Сергей В. Бирюков. Федеральные полуфабрикаты

Федеральные полуфабрикаты
Сергей В. Бирюков

Дата публикации: 27 Июня 2003

Р оссия переживает очередную (и уже третью за 1990 - ые годы) попытку реформировать систему административно - территориального устройства. Уже слышны намеки на то, что против укрупнения регионов никто не будет возражать. Время от времени возникает речь об объединении областей и входящих в них автономных округов - достаточно вспомнить идеи объединения Москвы и Петербурга с окормляющими их областями. Периодически поднимается вопрос о местном самоуправлении, о взаимодействии центра и регионов, и о распределении полномочий между ними.

Несмотря на кажущиеся новыми начинания, в незавершенном виде сохраняется одна из прежних инициатив - создание семи федеральных округов, которые совсем недавно отметили трехлетнюю годовщину. Результаты этого эксперимента интересно проанализировать в контексте российского опыта административно-территориальных преобразований.

Указ Президента России Владимира Путина "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" и предложенный им тогда же Госдуме пакет законопроектов по административной реформе не стали откровением, поскольку содержали в себе давно циркулировавшие в стране идеи. Каждому мало-мальски государственно мыслящему руководителю было на тот момент ясно, что в системе территориальной организации в 90-е гг. был потерян "порог управляемости". Однако оставались вопросы о стратегии и тактике инициированных Кремлем преобразований, и прежде всего - вопрос о том, под какую модель - мобилизационную или инновационную, унитарную либо федеративную, - выстраивается подобная вертикаль?

Этот вопрос был далеко небанален - ибо в России государство, его институты и структуры всегда играли исключительно важную роль в жизни страны и народа. Крепкое государство для россиянина - не то, с чем следует бороться, а напротив, источник и гарант порядка, "главная движущая сила любых перемен". Между тем масштабные преобразования административно-территориального устройства имели место в истории России неоднократно. И осуществлялись подобные реформы как революционным, так и эволюционным путем. Революционные преобразования, как правило, были связаны со стремлением укрепить власть и расширить сферу влияния государства, и ставка здесь делалась на принуждение и преимущественно административно-силовые механизмы, сопровождаясь репрессиями в качестве вспомогательного средства. Функцию стимулирования общественного развития в таком случае брало на себя государство, а все ресурсы (материальные, финансовые и людские) при этом бывали брошены на борьбу, если не непосредственно "на фронт". Относительные успехи таких преобразований сопровождались ломкой всего уклада жизни, подавлением личных свобод и инициативы, значительными издержками как для местного, так и для общероссийского хозяйства - когда, по известному выражению историка В.О.Ключевского, "государство пухло, а народ хирел"; достаточно вспомнить реформы Петра I , вследствие которых население страны уменьшилось на 20%, а военные расходы составляли до 75% государственного бюджета.

Эволюционные преобразования, осуществлявшиеся в периоды относительно стабильного существования Российского государства ( либеральные начинания Екатерины Второй и Александра Первого, реформы Александра Второго, ленинский НЭП, хрущевские "совнархозы" ), преследовали целью сделать его социально-экономическое развитие более динамичным за счет опоры на раскрепощение людей и инициативу снизу.

Однако и эти реформы, предполагавшие, что правители знают благо подданных и граждан лучше них самих, зачастую оставались стихийными и непоследовательными - к тому же масштабов ограниченной "общественной инициативы" зачастую не хватало для решения насущных проблем развития, а любой выход "народной стихии" за установленные рамки пугал власти и заставлял их делать "задний ход". Из "постреформенного состояния" были возможны два варианта выхода. В первом случае новый экономический, политический либо военный кризис приводил к сворачиванию начинаний и новой попытке мобилизации и централизации. Либо же, в силу присущей бюрократической системе инерционности, даже в долгие периоды жизни отсутствия серьезных кризисов и угроз, модель государственного управления оставалась мобилизационной и негибкой, и циклически воспроизводила "застой" - для борьбы с которым чаще всего снова прибегали к мобилизационным стратегиям и "причесыванию" местных властей и элит (достаточно вспомнить мобилизационные начинания и "кадровые чистки" времен Андропова и раннего Горбачева, стремившихся придать переживавшей кризис системе импульсы развития).

