Разделка суши
Итак, процесс реформирования Федерации начат. Серия указов по регионам (в Амурской и Смоленской областях, а также в Ингушетии отменены решения местных властей, касающиеся вопросов, находящихся вне их компетенции), указ о семи федеральных округах и следом - законодательный пакет, устанавливающий новый принцип комплектования Совета Федерации и судебную процедуру отрешения от должностей губернаторов и мэров. Наблюдатели, российские и зарубежные, говорят сегодня даже не об административной реформе, а об "административной революции". Хотя пока трудно сказать с уверенностью, что получится из затеи забрать часть власти у регионов в центр. Речь даже не о том, пройдет или не пройдет, и в каком виде пройдет через законодателей путинский административный пакет - в смысле "работы с нижней и верхней палатами" ситуация сейчас для президента исключительно благоприятная. Сенаторы поспешили выразить "одобрямс" федеральным округам и на удивление вяло и осторожно огорчаются в ответ на предложение лишить их депутатской неприкосновенности. Главное - какой вид примут все эти начинания, когда будут воплощаться в жизнь.
Этого пока не скажет ни один ответственный аналитик. Станут ли "представители исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации" действительно законодателями, или по-прежнему будут выступать лоббистами интересов региональных элит? Станет ли право федеральной исполнительной власти смещать губернатора орудием шантажа, направленным против неудобных и неугодных, или в самом деле положит конец правовому беспределу на местах? В России ведь важно не столько то, что записано в законе, сколько кто и как им пользуется. Превратился же вполне цивилизованный закон о несостоятельности предприятий в орудие борьбы губернаторов с частной собственностью.
Нашумевший путинский указ о представителях президента, в коем одни с ходу усмотрели посягательство на "право субъектов Федерации", а другие - стремление положить конец губернаторской вольнице, формально лишь сокращает число президентских наместников до семи, не так уж расширяя их полномочия. Скажем, в указе записано, что представитель "анализирует эффективность деятельности" и "состояние с кадровой обеспеченностью" правоохранительных органов на вверенной ему территории. Заметим: когда учреждалась эта должность в 91-м, тоже предполагалось, что президентский наместник будет "анализировать состояние" не только правоохранительных, но и всех прочих федеральных и региональных структур на местах. То, что сейчас сделан упор именно на правоохранительные органы, легко объяснимо: практика показала, что региональный начальник первым делом прикармливает и приручает именно правоохранителей и закононадзирателей. Однако по-прежнему не вполне ясно, что должен делать наместник с плодами своих аналитических трудов: ведь никаких прав принимать те или иные решения у него нет и не может быть в рамках существующей Конституции. Взбудораженные журналисты могут сколько угодно называть представителей президента "генерал-губернаторами", получившими полномочия чуть ли не вице-премьера, но, согласно действующему российскому законодательству, представитель - чиновник президентской администрации, то есть лицо готовящее, а не принимающее решения. А что до прописанного в указе "прямого выхода" на президента, так формально "прямой выход" существует с момента возникновения института представителей.
Есть в указе и относительно новые положения. Например, представитель имеет право привлекать сотрудников Главного контрольного управления, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти "к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа". Прежде такой практики не было. Однако сами проверки Контрольного управления время от времени случались. Кто-нибудь припомнит за последние лет семь случай, чтобы такая проверка имела ощутимые политические последствия?
Наиболее значимый пункт указа, видимо, тот, где говорится, что кандидатуры на должности федеральных государственных служащих в регионе (прокурор, начальник ГУВД и проч.) центр будет согласовывать не с губернаторами, а с самими наместниками. Кое-кто даже усмотрел в этом нарушение Конституции. На самом деле в Конституции ни о каких согласованиях с губернаторами не сказано - такова была сложившаяся практика. Указ говорит о намерении с ней покончить. Однако колоссальные размеры федеральных округов, границы которых совпадают с военными и внутривойсковыми, вряд ли помогут в решении этой задачи. Действовать наместнику все равно придется через своих чиновников, сидящих в регионах. (Вероятно, ими станут бывшие представители президента.) А те вряд ли захотят ссориться с местной элитой. Аналогичные проблемы возникнут у начальника окружной милиции, налоговых служб и прочих "силовиков", которых президент тоже намерен перевести из регионов в округа.
При своих
Ясно, что региональные начальники постараются максимально сохранить возможность лоббирования своих интересов в Москве. Способы "договариваться" о трансфертах и прочих вливаниях известны, и менять их губернаторы не хотят. (Кстати, то, что вытрясанием денег из Центра занимаются только дотационные регионы, - иллюзия. Существуют всевозможные механизмы проталкивания "федеральных программ" и кредитов - по сути те же вливания, - которыми широко пользуются и весьма состоятельные регионы. Вспомним про безуспешные попытки разных правительств отказать Лужкову в федеральных субвенциях.) На первый взгляд отлучение от Совета Федерации и указ о полномочных представителях несколько ослабляет лоббистские возможности глав регионов. Наместнику предписано "согласовывать проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающие интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа". То есть главным "согласователем" становится теперь представитель президента, и губернаторы должны отстаивать свои интересы прежде всего в федеральном округе. В сущности такой порядок не посягает на саму систему лоббирования. Ведь механизм "взаимодействий" и "согласований" никак в указе не прописан, так что все, как и раньше, будет "по договоренности". Эксперт аналитического отдела Центра политического консалтинга "Никколо - М" Михаил Афанасьев полагает, что представители президента постепенно превратятся в главных лоббистов интересов подвластных им региональных лидеров. По всей видимости, чтобы не оказаться в полной зависимости от наместников, губернаторы станут еще активнее пропихивать своих людей в Госдуму и, уж, конечно, проследят за тем, чтобы в Совете Федерации оказались те "представители", какие нужно.
