Оригинал материала
Военные расходы
Приведенные данные о величине бюджета Министерства обороны РФ[1], сопоставление их с аналогичными показателями ведущих военных держав мира должны, вероятно, неопровержимо свидетельствовать о нынешней крайней слабости Вооруженных сил РФ, поскольку выделяемых средств явно не хватает даже для поддержания жизнеобеспечения армии по основным параметрам. Особенно если учитывать поставленные глобальные задачи по сокращению и реформированию ВС РФ, для реализации которых необходимы огромные средства. Напомним, в соответствии с Концепцией их строительства, утвержденной президентом РФ в августе 1997 года, реформирование должно быть осуществлено в два этапа. Если на первом этапе (1997–2000) предполагались преимущественно серьезные структурные преобразования (создание Ракетных войск стратегического назначения (РВСН) за счет объединения Ракетных войск стратегического назначения, Военно-космических сил и Войск ракетно-космической обороны; создание единого вида ВС — Военно-воздушных сил (ВВС) путем их слияния с Войсками противоракетной обороны; сокращение численности военных корпусов до шести с приданием им статуса оперативно-стратегических командований на стратегических направлениях; преобразование высшего звена военного управления; сокращение общей численности ВС до 1200 тысяч человек), то итогом второго этапа (2001–2005) должно стать значительное качественное совершенствование и обновление ВС, стержневым элементом чего названо резкое повышение обеспеченности ВС материальными ресурсами: к 2001 году в два раза, к 2005 году — в три раза. Причем предполагалось самым радикальным образом увеличить расходы по такой статье оборонного бюджета, как закупки современных вооружений и военной техники (ВВТ): к 2001 году — в три раза, к 2005 году — в четыре с половиной раза. Не менее красноречиво выглядит и пересмотр другой статьи расходов — на НИОКР. Именно на нее к 2005 году должно идти как минимум 40 процентов военных расходов, равно как и на оснащение армии и флота новыми образцами ВВТ, что позволит ежегодно обновлять до трех процентов вооружений и военной техники с 2005 года; к этому же времени должно быть завершено переоснащение ВС самыми современными ВВТ.
Об итогах выполнения программ обоих этапов в совокупности судить пока преждевременно. Очевидно лишь, что на бумаге они выглядят значительно оптимистичнее прозаических реалий военных бюджетов РФ как последних лет минувшего века, так и первых лет наступившего. Даже структурная перестройка армии требует огромных затрат. Если учитывать опыт военного строительства в СССР, то структурное реформирование Красной армии первой половины 30-х годов потребовало увеличения военного бюджета страны в два раза (последующая техническая модернизация середины 30-х привела к росту оборонных ассигнований в 12,8 раза). Как оказалось, сокращение численности вооруженных сил — занятие также весьма дорогостоящее. Например, содержание в течение года одной танковой дивизии обходилось казне в середине 90-х в 268,2 миллиарда рублей (неденоминированных), тогда как ее расформирование — в 342,7 миллиарда рублей.
Ни один из бюджетов МО РФ за истекшие годы не предусматривал сколь-нибудь существенное увеличение ассигнований на указанные цели (в 1998 году доля оборонных расходов в федеральном бюджете даже уменьшилась на три с половиной процента). Как следствие, военные бюджеты 90-х годов приобрели ярко выраженную социальную окраску. Основные средства из них расходовались на выплаты денежного довольствия, пенсий, пособий увольняемым в запас военнослужащим, обеспечение их жильем и т.п. На эти цели в среднем направлялось от 53 до 63 процентов выделенных правительством на нужды обороны финансовых ресурсов, другие расходные статьи урезались до минимума. Особо тяжелое положение сложилось с финансированием НИОКР. После ликвидации (1991–1993)отраслевых министерств, отвечавших за создание вооружений и военной техники, финансовое обеспечение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ было целиком переложено на плечи МО РФ, которое было вынуждено осуществлять его по остаточному принципу. В результате непрекращающегося роста задолженности государства за неоплаченные НИОКР в рамках госзаказа только в 1995 году были прекращены работы по 1149 объектам НИОКР. Такая же ситуация сложилась с финансированием закупок ВВТ. На эти цели в том же году предусматривалось выделить10,3 триллиона рублей (не более17,5 процентов оборонного бюджета), фактически выделено 10,1 триллиона рублей. Из этой суммы более трех триллионов ушло на погашение задолженности прошлого года. Если учесть, что около 60 процентов всех средств, выделенных на нужды МО РФ, поступило только в IV квартале, то о выполнении оборонного заказа в полном объеме говорить не приходится. Указанная ситуация являлась типичной для периода 1992–1998 годов. Можно лишь констатировать, что расходные статьи, касающиеся оборонного ведомства, прописанные в федеральном законе «О государственном бюджете», ни разу, начиная с 1992 года, не были выполнены в полном объеме. В 1997 году, например, было профинансировано лишь около15 процентоввоенных НИОКР, предусмотренных бюджетом, в то время как США на эти цели затратили средств в30 раз больше, а европейские страны НАТО — в 10 раз.
