Оригинал материала
Как это было в Америке
Многие российские политики и военачальники, рассуждая о трудностях реформирования российской армии, любят ссылаться на американский опыт перехода к комплектованию вооруженных сил добровольцами, утверждая, что США на это потребовалось от 10 до 15 лет. На самом деле американцы управились менее чем за пять лет. 23 апреля 1970 года президент Ричард Никсон объявил о своем намерении отказаться от обязательного призыва на военную службу, а в декабре 1974года последний призывник покинул ряды армии. Однако, прежде чем сделать вывод о реализуемости подобных мероприятий в России в столь же короткие сроки, полезно более подробно ознакомиться с обстоятельствами создания американских Добровольных вооруженных сил, ДВС (All-Volunteer Force, сокращенно AVF), как они называются официально с 1974 года.
18 октября 1968 года Ричард Никсон, тогда еще кандидат в президенты, пообещал в одном из выступлений по радио отказаться от призыва на военную службу после окончания войны во Вьетнаме. 27 марта 1969 года уже в качестве президента Никсон объявил о создании Консультативной президентской комиссии по добровольным вооруженным силам (напомню, что война завершилась подписанием Парижского мирного договора 27 сентября 1973 года). При этом президент подчеркнул, что «дал указание комиссии подготовить исчерпывающий план упразднения призыва и перехода к добровольным вооруженным силам». Таким образом глава государства дал понять, что речь идет не о том, переводить ли армию на добровольческую основу, а о том, в какой срок это сделать.
Председателем комиссии был назначен Томас Гейтс, имевший семилетний опыт руководящей работы в Пентагоне, в том числе два года в должности министра обороны. Всего комиссия состояла из 15 человек. Характерно, что в ней было всего двое военных, оба отставные. Это были генералы Альфред Грюнтер и Лорис Норстед, в прошлом главнокомандующие объединенными вооруженными силами НАТО в Европе. Наиболее внушительно была представлена сфера науки и образования (шесть человек). Это были Теодор Хезбург, ректор университета Нотр Дам; Джером Холланд, ректор Хэмптонского института; Джон Кэмпер, директор академии Филлипса; У. Аллен Уоллис, ректор университета Рочестер; Милтон Фридман, профессор экономики Чикагского университета; Жанна Нобль, профессор Нью-Йоркского университета.
Деловое и финансовое сообщество представляли, помимо Гейтса, который к моменту назначения председателем комиссии являлся председателем правления крупнейшей финансовой группы «Морган Гэранти Траст Компани», четыре человека: Кроуфорд Гринволт, председатель финансового комитета корпорации «Дюпон де Немур»; Томас Кёртис, вице-президент издательства «Британская энциклопедия», в прошлом член Конгресса США от штата Миссури; Алан Гринспен, председатель правления компании «Таусенд-Гринспен»; Фредерик Дент, президент компании «Мэйфер Миллз».
Кроме того, в комиссию вошли Стивен Хёрбитс, студент Джорджтаунского университета, автор опубликованной в 1967 году книги «Как покончить с призывом», а также Рой Уилкинс, исполнительный директор Ассоциации за прогресс цветного населения.
О стремлении как можно более полно учесть при изучении вопроса об отмене призыва в армию интересы различных слоев американского общества свидетельствует назначение в состав комиссии не только студента, а также поборников прав цветного населения. Так, Теодор Хезбург был не только президентом университета, но одновременно и председателем комиссии по правам человека при правительстве США, а профессор Жанна Нобль была еще и вице-президентом Национального совета негритянских женщин.
Комиссия отнюдь не ограничивалась обсуждением поставленной перед ними проблемы в узком кругу. При ней был создан внушительный аппарат квалифицированных сотрудников во главе с исполнительным директором, его заместителем, ответственным редактором и четырьмя директорами по основным направлениям исследований. Все четыре директора — Уолтер Ой, Гарри Гилман, Стюарт Олтмэн и Дэвид Киссинг — работали в составе комиссии по изучению возможности отмены призыва, созданной Пентагоном еще в1964году. Правда, тогда работа комиссии была прервана в связи с началом войны во Вьетнаме.
Комиссией Гейтса были назначены 24 директора отдельных исследовательских проектов, названия которых позволяют судить о широте подхода комиссии к проблеме: «Призывная система и конституция», «Возможность замены военнослужащих гражданским персоналом», «Вербовка офицерского состава», «Призывные системы в Европе», «Стоимость ротации военного персонала», «Ветераны и общество», «Призыв медицинского персонала» и другие.
