Оригинал материала
История двух революций
В России (а впрочем, не только в России) широко распространены представления, что государство (правительство) в своей социально-экономической политике что-то обязательно должно снижать. На эти представления, в частности, опирается «налоговая мифологема» российской экономической науки, одна из многих мифологем, возникших в 90-е годы. Поскольку «свободные цены» после 1991 года упорно демонстрировали тенденцию к повышению, что нашло свое отражение и в гиперинфляции первой половины десятилетия, и в дефолте 1998 года, да и в последующих инфляционных тенденциях (на уровне 15-20 процентов в годовом исчислении), то органам государственного регулирования экономики волей-неволей пришлось искать нового «добровольца», готового сыграть на «понижение». Эту роль пришлось примерить на себя системе налогообложения.
Идея настоятельной необходимости снижения налогов не сама пришла в голову российским экономистам-рыночникам и политикам либерального толка. В этом животрепещущем вопросе все - и экономисты, и политики - единодушно указывают «на автора», американского экономиста Артура Лаффера, вошедшего в анналы мировой экономической науки своей известной «кривой Лаффера» (больше он, к счастью, ничем не прославился). Итак, необходимость снижения налогов «научно доказана и обоснована» американским экономистом Лаффером, один из вариантов кривой которого прочно вошел во все российские учебники по рыночной экономике. Что именно «обосновал и доказал» Артур Лаффер, об этом учебники (как мы увидим ниже, по вполне понятным причинам) умалчивают, и поэтому на этой стороне налоговой мифологемы необходимо остановиться более подробно.
Логика мифа
Ради справедливости следует сказать, что современные налоговые революции имеют ярко выраженный волновой характер и эпицентром налоговых цунами в течение последних 20-25 лет неизменно выступали Соединенные Штаты. Первая налоговая революция началась с приходом к власти республиканской администрации Рональда Рейгана в 1981 году, вторая - ровно двадцать лет спустя- с приходом республиканской администрации Джорджа Буша-младшего. «Рейганомика» действительно представляла собой решительный разрыв с той экономической политикой, которую в период после Второй мировой войны проводили различные американские администрации - как демократические, так и республиканские. Ее сердцевиной явились радикальные изменения в налоговых составляющих федерального бюджета, предложенные администрацией и успешно проведенные ею через Конгресс США. Требования резкого снижения всех видов налогов, особенно подоходных, на рубеже 1970-х - 1980-х годов «овладели широкими массами» американских избирателей, уставших от высоких темпов инфляции (инфляция 1970-х годов носила беспрецедентный характер за всю американскую историю в ХХ веке), энергетических потрясений, начавшихся в 1973 году с арабо-израильской войны, резкого замедления темпов экономического роста и роста благосостояния, хронических дефицитов федерального бюджета, которые по тем временам казались непомерно огромными.
«Рейганомика» в ходе президентских выборов 1980 года была «единодушно» поддержана американским электоратом, с треском прокатившим на выборах «президента-неудачника» Дж. Картера (ныне здравствующего, но основательно забытого), однако Рейгану - актеру по своей основной профессии, на радостях выразившемуся сразу после своей победы в ноябре в том духе, что «уж если он играл в пьесах Шекспира, так неужели же он не сыграет роли президента?!» - нужен был (говоря современным языком) мощный пиаровский ход. И тогда на помощь бывшему калифорнийскому губернатору пришел в то время профессор экономики из университета Южной Калифорнии Артур Лаффер, нарисовавший перед десятками миллионов американских телезрителей на обыкновенной бумажной салфетке «магическую кривую», которая одним махом должна была разрубить «гордиев узел всех экономических противоречий», в которых в тот период запуталась американская экономика.
Что именно хотел выразить своим графическим построением один из теоретиков «экономики предложения», как в тот период в академических кругах называли «рейганомику», так и осталось в сущности не понятым до сих пор. По сути Лаффер заявил, что сравнительно высокие ставки налогообложения привносят элемент конфликтности в распределение «плодов» экономической деятельности- положение столь же бесспорное, сколь и очевидное. Однозначно можно было понять только одно: А. Лаффер (так же как и Р. Рейган, а заодно с ним и десятки миллионов американцев) «накатил баллон» на налоговую систему США (или на высокие налоги, если угодно), и это обстоятельство сделало его графики «близкими и понятными» уму и сердцу широкого круга «сочувствующих» налогоплательщиков.
