Оригинал материала
Государство остается
Независимым инвесторам будет доступно меньше трети российской энергогенерации
Активизация процессов, связанных с реформированием РАО «ЕЭС», позволяет экспертам с большой долей вероятности прогнозировать его итоги и делать выводы. Институт энергетической политики (ИЭП) в аналитической записке «Возможная будущая структура собственности на генерирующие мощности в российской электроэнергетике и ее влияние на условия конкуренции» делает вывод: цели реформы в виде создания конкурентного рынка и выхода государства из сферы генерации достигнуты не будут.Прогноз ИЭП базируется на ряде предположений об исходе будущих продаж. В частности, предполагается, что «Газпром» скорее всего станет собственником ОГК-5, ОГК-6 и ОГК-2; «Норильский никель» получит контроль в ОГК-3, а «Сургутнефтегаз» -- в ОГК-4; контроль над ТГК-8 перейдет к ЛУКОЙЛу, а СУЭК сможет установить контроль над ТГК-12, ТГК-13 и ТГК-14, а также мощностями Омской генерирующей компании, входящей в ТГК-11. При этом ряд мощностей сохранится под контролем действующих собственников -- государства (атомные и гидрогенерирующие мощности) и компании «Базовый элемент» («Иркутскэнерго», Красноярская ГЭС). Предположения о будущих собственниках ОГК-1, а также ТГК-1, 2, 4, 5, 6, 7, 9 и 10 в рамках анализа не делались, поскольку, говорится в докладе, подразумевается, что их собственниками смогут стать (но не обязательно станут) независимые инвесторы, не аффилированные с кем-либо из других собственников, выделяемых в ходе анализа.
Разумеется, торги могут и не подтвердить столь конкретных ожиданий, как, например, недавно случилось с размещением допэмиссии ОГК-3, которую вместо «запланированной» группы «Газпром» купил «незапланированный» «Норильский никель». А утвержденная на днях правлением «Газпрома» стратегия действий в электроэнергетике предполагает помимо консолидации контрольного пакета ТГК-3 покупку акций ОГК-2, ОГК-6, ТГК-1 и ТГК-7. Однако даже такие подробности вполне вписываются в базовый сценарий, описанный в анализе ИЭП. Этот сценарий предполагает, что в основном генерирующие мощности российской энергетики будут распределены между государством, «Газпромом» и пятью крупными частными индустриальными группами -- «Базовым элементом», СУЭК, «Норильским никелем», «Сургутнефтегазом» и ЛУКОЙЛом.
Ни в одной из шести объединенных энергосистем России не удастся создать условия, при которых собственники, независимые от государства, «Газпрома» и пяти крупных индустриальных групп, владели бы хотя бы половиной генерирующих мощностей, делают вывод эксперты ИЭП. При этом совокупная и фактически неснижаемая доля государства в генерации (благодаря атомным и гидромощностям) составит 24,1%. А совокупная доля государства, «Газпрома» и пяти частных корпораций во всей российской генерации составит более 70%. Оценивая потенциальный эффект на качество конкуренции на будущем рынке, эксперты ИЭП приходят к неутешительным выводам.
«В любом случае приход частного собственника -- это лучше, чем сохранение нынешнего статус-кво. Однако реформа имела две цели: создание конкурентного рынка и выход государства из генерации. Ситуация складывается так, что рынок будет продолжать ощущать присутствие государства. А оно будет заинтересовано в том, чтобы создавать аффилированным игрокам специальные условия», -- говорит президент института Владимир Милов.
Для создания конкуренции недостаточно просто отпустить цены, подчеркивает г-н Милов, нужно, чтобы и структура рынка обеспечивала конкуренцию. Он отмечает, что авторы реформы успешно справились с одной частью этой задачи при формировании самого состава генерирующих компаний (конфигурация ОГК такова, что входящие в каждую компанию электростанции рассредоточены по стране с целью не допустить монополизма в отдельно взятом регионе). «Но второй момент -- это структура собственников. Наша ситуация -- это прямой путь к олигополиям», -- считает президент ИЭП.
В докладе угрозы, которые заложены в подобном сценарии, описаны так: «С учетом наличия у будущих собственников генерирующих мощностей развитого смежного бизнеса, нуждающегося в электроэнергетических мощностях как рынке сбыта топлива или источнике электроэнергии для снабжения энергоемких производств, существует высокая вероятность того, что крупные индустриальные собственники генерации не будут заинтересованы в наличии единого оптового рынка электроэнергии и, напротив, будут заинтересованы в его фрагментации с целью получить возможность приоритетного использования генерирующих мощностей по собственному усмотрению, для удовлетворения собственных потребностей в электроэнергии или реализации региональных стратегий развития рынков сбыта производимой электроэнергии».
Подобная ситуация не российское ноу-хау. Великобритания, которая провела реформу своего энергетического сектора на рубеже 1980--1990-х, столкнулась именно с такими проблемами. После приватизации сектора на рынке появились два крупных игрока -- компании National Power и PowerGen, причем цены не регулировались государством. В итоге в 1993 году это привело к резкому росту цен на энергию. Властям пришлось активно вмешаться: корпорациям предписали продать часть генерирующих мощностей, на двухлетний период был установлен предельный уровень цен на энергию, а в 1995 году и вовсе принять нормативные акты, препятствующие начавшемуся процессу вертикальной интеграции.