Кроме того, в качестве официальных консультирующих организаций комиссией были привлечены три мощных исследовательских центра — Институт оборонного анализа, корпорация «РЭНД» и Центр военно-морского анализа.
Однако самым главным подспорьем в работе комиссии было специальное распоряжение президента США Министерству обороны и другим исполнительным структурам правительства оказывать комиссии всемерную поддержку и предоставлять ей всю необходимую информацию в приоритетном порядке. Выполняя это распоряжение, Пентагон, в частности, регулярно проводил для членов комиссии и ее аппарата специальные доклады по всем интересующим комиссию вопросам.
Следует подчеркнуть несколько особенностей комиссии. Во-первых, в ней не было ни одного действующего политика или чиновника. Во-вторых, комиссия работала совершенно независимо от Пентагона. В-третьих, над проектом реформы системы комплектования армии работали лучшие экономические и финансовые умы Америки. Достаточно назвать Нобелевского лауреата Милтона Фридмана или Алана Гринспена, в настоящее время председателя совета управляющих Федеральной резервной системы США.
И они не были «свадебными генералами». Милтон Фридман и его ученики экономически обосновали необходимость перехода к добровольной армии еще в середине 60-х годов, опубликовав целый ряд работ, доказывающих, что обязательная воинская повинность, являющаяся по существу «скрытым налогом», приводит к неэффективному использованию человеческих ресурсов. Американцы считают, что теоретические работы Фридмана сыграли заметную роль в повороте американского общественного мнения в сторону отказа от призыва.
Ключевую роль сыграл Фридман и в деятельности комиссии. В частности, представитель его школы Уолтер Ой, автор опубликованного еще в 1966 году труда «Экономическая цена призыва», отвечал в аппарате комиссии за все подсчеты издержек перехода к добровольной армии.
Показательно, что работа исследовательского аппарата комиссии носила открытый характер. В частности, доклады всех 24 директоров исследовательских проектов, составившие три огромных тома, были опубликованы для широкой публики.
Комиссия Гейтса провела свое первое заседание в мае 1969 года и закончила составление доклада президенту Никсону 9 января 1970 года. В нем все члены комиссии единогласно высказались за отмену призыва в пользу добровольного принципа комплектования. По мнению комиссии, «дешевая рабочая сила», получаемая посредством принудительного призыва, провоцирует неэффективное использование человеческих ресурсов. Скрытый «натуральный налог», который накладывается на призывников в результате того, что в армии они получают меньше денег, чем могли бы заработать в гражданской жизни, представляет собой дискриминацию молодых людей и нарушение их прав. Такой же «натуральный налог» уплачивают и многие контрактники, которые вступают в ряды армии не ради заработка, а для того, чтобы избежать призыва. К числу скрытых издержек призыва комиссия отнесла также отчуждение призывников от общества и нарушение их карьерных и личных планов. Комиссия сделала вывод, что с учетом всех этих скрытых издержек добровольная армия будет стоить обществу дешевле, чем призывная.
Предложенный комиссией рецепт перехода к добровольной армии был предельно прост. По ее мнению, всякий перспективный кандидат для службы в армии, как рядовой, так и офицер, представляет собой «экономического человека» («гомо экономикус»), который руководствуется прежде всего соображениями собственной выгоды и вполне способен на разумные поступки для достижения этой выгоды. В частности, в условиях рыночного спроса и предложения он без особого труда может определить собственную «цену». Поэтому, с точки зрения комиссии, техническая проблема перехода к добровольной армии сводится к определению такого уровня денежной оплаты, который необходим для того, чтобы военнослужащий выполнял порученную ему государством работу. В связи с этим комиссия не рекомендовала применение таких дополнительных стимулов, как улучшение жилищных условий военнослужащих, субсидируемые образовательные программы или предоставление бесплатных стоматологических услуг членам семей военнослужащих. Свое отношение к подобным дополнительным затратам комиссия сформулировала следующим образом: «Вопрос не в том, желательны подобные льготы или нет, а в том, представляют ли они собой наиболее эффективную форму компенсации. Большинство подобных не денежных компенсаций не обладает большой привлекательностью для молодых мужчин и женщин. В силу этого они не очень эффективны как инструмент привлечения нового личного состава и сокращения старого, ибо не обладают достаточной прозрачностью».
