходов, так как любые дополнительные траты неизбежно вели к тупиковому внутриполитическому конфликту: как платить за оборону? Повысить налоги, и без того высокие, подрывая конкурентоспособность экономики? Или же сократить бюджетные расходы на несиловые сферы, что было политически неприемлемо для сторонников социального государства? Германия застряла в этой дилемме на двадцать лет, и даже экстренный оборонный спецфонд Шольца, созданный в ответ на 24 февраля 2022 года, не преодолел эту парадигму.

Теперь Германия сдвинулась с мертвой точки. Мерц, который еще во время выборной кампании выглядел сторонником классического рыночно-либерального тезиса, что чрезмерная задолженность — это обуза для экономического роста, буквально за несколько дней после первых дизраптивных сигналов из Вашингтона радикально пересмотрел свою позицию. Вместе с вероятными партнерами по будущему правительству, социал-демократами, он представил программу финансовой трансформации Германии.

На конституционном уровне предполагается создание отдельного инфраструктурного фонда в размере €500 млрд, который выведен из-под «долгового тормоза». При этом, ввиду географического положения страны, любая немецкая инфраструктура на деле является общеевропейской и ее финансирование выходит за рамки чисто национальных интересов. Кроме того, оборонный бюджет Германии теперь фактически не будет иметь потолка. При его подсчете будут учитываться средства в размере 1% ВВП, потраченные на оборонные расходы. Это означает, что Германия получает возможность долгосрочного и, по сути, безлимитного (sic!) планирования в сфере обороны. Эти «длинные деньги» создают перспективу, которой не хватало немецкому ВПК для системного расширения производственных мощностей, а Украине — для понимания, на какую военно-промышленную помощь она может рассчитывать в ближайшие годы.

ФРГ, чей бундесвер еще недавно был ориентирован исключительно на экспедиционные миссии, ускоренно перестраивается в армию континентальной обороны. Будущее правительство страны планирует в кратчайшие сроки рассмотреть разные модели возвращения призыва и усиления вооруженных сил.

Правительство Мерца еще не сформировано, и у него нет собственного конституционного большинства для изменения фискальной политики без привлечения голосов «зеленых», которых он не намерен звать в свою коалицию. Но за последнюю неделю ему удалось договориться с ними, включив в планируемые инфраструктурные расходы €100 млрд на «озеленение» немецкой экономики. Мерцу придется, кроме всего прочего, развернуть миграционную политику, перезапустить экономический рост, застопорившийся в 2019 году, прекратить отток электората в лагерь AfD и сделать все это без комфортного парламентского большинства, на которое могла опираться Меркель. Тем не менее есть все основания полагать, что именно сейчас Германия проходит точку невозврата и Zeitenwende — смена эпох, — о которой заговорил еще Олаф Шольц, наконец произошла.