Лояльность Путину и его представителю региональные бароны будут выказывать (уже выказывают) наперебой. Но не бескорыстно. К примеру, их сейчас очень волнует проблема "третьего срока". Кое-кому из них скоро предстоит покинуть свой пост: Минтимеру Шаймиеву (Татарстан), Юрию Спиридонову (Коми), Михаилу Николаеву (Якутия), Николаю Федорову (Чувашия), Егору Строеву (Орловщина), Валерию Кокову (Кабардино-Балкария), Кирсану Илюмжинову (Калмыкия) и другим. Никто из этих лидеров абсолютно не готов к негубернаторскому (непрезидентскому) существованию. Справедливости ради заметим, что и в их регионах не просматривается даже силуэта "преемника". Так что скорее всего губернаторы предложат отменить ограничение по срокам. В аппарате президента, где готовилась административная реформа, ожидают именно такого поворота событий. Относятся к этой идее президентские чиновники по-разному: одни считают ее вредной, другие в принципе готовы с ней согласиться. Надо понимать: отмена ограничений может обеспечить пожизненное царствование многим губернским начальникам.
Две тенденции
Отношение к "третьему сроку" на самом деле является той линией, которая делит идеологов и разработчиков административной реформы на две группы. Одни полагают, что усиление власти в регионах необходимо в той степени, в которой оно послужит установлению там правопорядка. Свою задачу они видят в том, чтобы заставить регионы жить по российским законам (пример того, как грубо нарушают российскую Конституцию в регионах, см. "Кавказский акцент российской демократии"). Другие считают президентскую вертикаль совершенно самостоятельной ценностью. Их главная цель - обеспечить послушание губернаторов. (Не то чтобы первые в изобилии водились в администрации президента. Но еще встречаются там чиновники, которые, по крайней мере на словах, исходят из принципов демократии и права). "Кондратенко - человек вменяемый и вполне договоропригоден", - заявил, к примеру, обозревателю "Итогов" один из высокопоставленных чиновников администрации. (Николай Кондратенко - губернатор Краснодарского края - прославился не только неустанной борьбой с жидомасонами, сопровождающейся прямыми призывами к погромам, но и регулярным "закрытием границы" - запретом на вывоз сельхозпродукции в другие регионы России. - "Итоги".) Если основной критерий - "договоропригодность", то есть резон сохранять губернаторов на своих местах как можно дольше: с новым ведь придется "договариваться" по новой.
Соответственно до самого последнего времени разным было в администрации президента и отношение к перспективам местного самоуправления. "Демократы" (термин условный) ратовали за сохранение принципа, на котором базируются российские (и мировые) законы о местном самоуправлении: последнее должно быть отделено от исполнительной власти. Иными словами, функционеры местного самоуправления - будь то мэры или члены муниципальных советов - подвластны и подотчетны только своим избирателям. Логика здесь простая: в ведении местного самоуправления повседневные нужды жителей, так что кому, как не жителям, эти органы контролировать. При Ельцине в недрах федеральной власти время от времени возникала идея союза с местным самоуправлением против региональных баронов (как в средневековой Европе: король объединялся с городами против феодалов). Однако реализована она так и не была: наше местное самоуправление слишком слабосильно, так что союз с ним больших успехов не сулил. Сейчас верх одержала, как видим, позиция сторонников "вертикали ради вертикали", давно призывавших "отдать" губернаторам право смещать "нижестоящих" начальников в обмен на право сменять их самих.
То, как была преподнесена реформа, тоже свидетельствует о влиянии и "демократов", и "антидемократов". Указ про наместников, судя по всему, готовился в глубокой тайне. ("Вброшен" он был в субботу вечером.) Во всяком случае руководитель территориального управления администрации президента Сергей Самойлов, если судить по его интервью журналу "Коммерсантъ-Власть", еще в начале мая пребывал в полном неведении относительно семи округов. Андрей Федоров, руководитель управления по работе с представителями президента, по сведениям "Итогов", вообще узнал об указе из СМИ. Почему этот документ не стал предметом широкой дискуссии, понять трудно. Стиль "внезапной атаки" в данном случае ничем не оправдан. Зато с основными идеями законопроектов из "президентского пакета" и сенаторов, и СМИ ознакомили за несколько дней до того, как они были внесены в Думу. Из того же стилевого ряда и путинская речь, и сам факт его выступления перед гражданами. Путин упирал как раз на то, что сильное государство нужно для защиты граждан, что власть - не цель, а средство.
Можно констатировать: впервые за десятилетие центр встал на путь не сепаратной торговли с каждым отдельным губернатором, а издания законов, обязательных для всех.