Стоимость перехода к новой системе комплектования ставилась комиссией в зависимость от общей численности вооруженных сил. При сокращении армии до двух миллионов человек, по мнению комиссии, вообще не потребуется увеличения денежного содержания военнослужащих по сравнению с тем, которое получали контрактники в 1970 году. При сохранении же прежней численности армии, которая насчитывала в 1970 году три миллиона человек, понадобится увеличение расходов на денежное содержание в сумме 3,3–3,5 миллиарда долларов в год.
В заключение комиссия рекомендовала президенту отказаться от призыва с1июля 1971 года и выделить в 1971 финансовом году (в то время финансовый год в США начинался с 1 июля) дополнительно 3,4 миллиарда долларов на увеличение денежного содержания личного состава. При этом базовые ежемесячные оклады рядового состава предлагалось увеличить со 180 долларов до 315 долларов, а офицеров соответственно с 428 до 578 долларов.
При всей авторитетности комиссии Гейтса решающую роль в переходе к ДВС играла, естественно, позиция Пентагона. В полном соответствии с американской системой сдержек и противовесов министерство обороны создало в апреле 1969года свою собственную организацию для изучения проблем, связанных с отказом от призыва, так называемый «Комитет по проекту “Доброволец”» (Project Volunteer Committee). Так как этот комитет сыграл ключевую роль в переводе вооруженных сил на добровольную основу, остановлюсь на его деятельности подробнее.
В состав комитета вошли заместители министров видов вооруженных сил и заместители начальников их штабов[1], а также заместитель министра обороны по системному анализу и директор управления по личному составу Комитета начальников штабов. Возглавил комитет заместитель министра обороны по вопросам людских ресурсов и резервов Роджер Келли.
Задачей комитета, по словам одного из его членов, было «умерить миссионерское рвение» комиссии Гейтса и поставить вопрос перехода к ДВС на практическую основу. Необходимость отказа от призыва комитет не оспаривал. В связи с этим он не стал заниматься вопросами экономической, социальной или политической целесообразности отказа от призыва или его сохранения.
План работ комитета включал семь направлений исследований:
— улучшение общего имиджа военной службы;
— деятельность вербовочных органов;
— денежная компенсация военнослужащим;
— увеличение дополнительных льгот и улучшение бытовых условий;
— укрепление морального духа и чувства удовлетворенности от военной службы;
— квалификационные требования, предъявляемые к кандидатам на военную службу;
— меры по оптимизации использования личного состава.
Кроме этих семи направлений комитет запланировал также изучение в качестве отдельных разделов вопросов комплектования резервов и обеспечения вооруженных сил врачами и дантистами. Последний вопрос считался особенно важным, так как до перехода к ДВС потребности армии во врачах и дантистах удовлетворялись почти исключительно за счет призыва в армию выпускников гражданских медицинских вузов.
После составления приведенного плана изучения проблемы Роджер Келли предложил всем видам вооруженных сил представить собственные программы и рекомендации по выполнению проекта «Доброволец», используя в качестве отправного пункта разработанный комитетом план.
Первая фаза проекта «Доброволец» была завершена к июлю 1969 года после того, как виды вооруженных сил представили свои рекомендации, общим числом более трехсот. В качестве примера можно привести доклад сухопутных войск, подготовленный в рамках собственного проекта «Обеспечение» (Project Provide). В докладе делался вывод о реальности перевода сухопутных войск на добровольческую основу, однако высказывались сомнения в его реализуемости без значительного дополнительного финансирования и улучшения условий службы. Согласно заключению авторов проекта, перевод сухопутных войск на добровольную основу при сохранении существующего уровня финансирования приведет к сокращению численности сухопутных войск к 1970 году до уровня в 577 тысяч человек. Сохранение же их численности на уровне 950 тысяч при добровольном принципе комплектования обойдется дополнительно в сумму от 2,2 до 8,1 миллиарда долларов. По мнению авторов проекта, для получения необходимого числа добровольцев недостаточно одной только денежной компенсации, сопоставимой по конкурентоспособности с уровнем оплаты труда в гражданском секторе экономики. Необходима прежде всего высокомотивированная и профессиональная вербовочная служба. В частности, аналитики Проекта «Обеспечение» рекомендовали увеличить расходы сухопутных войск на рекламу в 12 раз (стрех миллионов до 36 миллионов долларов). Предлагалось также предоставлять потенциальным кандидатам, желающим служить в сухопутных войсках, право выбора военной специальности и учебной программы. Особое внимание обращалось на необходимость улучшения условий службы. «Если не будут приняты меры по устранению всего того, что раздражает солдата, размеры денежного содержания и другие стимулы дадут незначительные результаты. Или вообще окажутся бесполезными», — говорилось в докладе. При этом к докладу был приложен список наиболее чувствительных «раздражителей солдата».