В силу подобного пристрастия российских властей к "мобилизационной инерции" и до последнего времени в России так и не удалось создать систему управления, которая бы одновременно отвечала запросам общества и государства, сочетала начала централизации и местной инициативы, была гибкой и адаптивной. Выход из этого "замкнутого круга" был возможен лишь через разрушение государства (что произошло в истории России в 1917 и в 1991 гг.) - однако последнее было чревато колоссальными издержками, и в конце концов приводило к воспроизводству государства мобилизационного типа в той или иной форме (что часто приписывается нынешней российской власти некоторыми ее критиками).

Обращаясь к опыту прошлых лет, нужно помнить, что дореволюционная Россия была унитарным государством со скрепляющей ее воедино почти абсолютной монархической властью. Нельзя забывать о многочисленных издержках централизованно - бюрократической государственности, не поспевавшей за потребностями развития страны и ее народов, что закономерно привело к краху в 1917 году. Поэтому, учитывая современную специфику России как конституционной федерации, необходимо относиться к нашему историческому опыту критически. Так, дореволюционные губернии были прежде всего административными единицами, зачастую игнорирующими национальный состав населения и характер экономических связей регионов. Учрежденные же в соответствии с указом президента в 2000 году федеральные округа практически полностью совпадают с границами межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия ("Северо-Запад", "Большая Волга", "Северный Кавказ" и др.). Таким образом, хотя реформа инициирована сверху и пока имеет сугубо административный характер, региональный и экономический критерий при ее проведении все же присутствуют. Если бы правительство России уделяло больше внимания развитию межрегиональных ассоциаций, то возможно было бы весьма перспективное наложение друг на друга интеграции России "по вертикали" и "по горизонтали". Однако отказ кабинета от какой-либо стратегии в этом вопросе сводит реформу к поверхностно-бюрократическим изменениям.

Само будущее развитие России, возможность проведения в ней эффективных реформ во многом зависит от того, удастся ли реформаторам сочетать объективную потребность в централизации с регионально-экономическим критерием развития.

Одновременно необходимо решить и ряд других задач. Для того, чтобы создать действительно сильную властную вертикаль, необходимо четкое распределение полномочий между Москвой, главами федеральных округов и главами регионов, закрепленное в федеральном законодательстве. Иначе административно-территориальная реформа неизбежно потонет в согласовании полномочий между главами округов и регионов. Ситуация в управлении лишь запутается, а конфликты между тремя его уровнями могут лишь обостриться.

Для эффективной работы новых структур управления также нужна полноценная реформа государственного аппарата, ибо уровень квалификации многих нынешних федеральных и местных чиновников оставляет желать лучшего; следовательно, нужны новые системы контроля, подготовки и ротации кадров. Параллельно необходимы укрепление кадровой и финансовой базы самого института представителей президента в федеральных округах. Жизненно необходима и новая экономическая политика, которая бы способствовала устойчивому экономическому росту и сплачивала страну, а не вела к обособлению регионов - ибо одним только административным путем единство России не обеспечить.

Нужна, наконец, опора на гражданское общество, институты и механизмы демократии. Иначе отчуждение власти от общества не будет преодолено, не будет создано эффективное и ответственное государство, а все беды власти на местах - произвол, коррупция, неэффективность - сохранятся под прикрытием мобилизационных структур и державных лозунгов. Между тем, необходимое для этих целей взаимодействие президентских полпредов с гражданскими институтами в регионах - общественными объединениями, независимыми СМИ, территориальными коллективами, бизнес-ассоциациями, независимыми профсоюзами - либо вообще не проявляется, либо носит эпизодический и бессистемный характер. Естественно, отстает и процесс создания представляющих их интересы при окружной власти структур. Между тем, именно опора на гражданские структуры расширила бы для полпредов пространство политического маневра и дала бы в их руки дополнительный рычаг для решения местных проблем и для воздействия на региональные власти.