В докладе ИЭП приводится перечень мер, которые помогли бы не наступать на «грабли». В частности, этот перечень включает в себя обеспечение условий для реального прихода в российскую энергетику международных инвесторов, разукрупнение ГидроОГК, ограничение участия в аукционах по продаже генкомпаний для собственников, контролирующих генерацию свыше 5 МВт. Есть и конкретные, весьма «болезненные» предложения: запретить покупку генерирующих мощностей крупным энерготопливным компаниям (прежде всего «Газпрому» и СУЭК), не допустить покупки «Газпромом» контрольного пакета ОГК-1 и обязать его продать контрольный пакет в «Мосэнерго».
Однако очевидно, что подобные шаги абсолютно противоречат сегодняшней ситуации и неприемлемы для властей. Понимая это, эксперты ИЭП делают вывод: «По сути, в России уже де-факто складывается неконкурентный рынок электроэнергии, в основном контролируемый несколькими крупными индустриальными группами, без значимого присутствия иностранных и институциональных инвесторов и со значительным присутствием государства».
То, что российская энергетика окажется фактически «свободной» от иностранных стратегических инвесторов, наверное, самый неожиданный результат реформы, и в первую очередь для ее авторов. Как известно, «в очереди» стояли крупнейшие европейские концерны -- немецкий E.ON, итальянский Enel, финский Fortum. Первый долго вел переговоры (по неофициальным данным, претендуя на «Мосэнерго») и пока не добился результата. Enel вошел лишь в сбытовой бизнес в партнерстве с предпринимателем Григорием Березкиным. Fortum, владеющий блокпакетом ТГК-1, добился наибольших успехов. Однако расчетам финнов на получение контрольного пакета питерской компании в результате допэмиссии сбыться, видимо, не суждено: им «просигнализировали», что ТГК-1 имеет «столичный характер», а потому иностранцам контроля не дадут.
«Не будет на рынке иностранцев -- некому будет бросить вызов российским олигархическим группам», -- говорит Владимир Милов. Но главное зло он видит даже не в национальном характере инвесторов, а в доминирующем положении двух собственников -- государства и «Газпрома». «В условиях, когда половина мощностей находится у них, олигархи становятся в подчиненное положение и явно будут координировать с ними свои действия», -- говорит он.
Впрочем, инициативы от частных собственников генерации, считают в ИЭП, легко прогнозируются. Поскольку РАО «ЕЭС», которое исчезнет в середине следующего года, последние годы было гарантом сохранения в стране единого оптового рынка электроэнергии, «не исключено, что через короткое время после этого крупные собственники генерирующих мощностей, владеющие половиной мощностей на рынке и основными первоклассными мощностями, обратятся к властям с предложениями о ликвидации оптового рынка электроэнергии, работающего по единым правилам, и его фрагментации в более комфортную для крупных индустриальных собственников регионализованную систему торговли электроэнергией (в т.ч. возможно уменьшение размеров оптового рынка электроэнергии до «рынка излишков»)».
Будущие собственники, считает Владимир Милов, похоронят и масштабные инвестиционные планы, которые сейчас хочет оставить им в наследство РАО «ЕЭС». «Конечно, новые собственники будут пересматривать эти планы. Механизма контроля за реализацией инвестпрограммы так и нет, а учитывая политический вес новых собственников, у них все получится, -- считает глава института. -- Кроме того, можно в чем-то согласиться с тем, кто считает эти планы скороспелыми и, возможно, не очень качественными».
«Совет рынка», который предлагается сформировать в качестве некой саморегулируемой организации, по мнению г-на Милова, априори не заполнит регулятивный вакуум: «РАО очень активно и эффективно регулировало процессы в отрасли именно из-за наличия корпоративной вертикали. В том числе компания могла, пользуясь административными механизмами, разрешать на рынке конфликтные ситуации. У «Совета рынка» таких возможностей не будет. Его сила и потенциал будут обратно пропорциональны силе и потенциалу самих участников рынка».
Возможная структура собственности генерирующих мощностей после продажи ОГК и части ТГ, %
| Государство | 28,7 | 30,8 | 37,6 | 53,3 | 5,7 | 15,7 | 24,1 |
| «Газпром» | 34,0 | 12,5 | 35,9 | - | 29,3 | 2,7 | 20,0 |
| Государство + «Газпром» | 62,7 | 43,3 | 73,5 | 53,3 | 35,0 | 18,4 | 44,1 |
| «Базэл» | - | - | - | - | - | 41,4 | 10,3 |
| СУЭК | - | - | - | - | - | 19,9 | 4,9 |
| «Норильский никель» | 10,3 | 5,5 | - | - | 2,4 | 3,3 | 4,6 |
| «Сургутнефтегаз» | 3,5 | - | - | - | 14,6 | 3,3 | 4,7 |
| ЛУКОЙЛ | - | - | 22,3 | - | - | - | 1,9 |
| Другие собственники | 23,4 | 51,3 | 4,2 | 46,7 | 48,1 | 13,7 | 29,4 |