Для того чтобы изучить и сопоставить предложения, содержавшиеся в проекте «Обеспечение» и программах других видов вооруженных сил, Келли создал в рамках проекта «Доброволец» специальную Группу оценки программ (Program Evaluation Group), в которую вошли представители видов вооруженных сил.
В январе 1970 года Группа оценки представила Келли свой доклад. Она высказала уверенность, что после завершения войны во Вьетнаме вполне возможно создание добровольных вооруженных сил численностью в 2,25 миллиона человек при наличии достаточных стимулов, включая повышение денежного содержания.
Материалы группы оценки легли в основу доклада Комитета по проекту «Доброволец», который был представлен министру обороны, а через него президенту Никсону одновременно с докладом комиссии Гейтса. Доклад был озаглавлен «Планы и действия по переходу к Добровольным вооруженным силам». Содержавшиеся в докладе рекомендации по переходу к ДВС, общим числом 41, были сгруппированы по степени приоритетности. Важнейшей задачей Комитет посчитал усиление вербовочных служб вооруженных сил.
Соглашаясь с выводами комиссии Гейтса о необходимости отказа от призыва, доклад пентагоновского комитета во многом разошелся с ее рекомендациями. Предложение об отказе от призыва с 1 июля 1971 года было охарактеризовано как нереальное и даже безответственное. В связи с этим Комитет Келли рекомендовал продление призыва как минимум еще на два года. Кроме того, Комитет не согласился с выводами комиссии о том, что простого увеличения денежного содержания будет достаточно для перехода к ДВС. В связи с этим доклад содержал рекомендации о принятии полномасштабной программы строительства семейного жилья и общежитий для холостяков. Также подчеркивалась важность укрепления образовательных и учебных программ. Что касается оценок стоимости перехода к ДВС, содержавшихся в оценках Комиссии Гейтса, то доклад министерства обороны охарактеризовал их как чрезмерно оптимистичные и не принимающие во внимание то негативное отношение к военной службе, которое сложилось в обществе в результате войны во Вьетнаме.
Поддерживая выводы Комитета, министр обороны Мелвин Лэйрд объяснял в своем выступлении в Конгрессе необходимость продления призыва еще на два года тем, что «призыв является побудительным мотивом службы в армии по контракту для большинства контрактников первого срока службы, примерно для двух третей солдат-контрактников боевых специальностей (combat soldiers), примерно для трех четвертей всех резервистов по контракту и для подавляющего большинства молодых врачей». Министр настаивал, что продление призыва будет способствовать более плавному и безболезненному переходу к ДВС в условиях неизбежного сокращения призываемого контингента по мере свертывания войны во Вьетнаме. Именно сокращение призыва, а не увеличение числа контрактников рассматривалось министерством обороны как основной путь перехода к ДВС. В своем меморандуме, направленном президенту в марте 1970 года, министр обороны Лэйрд писал: «По нашему мнению, по мере продвижения к этой цели (переходу к ДВС. — В. Ш.) основной упор должен быть сделан не столько наукомплектование Добровольных вооруженных сил, сколько на сведение к нулю призыва, хотя и в том и в другом случае мы преследуем одну и ту же цель. Есть немало американцев, которые отвергают идею создания Добровольных вооруженных сил, являясь в то же самое время сторонниками сокращения призыва». Пентагон даже ввел в оборот новый термин «нулевой призыв» (zero draft). Сделано это было в первую очередь для того, чтобы ослабить сопротивление в обществе переходу на полностью добровольную армию. Сейчас трудно себе это представить, но в описываемый период американской истории призыв все еще пользовался поддержкой большинства населения. В январе 1969 года, последнем месяце пребывания у власти администрации Линдона Джонсона, 62 процента американцев считали, что призыв должен быть сохранен даже после окончания войны во Вьетнаме, в то время как за отмену призыва выступал всего 31 процент опрошенных. Даже в марте 1969 года, когда была учреждена комиссия Гейтса, 57процентов американцев выступали за сохранение призыва при 35 процентах против. Многие американцы опасались, что полностью контрактная армия приведет к появлению военной касты и ослабит гражданский контроль над вооруженными силами. Один из чиновников Пентагона, Орвилл Силит, так объяснял смысл «нулевого призыва»: «Нулевой призыв не вызывает у людей тех смешанных чувств, которые часто вызывают слова о полностью добровольной армии. Поэтому нулевой призыв означает, что мы стремимся перейти к Добровольным вооруженным силам просто путем сведения призыва к нулю».