Некоторый номинальный рост военных расходов в РФ наблюдается с1999 года. Впервые в этом году оборонный бюджет не подвергся урезанию. Напротив, было израсходовано 116 миллиардов рублей вместо запланированных 94 миллиардов, т.е. на 24 процентов больше. Правда, инфляция (по официальным данным, 37 процентов в год) внесла свои коррективы и существенным образом замедлила указанный рост.
Таблица 1
Постатейное расходование средств,выделенных МО РФ в 1999 и 2000 годах(в миллионах деноминированных рублей)
| Статьи расходов | 1999 | в % | 2000 | в % |
| Общий официальный оборонный бюджет | 109 000 | 100,0 | 143 000 | 100,0 |
| Личный состав | 33 900 | 31,1 | 50 100 | 35,0 |
| Операции и содержание | 29 600 | 27,2 | 40 000 | 28,0 |
| Закупки | 23 800 | 21,8 | 27 300 | 19,1 |
| Исследования и разработки | 14 000 | 12,8 | 15 600 | 10,9 |
| Инфраструктура | 3 500 | 3,2 | 4 000 | 2,8 |
| Ядерные силы | 1 900 | 1,7 | 3 000 | 2,1 |
| Министерство обороны РФ | 500 | 0,5 | 1 000 | 0,7 |
| Другие | 1 800 | 1,7 | 2 000 | 1,4 |
Источник: The Military Balance 2000–2001 / The International Institute for Strategic Studies. London, 2001. Р. 116.
Несмотря на то что весь военный бюджет в 2000 году увеличился на 30 процентов по сравнению с предыдущим годом, доля расходов на закупки вооружений и техники не только не увеличилась, но даже снизилась, так же как и траты на НИОКР. По-прежнему основная статья расходов — на личный состав, что связано с продолжавшимся болезненным и дорогостоящим процессом по сокращению численности ВС.
Необходимо отметить и те трудности, с которыми, по мнению экспертов Международного института стратегических исследований в Лондоне (IISS), сопряжена оценка реального уровня военных расходов России. Они вызваны не только завесой секретности, продолжающей окутывать военный бюджет МО РФ (за последние годы плотность такой завесы усиливается), но и тем обстоятельством, что многие расходные статьи, напрямую относящиеся к оборонным, оказались рассредоточенными по разным частям госбюджета (военные пенсии, средства на военную реформу, промышленные субсидии и финансирование научно-технических разработок военного профиля по линии Министерства экономики, финансирование оборонных программ из региональных и местных бюджетов и за счет доходов, полученных от экспорта вооружений).
Действительные военные расходы России составили не 2,6 процента от ВВП в 1999–2000 годах, а около пяти процентов. Такое же соотношение прогнозировалось и на 2001–2002 годы. В абсолютных цифрах, по данным IISS, оборонные расходы России составили 57 миллиардов долларов в 1999 году, что значительно выше, чем у ведущих европейских держав, входящих в НАТО, или у Японии.
Соответствующие поправки необходимо, очевидно, сделать и в отношении военных расходов России на2002 год, данные о которых фактически засекречены. Если исходить из общего размера бюджета МО РФ (по официальным данным, 282,4 миллиарда рублей против 214,7 миллиарда рублей в прошлом году), то номинально он увеличился на 24 процента при прогнозируемой среднегодовой инфляции в 20 процентов. Следовательно, можно рассчитывать на весьма незначительную реальную прибавку денежной массы. Основные расходы, по всей видимости, снова будут связаны с социальной сферой, учитывая предстоящие сокращения в армии (в прошлом году они составили около 100000 человек, в ближайшие годы планируется уволить 260–270 тысяч человек) и объявленное повышение с 1 июля денежного довольствия военнослужащим в два раза. Правда, пять с половиной миллиардов рублей должны быть изъяты из статьи бюджета «Промышленность, энергетика и строительство» для реализации президентской программы «Государственные жилищные сертификаты». Кроме того, в три с половиной раза увеличены расходы, связанные с военной реформой (с 4,5 миллиарда рублей в 2001 году до 16 миллиардов рублей в 2002-м),для чего в бюджете выделена специальная строка. Однако не представляется возможным сказать определенно, какой объем средств выделен на закупку вооружений и военной техники, НИОКР, организацию боевой подготовки и пр.