Снижение налогов должно было привести к резкому увеличению темпов экономического роста. Предполагалось, что в погоне за более высокими прибылями и зарплатами предприниматели (управляющие) и рабочие будут интенсивнее трудиться. Сектор домашнего хозяйства начнет больше сберегать своих свободных средств, а фирмы и предприятия частного сектора (в том числе и малого бизнеса) будут расширять инвестиции в машины и оборудование, а также в научно-исследовательские разработки. Возросшие доходы позволят предпринимателям и владельцам венчурных предприятий смело идти на большие риски, в результате чего возрастет творческий и инновационный потенциал американской экономики.
До этого места у А. Лаффера и других адептов «экономики предложения» все шло более или менее гладко - по крайней мере в теории. А вот дальше следовал «ход конем»: следовательно, утверждал А. Лаффер, снижение налогов приведет кувеличению государственных доходов, поскольку резко расширится производственный и научно-технический потенциал американской экономики (это также было проиллюстрировано «кривой», хотя уже не столь понятной неподготовленным американцам). Трезво мыслящие американские экономисты схватились за голову: это положение было равносильно утверждению, что некоему человеку следует как можно скорее отдать часть содержимого своего портмоне посторонним лицам в надежде на то, что на следующее утро он обнаружит в нем солидную прибавку к первоначальной сумме. (Впрочем, для мифологического мышления превращение вполне естественное.)
Да, «похудение» федерального бюджета может обернуться - при прочих равных условиях - солидным увеличением бюджетов фирм, домовладений и частных лиц. Но поскольку изменение налогового законодательства является сугубо политическим, а не экономическим процессом, где гарантия, что частный сектор, добившись расширения своего производственного потенциала, не потребует затем новых снижений налогов в надежде на еще большее увеличение своих экономических возможностей (что и произошло в 1986 году)? На этот вопрос ни А. Лаффер, ни другие теоретики «экономики предложения» не отвечали, но дело было сделано - налоговая революция была запущена.
Демифологизация «рейганомики»
Обрушение системы федеральных финансов США в результате налоговой революции 1981 года (в расчете на первую половину 1980-х годов общий объем налоговых сокращений составил порядка 2,5 процента ВВП), вопреки логике теоретиков «экономики предложения» и в соответствии с простым здравым смыслом, произошло быстро и приняло достаточно катастрофический характер. Расчеты показывают, что если в период 1970-1979 финансовых годов среднегодовой размер бюджетных дефицитов федерального правительства составлял порядка $ 36 миллиардов (2,1 процента ВВП), то в период 1980-1989 финансовых годов среднегодовые дефициты увеличились примерно в 4,5 раза и составили порядка $157 миллиардов (около 4 процентов ВВП)[1]. Таким образом, в относительном измерении бюджетные дефициты возросли почти в два раза, и этот факт явился самым убедительным доказательством элементарной несостоятельности теоретиков «экономики предложения».
Почему оказалась востребованной аргументация экономистов «школы Лаффера»? Администрация Рейгана в начале 1980-х годов подала дело таким образом, что дополнительный экономический эффект от снижения налогового бремени будет столь значительным, что к середине 1980-х годов федеральному правительству удастся сбалансировать бюджет и покончить с дефицитами - «проклятым наследием» кейнсианского[2] прошлого Америки. Правление Рейгана показало, как велико значение политической составляющей налоговой революции. Провозгласив политический лозунг снижения налогов, администрация Рейгана (да и Республиканская партия США в целом) оказалась заложницей созданного А. Лаффером экономического мифа: от курса на последовательное снижение налогов она уже не могла отказаться - по сугубо политическим соображениям, ибо этот курс обеспечивал голоса избирателей, следовательно - победу на выборах, в том числе и президентских.
Отрезвление пришло летом 1990 года - ситуация с бюджетными дефицитами стала выходить из-под контроля высшего политического руководства Америки, и администрация Дж. Буша-старшего была вынуждена пойти на повышение налогов. Ломка «налогового контракта» опять-таки оказалась исключительно дорогостоящей и стоила 41-му президенту его поста на выборах 1992 года.
К тому времени банкротство теоретических аргументов школы «экономики предложения» стало настолько очевидным, что «о дополнительных поступлениях» в федеральный бюджет уже никто и не вспоминал. «Кривая Лаффера» стала прочно ассоциироваться с инструментарием политических предвыборных технологий и лоббистских кампаний по проталкиванию через конгресс очередных налоговых реформ. Летом 1992 года окончательный приговор «экономике предложения» вынес один из ведущих экономистов США, лауреат Нобелевской премии по экономике, проф. Йельского университета Дж. Тобин, и его вердикт заслуживает того, чтобы быть частично воспроизведенным в данной статье, поскольку, как увидит читатель, он имеет самое непосредственное отношение не к вчерашнему дню Америки, а к будущей ситуации в российской экономике.