Изучив доклады Комиссии Гейтса и Пентагона, президент в отношении сроков отказа от призыва и порядка перехода к ДВС принял в основном точку зрения Пентагона, о чем и объявил в публичном выступлении 23 апреля 1970 года. Поддержав точку зрения Комиссии Гейтса на необходимость перехода к ДВС, он одновременно отверг ее предложения об отказе от призыва с 1 июля 1971 года, а также о выделении в 1971 финансовом году 3,4 миллиарда долларов на увеличение денежного содержания контрактников. Президент также отказался установить определенную дату отказа от призыва, сказав, что в условиях продолжения войны во Вьетнаме подобная фиксированная дата может быть интерпретирована противником как установление срока вывода войск.
Заявление президента Никсона 23 апреля 1970 года о необходимости перехода к ДВС послужило для министерства обороны сигналом приступать к конкретному планированию жизни армии без призыва. Министр обороны 12 октября того же года направил письменные уведомления министрам видов вооруженных сил и начальнику Комитета начальников штабов о том, что целью министерства обороны является достижение нулевого призыва к концу 1973 финансового года. В сущности это было первое четкое указание видам вооруженных сил о переходе от планирования к конкретным действиям по созданию ДВС. Первым на указание министра обороны отреагировал начальник штаба сухопутных войск генерал Уильям Уэстморленд. Уже 13 октября он объявил, что намерен назначить одного из высших генералов руководителем проекта по созданию добровольных сухопутных сил. 25 октября им стал генерал-лейтенант Джордж Форсайт с подчинением напрямую министру и начальнику штаба сухопутных войск. Так как бюджет на 1971финансовый год не предусматривал средств на программу перехода к ДВС, министр сухопутных войск Стэнли Резор собственным решением перебросил 39,8 миллионов долларов на вербовку, рекламу и улучшение бытовых условий солдат. Из этой суммы 25 миллионов долларов было направлено на так называемый проект «Волар» (Volar, сокращенно от Volunteer Army). Целью проекта «Волар» было улучшение бытовых условий военнослужащих и прежде всего устранение причин, вызывающих недовольство солдат своей службой. Реализация проекта в порядке эксперимента была начата в январе 1971 года на четырех базах сухопутных войск (в Форт Беннинг, Форт Брэгг, Форт Карсон и Форт Орд). Среди примерно сотни мер, проведенных в рамках проекта «Волар», были такие, например, как наем гражданского персонала для выполнения работ на кухне и по уборке базы, повышение комфорта и уюта в комнатах отдыха, в казармах, устранение очередей в столовых и т. д. Многие из нововведений не требовали дополнительных затрат и были направлены на изменение имиджа армии. На некоторых базах были отменены сигналы отбоя и подъема, а также некоторые церемониальные построения. Солдатам было разрешено украшать свои казармы в стиле, принятом гражданской молодежью, носить более длинные волосы, приносить в казарму пиво и т. д. Стал строго соблюдаться восьмичасовой «рабочий день», в некоторых солдатских клубах разрешены выступления танцовщиц и прочее. Была также развернута энергичная рекламная кампания на радио и по телевидению. В частности, были заключены и оплачены контракты с более чем двумя тысячами радиостанций. При этом ставилась задача охватить рекламой 70–80 процентов молодежи не менее 22 раз в неделю.
В послании Конгрессу 28 января 1971 года президент Никсон объявил, что намерен просить создать в 1972 финансовом году специальный бюджет в размере 1,52 миллиарда долларов, предназначенный специально для создания ДВС, и, в частности, увеличить базовое денежное содержание контрактников со сроком службы менее двух лет на 50 процентов. Таким образом, 1972 финансовый год, начавшийся 1 июля 1971 года, стал первым полным годом выполнения программы перехода к ДВС.