Анализ основных расходных статей военных бюджетов США последних лет свидетельствует о том, что основной акцент сделан на повышение боеготовности и достижение технологического лидерства. Для этих целей неизменную финансовую поддержку получали всевозможные учебные программы, планы по повышению оперативности развертывания ВС, включая увеличение расходов на оборудование складов на 20 процентов. На эти цели, так же как и на эксплуатацию и ремонт всех служб, финансирование увеличивалось ежегодно на полтора-два миллиарда долларов (с 19,7 миллиарда долларов в1994 году). Примерно такими же темпами росли ассигнования на разработку новейших образцов ВВТ и модернизацию существующих образцов (с 9,3 миллиарда долларов в1994 году).
Что касается военных расходов ведущих европейских держав, то за период1989–1998 годов прослеживается тенденция к их сокращению. За этот период они упали на 14 процентов[2]. Франция, Великобритания и Германия, на долю которых в 1998 году приходилось около58 процентов общего объема военных затрат в Западной Европе, сократили их в реальном выражении соответственно на 12, 14 и 24 процента.
Таблица 2
Динамика постатейных расходов военного бюджета США
(в миллионах долларов США)
| Статьи расходов | 1998 | 1999 | 2000* | 2001** | 2002*** | 2003*** | 2004*** | 2005*** |
| Личныйсостав | 69 822 | 70 649 | 73 692 | 75 801 | 78 449 | 80 390 | 83 085 | 85 585 |
| Операциии содержание | 97 214 | 104 990 | 104 862 | 109 285 | 107 485 | 109 112 | 112 230 | 114 780 |
| Закупки | 44 772 | 50 920 | 54 208 | 60 272 | 63 021 | 66 710 | 67 652 | 70 931 |
| Исследованияи разработки | 37 090 | 38 290 | 38 357 | 37 863 | 38 371 | 37 564 | 37 452 | 36 351 |
| Военноестроительство | 5 463 | 5 406 | 4 794 | 4 549 | 4 275 | 3 805 | 4 576 | 5 368 |
| Жильедля личногосостава | 3 829 | 3 591 | 3 597 | 3 484 | 3 708 | 3 863 | 3 983 | 4 085 |
| Другие расходы,включаянепредвиденные | 346 | 4 552 | 414 | –167 | –512 | –512 | –688 | –695 |
| Всего | 258 536 | 278 398 | 279 924 | 291 087 | 294 797 | 300 932 | 308 290 | 316 405 |
| Министерствоэнергетики(расходы,связанныес обороной) | 11 704 | 12 600 | 12 157 | 13 084 | 13 169 | 13 429 | 13 771 | 13 920 |
| Другие расходы(связанныес обороной) | 1 014 | 1 149 | 1 202 | 1 250 | 1 262 | 1 284 | 1 325 | 1 357 |
| Всего | 271 254 | 292 147 | 293 283 | 305 421 | 309 228 | 315 645 | 323 386 | 331 682 |
| Действительныйрост (в %) | –1,6 | 5,6 | –1,6 | 2,1 | –0,7 | 0,1 | 0,5 | 0,7 |
* По смете.** Затребовано.*** По плану.Примечание. Дополнительный бюджетный запрос на 2000 финансовый год составил 2,2 миллиарда долларов.Источник: The Military Balance 2000–2001 / The International Institute for Strategic Studies. London, 2001. Р. 19.
В 1998 году Франция объявила о дальнейшем сокращении расходов на техническое оснащение армии в размере трех миллиардов долларов к 2002 году, что связано с решением постепенно сократить число призывников к 2002 году. По официальным данным Министерства обороны Великобритании, его бюджет к 2001–2002 финансовому году уменьшится на четыре процента в реальном выражении при одновременном росте расходов на закупки вооружения и военной техники на пять процентов. В военном бюджете ФРГ (1998) получили приоритет затраты на закупку вооружений и военной техники (они увеличились на 17 процентов в реальном выражении), которые немного уменьшились в 1999 году (на 0,5 процента).