Дж. Тобин, в частности, указал, что система стимулов «экономики предложения» была нацелена на то, чтобы «высвободить скованные энергии американского народа и побудить его работать более интенсивно, сберегать больше, инвестировать больше, организовывать больше собственных предприятий и фирм, брать на себя большие риски. Производственный потенциал экономики должен был взлететь на недосягаемую высоту. Однако все расчеты теоретиков этой школы пошли прахом при столкновении с суровой экономической реальностью. Идея Лаффера, что снижение налогов приведет к увеличению бюджетных доходов, стала объектом всеобщих насмешек: Нетто-сбережения и инвестиции сократились до самых низких уровней. Они были призваны повысить налоговые стимулы, но оказались непродуктивными, поскольку большая часть доходов, полученная от них, пошла на текущее потребление. Налоговые стимулы, направленные на развитие рынка недвижимости, обернулись настоящей катастрофой, поскольку в сочетании с плохо продуманной системой дерегулирования экономики они привели к краху коммерческих банков и системы сберегательных учреждений, зависимых от гарантий и страховок федерального правительства. Преодоление этого кризиса в начале 1990-х годов очень дорого обошлось американским налогоплательщикам. Пустующие конторские здания и незаселенные многоквартирные жилые дома еще долго будут являться символом "обновленного" рынка недвижимости. Налоговые снижения, политика дерегулирования и общий климат "рейганомики" способствовали зарождению мании корпоративных слияний, приобретений и вынужденных продаж активов и собственности, что самым непосредственным образом отвлекло предпринимательские таланты американцев от производства товаров и услуг, породив "бумажную экономику", и оставило после себя критически большое число компаний, отягощенных непомерными долгами. Колоссальные бюджетные дефициты и высокие учетные ставки опустили капиталовложения до опасно низкого уровня. Кроме того, высокие учетные ставки привлекли на финансовые рынки США огромное число иностранных капиталов и способствовали росту курса доллара, что в свою очередь сделало американские товары неконкурентоспособными как внутри страны, так и за ее пределами».[3]
В сущности, от последствий «рейганомики» США оправлялись все 1990-е годы. В 1993 году демократическая администрация Билла Клинтона провела довольно значительное повышение федеральных налогов, пойдя на непопулярную меру, стоившую ей поражения на промежуточных выборах 1994 года и потери для Демократической партии контроля над обеими палатами Конгресса СШA в период 1995-2000 годов. Однако без этого повышения - с чем согласно в настоящее время подавляющее большинство американских экономистов - в США вряд ли наступила бы долгожданная «эра профицитов». Колоссальные профициты федерального бюджета в период 1998-2001 финансовых годов (их суммарная накопленная величина составила порядка $600 миллиардов) вновь разожгли налоговые страсти. На волне требований немедленной дележки растущих бюджетных профицитов в январе 2001 года на «караул в Вашингтоне» встала республиканская администрация Дж. Буша-младшего, которая провозгласила очередную налоговую революцию главным приоритетом своей внутриполитической деятельности, и в июне 2001 года вторая за последние двадцать лет в США налоговая революция стала реальностью.
«Налоговая революция 2», или Двадцать лет спустя (роман Дж. Буша-сына)
Политическая продажа налоговых революций, как мы видели выше, требует мощных, но достаточно простых пиаровских ходов, доступных пониманию широких кругов современного электората, т.е. налогоплательщикам различных уровней налогообложения. «Профицитное Эльдорадо», открытое в стране обетованной современного западного мира, т. е. в США, в конце 1990-х годов, привлекло к себе внимание массы политических деятелей. Вопрос, что делать с профицитами, естественно, оказался в центре политических дебатов в США на рубеже ХХ-XXI веков. Республиканцы, безуспешно настаивавшие на масштабном сокращении налогов начиная с середины 90-х и наталкивавшиеся на президентское вето Билла Клинтона, решили, что наконец-то пробил звездный час очередной налоговой революции. Ситуацию усугубили аналитические службы Вашингтона, которые в конце 2000 года растиражировали свои просчитанные на моделях американской экономики прогнозы (естественно, «абсолютно достоверные и надежные»!) размеров профицитов на период 2002-2011 финансовых годов. По этим прогнозам выходило, что США могли смело рассчитывать на бюджетные профициты на умопомрачительную сумму в $5,6 триллиона (примерно половина теперешнего ежегодного ВВП страны) в течение первого десятилетия XXI века.