Как видно из таблицы 1, второй по величине после денежного довольствия была статья расходов на «Инициативы видов вооруженных сил», т. е. проект «Волар» сухопутных войск (75 миллионов долларов) и аналогичные программы других видов вооруженных сил (ВМС — 25 миллионов, ВВС — 25 миллионов и корпус морской пехоты — 16 миллионов). В частности, в рамках проекта «Волар» число военных баз, на которых проводились эксперименты по устранению «раздражителей», снижающих привлекательность военной службы, увеличилось до двенадцати. Контроль за расходованием средств по бюджету на ДВС был возложен на Комитет по проекту «Доброволец».
Таблица 1
Разбивка специального бюджета на 1972 финансовый год(в миллионах долларов)
| Увеличение денежного довольствия — 908,0 |
| Субсидии на наем жилья — 79,0 |
| Специальные денежные выплаты— 40,0 |
| Повышение комфортности казарм— 68,0 |
| Инициативы видов вооруженных сил— 141,0 |
| Привлечение офицерского состава— 57,2 |
| Вербовочная работа— 110,8 |
| Резервный фонд— 116,1 |
| Итого:— 1520,1 |
На самом деле расходы на переход к ДВС были значительно выше. Ко времени составления бюджета ДВС стало очевидно, что расходы на строительство семейного жилья для военнослужащих, рекомендованные в докладе Комитета по проекту «Доброволец», слишком велики для того, чтобы включить их в бюджет ДВС. К тому же жилищное строительство в предложенном объеме не могло быть закончено ко времени завершения перехода к ДВС. Поэтому министр обороны Мелвин Лэйрд принял решение финансировать строительство семейного жилья вне рамок бюджета ДВС, что и осуществлялось в гораздо больших масштабах, чем в период перехода к ДВС.
Точно так же расходы на вербовку (по-английски recruiting — «рекрутирование») контрактников намного превышали ассигнования, выделенные на эти цели в рамках бюджета ДВС (110 миллионов долларов в1972 финансовом году). Как отмечалось выше, вербовке отводилось едва ли не решающее значени
е в процессе перехода к военной службе по найму. Таблица 2 показывает, насколько резко возросли расходы на вербовку в 1971–1976 годах в рамках общего бюджета министерства обороны.
Таблица 2
Расходы на вербовку контрактного состава(в миллионах долларов)
| Финансовый год | Расходы на вербовку | В т. ч. на рекламу |
| 1971 | 162,4 | 22,5 |
| 1972 | 229,9 | 40,4 |
| 1973 | 326,0 | 68,8 |
| 1974 | 386,3 | 96,1 |
| 1975 | 413,2 | 102,1 |
| 1976 | 451,0 | 67,0 |
За время перехода к ДВС аппарат вербовочной службы увеличился почти на четыре тысячи человек (в том числе в сухопутных войсках на 2 347 человек, в ВВС— на 656, в ВМС — на 500 и в корпусе морской пехоты на 418 человек), а число вербовочных бюро — на 996 единиц (в сухопутных войсках на 556, в ВВС— на 115, в ВМС — на 150 и в корпусе морской пехоты на 175 бюро). Был принят ряд мер по повышению привлекательности работы вербовщиков. В частности, была введена прибавка к их зарплате, компенсировались также некоторые «карманные расходы», такие как плата за парковку, покупка кофе для кандидатов на военную службу и т. д. Помещения бюро были переоборудованы и заново меблированы, а новые бюро открывались, как правило, в престижных районах или торговых центрах.
Вне бюджета ДВС финансировались и другие мероприятия, напрямую связанные с повышением привлекательности военной службы по найму. Примером может служить включение в общий бюджет министерства обороны на 1973 год отдельной статьи расходов «Высвобождение солдат от неквалифицированного труда». Появление этой статьи стало реакцией на доклад командования сухопутных войск о том, что 45 тысяч солдат ежегодно отвлекаются от своих прямых обязанностей для выполнения различных работ на своих базах. В докладе также отмечалось, что, согласно опросам, 88 процентов кандидатов считают наиболее важным аспектом военной службы «интересную и требующую самоотдачи работу» и что менее половины из них считают, что сухопутные войска предоставляют им шанс получить такую работу. В связи с этим бюджет на 1973 год выделил 99,4миллиона долларов на наем гражданского персонала для работы на кухне, 50миллионов долларов на замену солдат, занятых на базах работами, не связанными с их военной специальностью, и 7 миллионов долларов на закупку уборочной и другой сберегающей ручной труд техники. Было подсчитано, что эти дополнительные ассигнования позволят высвободить 14 тысяч солдат для выполнения своих прямых обязанностей.