Нерешенность этих проблем, в свою очередь, усугубляется отсутствием у федеральных властей четкой стратегии использования самого института полпредства. И первая проблема, с которой сталкиваются президентские полпреды - отсутствие четкой стратегической задачи, стратегии развития страны, в рамках которой они должны реализовывать свою линию на местах, а также собственно нормативной базы для их работы. В результате они нередко вынуждены действовать стихийно и по ситуации, выбирая самостоятельные (и не всегда бесспорные) стили поведения. Некоторые из них (В.Казанцев и К.Пуликовский) откровенно привержены мобилизационно-силовой, "генерал-губернаторской" модели управления, в основе которой лежит по преимуществу экстенсивный подход и стремление решать все существующие проблемы методом "прорыва". Модель "политического менеджера" (С.Кириенко, в меньшей степени Г.Полтавченко и П.Латышев) пытаются вести сравнительно тонкую политическую игру и решать в первую очередь социально-экономические проблемы. Модель "дипломата-стратега" (Л.Драчевский, В.Черкесов) предполагает определенное дистанцирование от существующих в рамках вверенных регионов конфликтов и противоречий и ставку на "согласование интересов" для реализации долгосрочных и общезначимых целей. Каждая из этих стратегий по-своему хороша и способна приносить тактические дивиденды, но ни одна из них пока не позволяет добиться качественного прорыва в развитии вверенных полномочным представителям территорий.

Вторая проблема, с которой сталкиваются президентские полпреды, - отсутствие у них закрепленного в законах статуса и конкретных рычагов (силовых, финансовых, административных) для реализации своих полномочий - в отличие от тех же правительства и Администрации Президента. Это оставляет полпредам лишь два основных возможных варианта тактики - либо, с целью более сильного влияния, интегрироваться в созданные региональными руководителями "неформальные сети" (с явной угрозой потерять "свободу маневра"), либо "стоять над схваткой" правящих в регионах кланов, осуществляя точечные финансовые, административные и иные манипуляции. Третий, промежуточный вариант - превратиться в проводника интересов столичных ФПГ, все активнее подчиняющих себе экономический потенциал и усиливающих свое политическое влияние в регионах. Последнее неизбежно сводит роль полпредов на "нет", поскольку сам этот институт был проводником влияния "силового блока" в окружении президента Путина, изначально противостоящим "олигархическому блоку". Любой из этих вариантов приводит к снижению политического веса и роли президентских полпредов.

Таким образом, президентские полпреды, как и возглавляемые ими округа, по сей день остаются на распутье - не оправдав ни связанные с их созданием опасения, ни возлагавшиеся на них надежды. Угроза превращения федеральных округов в субгосударства оказалась абсолютно надуманной, поскольку представители президента в их нынешнем положении в принципе не в состоянии консолидировать необходимые для этого властные и экономические ресурсы. Противодействие реальному и потенциальному региональному сепаратизму также остается в основном формальным - ибо последний успел укорениться на уровне неформальных "горизонтальных связей", а его носители - главы целого ряда регионов - обладают целым рядом рычагов, отсутствующими у полпредов. Дефицит реальных рычагов и отсутствие у федерального правительства продуманной и ответственной региональной экономической политики не позволяют полпредам в полной мере решать социально-экономические проблемы территорий, сводя роль полномочных представителей к лоббированию. Превращение же полпредов в конъюнктурный политический инструмент (например, в рамках предстоящих выборных кампаний) способно дискредитировать их как институт и поставить под сомнение сам первоначальный замысел инициированной президентом реформы.

Так или иначе, будущее института президентских полпредов будет напрямую зависеть от общей стратегии Кремля в сфере национально-государственного строительства. Здесь видятся возможными три варианта (модели).