Япония, безусловный лидер Азиатско-Тихоокеанского региона по уровню развития ВС и один из мировых лидеров по этому показателю, так же как и США, отдает приоритет модернизации и разработке новых образцов ВВТ. На эти цели ежегодно направлялось до 30 процентов расходов Управления национальной обороны Японии. Особенно значительный рост ассигнований на научные исследования и разработки новых вооружений наблюдался в 80-е годы, когда он опережал темпы роста общих военных расходов на 30–50 процентов. Причем до 40 процентов этих расходов направлялось на исследование, проектирование и изготовление опытных образцов авиационной и ракетной техники. Несмотря на то что Япония имеет самую небольшую долю военных расходов по отношению к ВВП (один процент), в абсолютном выражении они достигают весьма внушительной цифры (43,2 миллиарда долларов в 1999 году, 45,2 миллиарда долларов в 2000 году), а по прогнозам, учитывая темпы экономического роста, достигнут 50 миллиардов долларов к 2005 году. Принимая во внимание специфику производства военной продукции в Японии, которое осуществляется параллельно и одновременно сгражданской продукцией, благодаря чему достигнута максимальная унификации основных деталей и узлов, военный потенциал этой страны может быть легко увеличен в самые короткие сроки.
Таблица 3
Динамика основных расходных статейоборонного бюджета Японии(в миллиардах долларов США; в пересчете по среднегодовомукурсу доллара США к иене на 1999 год)
| Cтатьи расходов | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 |
| Личный состав | 17,4 | 19,5 | 22,0 | 19,1 | 17,6 | 16,6 | 19,0 | 20,2 |
| Закупки | 9,7 | 9,8 | 9,2 | 8,4 | 7,7 | 7,2 | 8,2 | 8,4 |
| Исследованияи разработки | 1,1 | 1,2 | 1,5 | 1,4 | 1,3 | 1,0 | 1,2 | 1,1 |
| Эксплуатация и ремонт | 6,8 | 7,8 | 8,8 | 8,0 | 7,4 | 6,9 | 7,8 | 8,2 |
| Инфраструктура | 6,7 | 7,5 | 8,6 | 7,6 | 6,8 | 6,1 | 6,9 | 6,5 |
| Общий военный бюджет | 41,7 | 45,8 | 50,2 | 44,5 | 40,8 | 37,6 | 43,2 | 45,2 |
| Береговая охрана | 1,4 | 1,5 | 1,7 | 1,5 | 1,4 | 1,3 | 1,5 | 1,6 |
| Ветераны,военнослужащие запаса | 13,9 | 15,1 | 16,1 | 13,4 | 11,6 | 10,3 | 11,5 | 11,7 |
| Космос | 1,5 | 1,7 | 2,0 | 2,2 | 2,5 | 2,7 | 3,4 | нетданных |
Источник: The Military Balance 2000–2001 / The International Institute for Strategic Studies. London, 2001. Р. 182.
Специального внимания заслуживает вопрос о планировании военных расходов. Недавно российские военные эксперты вынуждены были с горечью констатировать отсутствие у МО РФ системы комплексного планирования, увязывающей существующие долгосрочные, среднесрочные и текущие планы развития вооруженных сил в единое целое по задачам, ресурсам, срокам и выделяемым финансовым средствам, что существенным образом снижает эффективность использования военных ассигнований. «Практически ни одно из главных и центральных управлений не знает, какой объем ресурсов в натуральном и стоимостном выражении расходуется на конкретный вид ВС РФ. Отсюда обеспечение различными видами довольствия не взаимосвязано между собой и не позволяет сконцентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решении приоритетных задач», — отмечают они[3].
В этом смысле показателен опыт США, где с начала 60-х планирование военного бюджета осуществляется на основе целевых программ в виде системы ППБ (планирование — программирование — разработка бюджета). Внедрение такой системы позволило максимально упростить задачу снабжения ВС необходимыми материальными ресурсами, дало возможность повысить эффективность разработок ВВТ, устранить распыленность средств и исключить дублирующие затраты при создании однотипных систем оружия, сократить стоимость и сроки разработок и производства ВВТ.
На первом этапе — планирования — происходит выработка военно-стратегического плана на основе военной стратегии государства. На втором этапе — программирования — составляются целевые программы, объединяющие функциональные виды военно-экономической деятельности государства, обеспечивая тем самым необходимую связь между потребностями (планирование) и финансовыми средствами (военным бюджетом). Наконец, на третьем этапе осуществляется разработка военного бюджета.
Таким образом, необходимые материальные ресурсы выделяются для реализации конкретных программ, а не для обеспечения потребностей военных ведомств, тесно связанных с Министерством обороны.
Опыт США нашел достаточно широкое применение и в Европе. Так, система ППБ была взята за основу в ФРГ при разработке концепции системы военного планирования в 1964–1968 годах Центральным бюро исследования операций, специально созданным с этой целью.
[1] См. справку «Военный бюджет мировых держав» в настоящем номере «Отечественных записок».
[3] Сторонин В. В., Сницарук С. В., Шкурко Ю. М. Принципы и этапы программно-целевого бюджетного планирования в Министерстве обороны РФ // Военная мысль. 2001. 2. С. 8.