Эти и другие дополнительные расходы затрудняют получение обобщенной оценки того, во сколько обошелся американцам отказ от призыва. Официальный бюджет на ДВС составил в 1973 финансовом году 3,5 миллиарда долларов ив1974году — 3,3 миллиарда долларов. С 1975 финансового года в связи с завершением создания Добровольных сил отдельный бюджет на ДВС уже не составлялся и все мероприятия по их дальнейшему развитию финансировались через бюджеты видов вооруженных сил. Получение интегрированной оценки расходов затрудняется и тем, что создание ДВС сопровождалось значительным (на одну треть) сокращением численности вооруженных сил США в период с 1970 по 1975 годы (таблица 3).
Таблица 3
Численность вооруженных сил США(в тысячах человек)
| Финансовые годы | Численность вооруженных сил |
| 1970 | 3 066 |
| 1971 | 2 715 |
| 1972 | 2 323 |
| 1973 | 2 253 |
| 1974 | 2 162 |
| 1975 | 2 081 |
Американские эксперты значительно расходятся в оценках того, во сколько обошелся США переход к добровольной армии. Однако эти цифры не могут служить даже приблизительным ориентиром для определения стоимости создания контрактной армии в России, поскольку нынешняя российская армия разительно отличается от американской начала 70-х годов. Во-первых, в США обязательный призыв в регулярную армию не являлся национальной традицией. За два столетия существования государства призывная система действовала в общей сложности менее сорока лет (1863–1865, 1917–1918, 1940–1947, 1948–1973 годы). Как правило, сразу же после окончания войны американцы возвращались к добровольному принципу комплектования. Так, после Второй мировой войны даже при сохранении более чем двухмиллионной армии США 31 марта 1947 года отменили призыв и вернулись к нему лишь год спустя, 24 июня 1948 года в связи с началом «холодной войны».
Россия же практически не имеет опыта комплектования армии на добровольной основе. Лишь с января до июля 1918 года Красная армия комплектовалась добровольцами. При этом срок контракта составлял всего три месяца.
Во-вторых, даже в условиях призыва основная часть американских вооруженных сил комплектовалась контрактниками. Из 2 миллионов 690 тысяч человек, служивших в армии северян в годы Гражданской войны 1863–1865 годов, лишь два процента были призваны принудительно. Остальные были добровольцами.
В 1957–1965 годы, в перерыв между войной в Корее и войной во Вьетнаме, ВВС, ВМС и корпус морской пехоты полностью удовлетворяли свои потребности за счет контрактников и лишь сухопутные войска прибегали к призыву. Даже в разгар войны во Вьетнаме, в 1970–1971 годы, как видно из таблицы 4, пополнение американских вооруженных сил осуществлялось более чем на две трети за счет контрактников.
Таблица 4
Пополнение американских вооруженных силрядовым составом(в тысячах человек)
| Финансовыегоды | Контрактники | Призывники | Прочие (ранее служившие и резервисты) | Всего |
| 1970 | 424 | 207 | 47 | 678 |
| 1971 | 396 | 156 | 60 | 612 |
| 1972 | 397 | 27 | 47 | 471 |
| 1973 | 428 | 36 | 52 | 516 |
| 1974 | 391 | — | 47 | 438 |
| 1975 | 415 | — | 56 | 421 |
| 1976 | 397 | — | 41 | 438 |
В России же доля контрактников в составе армии никогда не была значительной. Более того, в последние годы число контрактников постоянно снижается и составляет в настоящее время менее 150 тысяч человек, почти половина которых женщины, как правило жены военнослужащих. То есть в России пришлось бы создавать контрактную армию практически с нуля.
В-третьих, в США переход к ДВС осуществлялся через сокращение призыва с последующей его отменой («нулевой призыв»), а не через увеличение абсолютного числа контрактников. Более того, ежегодный контингент контрактников, зачисляемых на военную службу, даже сократился по сравнению с 1970–1971 годами.
Весь огромный комплекс мероприятий, проведенный американцами в 70-егоды по созданию полностью добровольной армии, был направлен на то, чтобы сохранить число контрактников хотя бы на прежнем уровне в условиях отказа от призыва. Ведь именно угроза принудительного призыва была основным средством давления на молодежь с тем, чтобы она подписывала контракт с армией.
И даже при наборе этого сокращенного контингента контрактников США впервые несколько лет существования ДВС (1974–1978 годы) столкнулись с такими трудностями, что серьезно рассматривали возможность возврата к призыву.