Модель "иерархического унитаризма", фактически являющаяся аналогом французского опыта. Напомним, что в унитарной Франции сегодня выделяются три подчиненных Центру уровня административно-территориальных единиц: коммуны , избирающие мэра и собственный коммунальный совет (уровень местного самоуправления); департаменты , избирающие свои генеральные советы во главе с также выборными председателями, чья власть уравновешивается с помощью назначенного из Центра префекта или комиссара республики, представляющего центральную власть и руководящего государственными службами в территориях (уровень собственно региональной власти); выделенные по экономическому принципу регионы , избирающие региональный совет во главе с председателем, противовесом которому служит фигура комиссара региона (префект наиболее крупного из входящих в него департаментов), в задачу которого входит координация планов социально-экономического развития региона (макрорегиональный уровень). Как представляется, в российском варианте примерным аналогом французской триады "коммуна - департамент - регион" является система "местное сообщество (район, город, волость) - регион (область, край, национальная республика, автономный округ) - макрорегион (которому в территориальном плане примерно соответствуют федеральный округ и ассоциация экономического взаимодействия). Если такая подчиненная Центру иерархия территорий будет выстроена (а предвосхищение подобных намерений можно усмотреть сегодня в планах реформы местного самоуправления по Д.Козаку), то Россия станет де-факто унитарной страной, а федеральные округа превратятся в своеобразные "контрольные единицы" и точки хозяйственного роста без самостоятельной политической роли. Полпредам же при таком сценарии, вероятнее всего, достанется роль, соответствующая роли региональных комиссаров во Франции - то есть разработка и реализация межрегиональных социально-экономических программ, дополненная функцией политического надзора. Полпреды могут сохраниться в этой роли "всерьез и надолго", превращаясь в хозяйственных и политических менеджеров с четко определенной сферой ответственности и объемом полномочий. При целом ряде бюрократических и централизаторских издержек, такая система выглядит более последовательной и рациональной, нежели современное положение дел.

Модель "губернизации" (одним из автором которой некоторые политологи считают эксперта Минэкономразвития В.Кистанова), предполагающая укрупнение регионов и включение в состав областей и краев национальных автономных округов (что обсуждается либо активно продавливается главами ряда областей уже сегодня), выводящая на первый план назначаемых из центра губернаторов. Данная модель делает саму фигуру президентского полпреда ненужной в перспективе - с активным ее задействованием при реализации планов "губернизации". Ибо следует предположить, что для контроля за собственно губернаторами будут использоваться не опосредующие звенья, а специальные контрольные структуры президентской администрации и парламента. Данная модель (если опустить неизбежные политические потрясения в период ее реализации), формально укрепив единство страны, на деле воспроизведет существовавшую на протяжении большей части российской истории централизованную систему со всеми ее издержками - бюрократизмом, инерционностью, коррупцией, игнорированием реальной специфики и интересов регионов, слабостью местной инициативы и т.д.

И, наконец, так называемая "модель земель", предполагающая создание на базе федеральных округов и действующих сегодня межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия (что в территориальном смысле практически идентично) укрупненных и экономически полноценных регионов - будущих субъектов симметричной федерации. Однако, в отличие от модели "иерархического унитаризма", это будет делаться эволюционным путем, посредством взаимоналожения процессов вертикальной и горизонтальной интеграции (например, в рамках долгосрочных концепций развития макрорегионов, лоббируемых президентскими полпредами совместно с участниками межрегиональных ассоциаций). В этом случае полпредам достанется роль не только координаторов и кураторов межрегиональных экономических программ, но и "политических объединителей", однако с перспективой упразднения самого этого поста в будущем, ибо "новый федерализм" востребует новые структуры контроля и управления, и новое качество менеджмента. Подобный путь, сочетающий в себе централизацию и опору на региональную инициативу, единство и разнообразие в территориальном устройстве, в свете исторического опыта представляется оптимальным для сегодняшней России завершением инициированным президентом реформы системы территориального управления.