Именно этот показатель и послужил основой-обоснованием американской «налоговой революции 2». «Кривые и косые» к этому времени уже вышли из моды, и поэтому соответствующие расчеты администрации Дж. Буша, выполненные на уровне школьника начальных классов, и были приведены в бюджетных документах новой вашингтонской администрации. Итоговое аналитическое обоснование налоговой реформы республиканской администрации заслуживает того, чтобы быть воспроизведенным в данной статье хотя бы в целях сравнения и оценки того «прогресса», который за последние двадцать лет проделала современная экономическая наука.
Арифметически-аналитическое обоснование политики снижения федеральных налогов администрации Дж. Буша-младшего (в миллиардах долларов)
| Предполагаемый размер профицитов в период 2002-2011 фин. гг., в том числе: | 5 644 |
| предполагаемый профицит системы социального обеспечения | 2 591 |
| налоговая реформа | 1 620 |
| резервный и дополнительные фонды поддержки социальных программ | 1 433 |
Источник: A Blueprint for New Beginnings. A Responsible Budget for America's Priorities. Wash., 2001. P. 185.
Таким образом, любой школьник, не говоря уже о президенте США, взяв в руки простой калькулятор, мог сложить три нижних показателя, чтобы получить искомую величину в $5 644 миллиарда, в которые оценивались бюджетные профициты на первое десятилетие наступившего нового века. На бумаге все сходилось как нельзя лучше, и из ее изучения следовало по меньшей мере два вывода. Первый заключался в том, что - поскольку программа налоговых реформ называлась «программой президента Дж. Буша» - он, наверное, сам, взяв в руки ручку и бумагу, и «сочинил» ее. Второй вывод вытекал из первого: неужели при таком «профицитном изобилии» на какую-то там налоговую реформу нельзя выделить «жалкие» $1,6 триллиона, или всего порядка 30 процентов суммарной величины профицитов?!
Эти выводы, как и за двадцать лет до этого, сближали президента с «широкими массами простых американцев». Самое удивительное в этих выкладках состоит в том, что в первой половине 2001 года ни демократическая оппозиция в конгрессе, ни солидные американские экономисты ничего не смогли противопоставить железной логике простого арифметического столбика из четырех четырехзначных чисел. Они, правда, попросили дать им «подробности» - график распределения налоговых снижений по годам. Администрация незамедлительно удовлетворила их просьбу; из выкладок ее экспертов вытекало, что основную нагрузку от налоговых сокращений федеральный бюджет испытает начиная с 2005 финансового года, поскольку в период 2002-2006 финансовых годов налоговые сокращения составят примерно 1/3 (36,4 процента) предложенной суммы сокращений, а в период 2007-2010 финансовых годов - 2/3, или 63,6 процента.
Весной 2001 года конгресс, тем не менее «пожадничав», утвердил налоговые сокращения на сумму в $1,3 триллиона на период 2001-2010 годов, «срезав» примерно $300 миллиардов, которые предполагалось сократить в 2011 финансовом году; при этом первые выплаты начались уже с 1 июля 2001 года, когда американским налогоплательщикам стали возвращать (частично) налоги, уплаченные в апреле 2001 года за 2000 год. Интересно при этом отметить, что, в отличие от риторики двадцатилетней давности, когда снижение налогов оправдывалось необходимостью увеличения производственного потенциала США, на этот раз основной- и почти единственный - аргумент в пользу снижения налогов сводился к тому, что эта мера позволит поддержать и стимулировать текущий потребительский спрос американского населения, поскольку в последние годы примерно 70 процентов ежегодного прироста ВВП достигалось за счет увеличения потребительских расходов. Однако простое «проедание» профицита опасно именно с точки зрения долгосрочных последствий для экономического роста страны и поэтому если и может быть оправдано, то только на фоне профицитного состояния системы федеральных финансов.
При обсуждении налоговой реформы Дж. Буша в конгрессе демократы неустанно повторяли: «А помните, при Рейгане:», но даже они, судя по всему, не ожидали, что их мрачные пророчества сбудутся так быстро. Не успел в США начаться очередной финансовый год (1 октября 2001 года), как стало предельно ясно, что «эра профицитов» кончилась и в американскую экономику вновь вернулся «ледниковый период» дефицитного финансирования. По существу еще только начавшаяся «налоговая революция 2» обернулась бюджетным дефицитом, который для текущего финансового года администрация оценивает как минимум в $106 миллиардов вместо прогнозировавшегося профицита в $283 миллиарда (небольшая ошибочка в $400 миллиардов - с кем не бывает!). Правда, американцев утешают тем, что в 2005 финансовом году профициты вернутся вновь (в размере аж $61 миллиарда). Подлинно холодным душем на горячие «налоговые головы» явилась публикация официальных прогнозов, что в ближайшие 10 лет вместо обещанных $5,6 триллиона профицитов Америка может рассчитывать не более чем на: $665 миллиардов, или почти в 8,5 раз меньше (!), чем администрация «предполагала» еще за год до этого при проталкивании своей налоговой реформы[4]. Иными словами, «корова языком слизала» в аккурат $5 триллионов.