В России, наоборот, предполагается рывком увеличить число контрактников почти втрое (со 150 тысяч в настоящее время до 400 тысяч в 2004 году) не только при сохранении существующего уровня призыва, но и его увеличении посредством отмены ряда отсрочек от призыва.
В-четвертых, важным аргументом в пользу отмены призыва в США было постоянно растущее по демографическим причинам число призывников, которых армия просто не могла поглотить. Президенту Никсону пришлось в декабре 1969года ввести лотерейную систему призыва и только среди потенциальных призывников 19-летнего возраста.
Демографическая ситуация в России прямо противоположна, во всяком случае Генштаб уверяет, что призывников не хватает для удовлетворения текущих потребностей военной организации государства.
В-пятых, в США одной из важнейших статей расходов при комплектовании армии добровольцами стали затраты на службу вербовки и рекламу. На эти цели выделялось до полумиллиарда долларов в год (в современных ценах это в несколько раз больше). Думать, что наши убогие военкоматы станут центрами притяжения для молодых и образованных контрактников, — по меньшей мере наивно.
В-шестых, американцы при переходе к ДВС уделяли повышенное внимание улучшению бытовых условий военнослужащих, финансируя по отдельным статьям расходов строительство жилья для семейных военнослужащих и переоборудование казарм в общежития для холостяков. Немало внимания и средств выделялось также на устранение «раздражителей» военной службы (наем гражданского персонала для работы на кухне и уборки территории военных баз и т. д.). Российские реформаторы явно рассчитывают «сэкономить» на подобных расходах, предлагая ориентироваться на вербовку преимущественно холостяков и перестройку для них казарм в общежития «хозяйственным способом».
В-седьмых, в США была разработана детальная система стимулирования редких, дефицитных или опасных специальностей. По особым расценкам заключались, например, контракты с врачами и дантистами, с тем чтобы их оплата не уступала оплате их коллег в гражданском секторе. Как известно, в США дантисты и врачи принадлежат к весьма высокооплачиваемым профессиям. На эти цели также предусматривались отдельные ассигнования. В России же всех контрактников собираются стричь под одну гребенку.
В-восьмых, в США смена системы комплектования армии сопровождалась проведением огромного объема исследований и расчетов по самым различным аспектам проблемы (см. таблицу 5).
Таблица 5
Круг вопросов и количество исследований,проведенных с 1968 по 1972 годы по поручениюзаместителя министра обороны США по личному составу
| Отношение к военной службе | 16 |
| Влияние денежной оплаты, бонусов и льгот | 14 |
| Демография предложения людских ресурсов | 12 |
| Давление призыва на принятие решения о подписании контракта | 22 |
| Изучение нулевого призыва в других странах | 6 |
| Влияние уровня заработной платы в гражданском секторе и безработицы | 4 |
| Возможности привлечения на военную службу врачей и юристов | 4 |
| Стоимость содержания личного состава ДВС | 28 |
| Вербовка и реклама | 47 |
| Условия контракта и опционы | 5 |
| Процедуры тестирования | 3 |
| Физические стандарты | 9 |
| Умственные стандарты и отбор кандидатов | 73 |
| Имидж военной службы | 9 |
| Мотивация заключения контракта | 18 |
| Подготовка офицеров резерва | 8 |
| Итого: | 310 |
В России подобные исследования или вовсе не проводились, или велись кустарными методами. И противники и сторонники реформ черпают аргументы в основном из газетной публицистики.
В-девятых, американская программа перехода ДВС опиралась на детальное изучение зарубежного опыта комплектования вооруженных сил на добровольной основе. Целый раздел доклада Комиссии Гейтса в несколько сот страниц был посвящен обобщению опыта Англии, первой среди развитых стран Запада отказавшейся от призыва еще в 1957 году, стран Латинской Америки, комплектовавших вооруженные силы на добровольной основе (Мексики, Уругвая и ряда других), а также германского рейхсвера в 1920-х — начале 1930-х годов. Не был обойден даже непродолжительный опыт большевиков по формированию контрактной армии.
В России иностранный опыт не только не систематизирован, но и просто отсутствуют аналитические центры, которые могли бы квалифицированно проделать эту важную работу.
И, наконец, в-десятых, США никогда не называли переход к контрактному принципу комплектования реформой.
[1] Министры видов вооруженных сил в США в отличие от начальников видов вооруженных сил в России — гражданские лица.