Американский опыт убедительно показывает, что налоговые революции новейшего времени сопровождали и будут сопровождать хронические дефициты федерального бюджета и резкий рост государственного долга (в частности, при Рейгане он вырос с $0,9 триллиона в 1980 финансовом году до$2,9 триллиона в 1989 финансовом году - в абсолютном выражении и с 33,3 процента ВВП до 53,1 процента за этот период в относительном выражении). Вопрос, следовательно, состоит только в том, как долго сможет система федеральных финансов выдерживать подобного рода нагрузки? В 1980-е годы «дядя Сэм» оказался в состоянии продержаться на плаву примерно 10 лет, не в последнюю очередь потому, что в тот период в США мало кто верил, что федеральный бюджет когда-либо удастся сбалансировать. Есть все основания полагать, что в настоящее время этот срок даже для столь мощной экономики, какой является американская, будет неизмеримо короче, - главным образом потому, что в конце 1990-х годов США увидели свет в конце «бюджетного тоннеля» и в полной мере ощутили положительные эффекты профицитного финансирования.
Тем не менее в настоящее время правящие круги США настойчиво проталкивают идею налоговых революций по всему миру, особенно рекомендуя ее для стран с «переходной рыночной экономикой», к числу которых относится и Россия. Встает обоснованный вопрос: почему? Поиск ответа на него возвращает нас к истокам современных налоговых мифов. Внимательное знакомство с аналитическими обоснованиями «кривой Лаффера» обнаруживает один малозаметный на первый взгляд момент: его автор везде постулировал, что соответствующие эффекты могут проявить свое действие «в закрытой экономике», т. е. экономике, не подверженной процессам интернационализации ее хозяйственных связей и глобализации. За эти двадцать лет ситуация в мировой экономике претерпела радикальные перемены, и вопрос о том, кому достанутся выгоды от возможного сокращения налогового бремени, является исключительно актуальным, учитывая фактор огромной межстрановой мобильности современных потоков финансового капитала.
И если в системе федеральных финансов США в последнее время дебет не всегда сходится с кредитом, то в международном балансе притока и оттока капиталов в экономику страны наблюдаются беспрецедентные эффекты. Так, в последнем докладе Экономического совета при президенте США, где описаны все выгоды и преимущества глобализации для поступательного развития американской экономики, приводятся данные о том, что в 2000 году (последние имеющиеся данные подобного рода) нетто-приток иностранного капитала оценивался в$406,9 миллирда, в то время как положительное сальдо притока иностранных капиталов на «развивающиеся рынки» (куда входят все развивающиеся страны, страны с переходной экономикой, в том числе и Россия, а также Израиль, Сингапур, Тайвань и Южная Корея) составило всего: $8,9 миллиарда (!), или почти в 46 раз меньше. Составители доклада при этом «скромно» констатировали тот факт, что «в течение последнего десятилетия заметно выросли темпы роста притока прямых иностранных инвестиций в американскую экономику. Это произошло главным образом потому, что быстрые темпы роста производительности труда и расширение масштабов экономической активности за это время сделали частные американские активы исключительно привлекательными для иностранных инвесторов».[5]
Международные последствия налоговых революций стали в настоящее время важной составной частью налогового мифотворчества, но заморские вояжи средств, освобожденных от уплаты налогов, - это, как говорится, тема другой «сказки».
[1] Рассчитано по: Historical Tables. Budget of the United States Government. FY 2003. Wash., 2002. Р. 22-24.
[2] Кейнсианство (названо по имени англ. экономиста Дж. М. Кейнса) - экономическое учение, обосновывающее необходимость активного вмешательства государства в капиталистическое хозяйство с целью смягчения его противоречий, регулирования экономики.
[3] Tobin J. Full Employment and Growth. Further Keynesian Essays on Policy. Boston, 1996. Р. 142.
[4] Budget. Budget of the United States Government. FY 2003. Wash., 2002. Р. 415.
[5] Economic Report of the President 2002. Wash., 2002. Р. 262-263.