Внутригосударственное будущее международного права

(или Право по европейскому образцу)

Напечатать Анн-Мари Слотер, Вильям Берк-Уайт

Внутригосударственное будущее международного права*

Международное право всегда было именно таким — международным. Составлявшие его строго определенные юридические нормы[1] и институты предназначались исключительно для того, чтобы регулировать отношения между государствами. Иски же физических лиц по сложившейся традиции на международный правовой уровень могли попасть только в том случае, если они пользовались дипломатической защитой государства или его поддержкой в рамках какого-либо международного форума[2]. Однако со временем, по мере формирования и развития корпуса права прав человека и международного уголовного права, международное право стало проникать в традиционную вотчину внутригосударственного права, а именно во взаимоотношения между правительствами и гражданами отдельных стран[3]. Но даже и тут оно все-таки оставалось вовне и в целом действовало строго обособленно от внутригосударственного права.

Такое очевидное обособление от внутригосударственной проблематики, присущее классической модели международного права, обусловлено тем, что его задачи — регулирование дипломатического иммунитета, например, или прав судов в открытом море — никогда не выходили за рамки содействия взаимоотношениям между государствами. Традиционные цели международного права всегда были меж-, а не внутригосударственными.

Эти основы международного права являются отражением принципов Вестфальского суверенитета, истоки которого в значительной степени можно считать производными от сочетания в равных долях мифов и риторических построений. Концепция его такова, что государство — это ограниченная территория, на которой «право определять законность действий полностью принадлежит местной политической власти»[4]. При этом государство вольно самостоятельно выбирать приемлемые с его точки зрения международные нормы и таким образом определять степень своего участия в международной правовой системе. Вольно оно и не присоединяться к этой системе вообще, осуществляя тем самым свой суверенитет и предотвращая международное участие в своих внутренних делах. В этом смысле Вестфальский суверенитет олицетворяет право государств оставаться в стороне, не принимать участия в общих делах и ограждать себя от любых форм вмешательства извне. Но с другой стороны он точно так же подразумевает право выступать в качестве самостоятельного действующего лица в рамках международной системы, право взаимодействовать с другими государствами и присоединяться к международным соглашениям. На основании такого толкования суверенитета и сложилась состоящая из отдельных государств международная правовая система, ограниченная принципом самостоятельности выбора каждого государства.

Однако сегодня стоящие как перед государствами, так и перед международным сообществом задачи требуют иного решения и иной роли международной правовой системы. Почему? За последние несколько лет коренным образом изменились в первую очередь сама природа государственного управления и те цели, достижение которых относится к ведению международного права. Причиной тому начавшийся процесс глобализации и возникновение межнациональных угроз нового типа. Загрязнение окружающей среды не знает национальных границ, как не признают их ни террористы, устраивающие учебные лагеря, ни торговцы оружием, ни потоки беженцев; все эти проблемы потому и являются международными. Но корни у них тем не менее внутригосударственные, и поэтому справиться с ними в одиночку сугубо международная правовая система часто просто не в состоянии. Ей не хватает реальных рычагов воздействия, а появятся они у нее только в том случае, если дать ей возможность влиять на внутреннюю политику в отдельных странах и подключать национальные институты к усилиям, направленным на достижение глобальных целей.

Мир, эффективное здравоохранение, хозяйственное процветание — все это бесспорные блага для всей международной системы. Однако, чтобы их обеспечить в международных масштабах, начинать работу нужно внутри каждой отдельно взятой страны. Если задача международного права — способствовать этому процессу, то тогда в нем должна быть заложена возможность приводить в действие необходимые потенциал и волю национальных правительств. И тогда международное право, ранее ограниченное только нормотворчеством за пределами национальных полномочий, должно все больше и больше взаимодействовать с национальными институтами, укреплять их и поддерживать. Успешное исполнение этой функции возможно на трех главных направлениях: укрепление национальных институтов, их подстраховка, понуждение этих институтов к действию.

Речь идет о функции, предполагающей, что отныне международное право имеет целью повлиять на исход политических процессов внутри суверенных государств, и в этом смысле она радикально отличается ото всех предыдущих. Ведь даже совсем недавно, в 1945 году, составители Устава ООН все еще по-прежнему следовали классическому правилу, согласно которому международное право и международные институты не имеют «права на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства»[5]. Применение конкретных правил, учреждение институтов и даже просто установление эффективного управления в той или иной области — по всем этим вопросам решения традиционно оставлялись на усмотрение участников внутригосударственного политического процесса. Но сегодня в критической зависимости от этих решений оказалась уже и стабильность всей международной системы в целом, и вообще возможность достижения целей, стоящих перед международным правом. Достигнуть коллективных целей отныне можно только при эффективной работе в этом направлении каждого национального правительства в отдельности, и этим-то и объясняется гораздо более активное вовлечение международного права в процесс выбора политических предпочтений на национальном уровне. С некоторым преувеличением можно сказать, что эффективность международного права отныне зависит от того, насколько оно сможет влиять на внутригосударственную политику и понуждать к ее изменению.

Членам Европейского союза такие новые функции международного права хорошо знакомы. За последние десять лет ЕС принял десять новых членов и использовал при этом свои законы как раз таким образом, в качестве главного инструмента при проведении реформ, необходимых для органичного включения новых членов в свои структуры. Более того, даже и внутри стран-основателей Союза институты ЕС продолжают играть ту же роль: укрепляют, подстраховывают и наделяют задачами институты стран-членов на национальном уровне. В результате такое применение права становится среди европейцев общепризнанным, и новое поколение политических мыслителей в Европе уже указывает на него как на очевидное достижение правовой системы европейского образца.

Кто-то может, конечно, возразить, что такая новая функция международного права за пределами ЕС неприменима и что она обнаруживается только в специфическом, европейском контексте[6]. Но в том-то и дело, что особая значимость этой функции международного права проявилась уже и в контекстах, весьма отличных от европейского. Международное право начинает влиять на исход внутригосударственных процессов по всем трем направлениям — укрепление национальных институтов, предотвращение негативных тенденций во внутригосударственном управлении, побуждение к действиям на национальном уровне — и процесс этот уже распространился далеко за пределы Европы. Тенденция, первоначально наметившаяся в рамках европейского права, стремительно превращается в образец грядущего международного права в целом, и это-то мы и попытаемся доказать.

Кроме того, вполне возможно, что новые функции международного права, связанные с воздействием на внутригосударственные процессы, обуславливают за счет специфики возникающих новых взаимодействий определенную эволюцию и самого международного права тоже. В ЕС европейское право начиналось с краткого набора соглашений, определенных функциональными потребностями государств[7], а развилось оно в гораздо более всеобъемлющий и целенаправленно структурированный юридический строй[8]. Не исключено, что и международное право движется в том же направлении. Оно не перестанет от этого выражать волю и отражать практику отдельных государств, но коли оно попадает в зависимость от того, насколько эффективны в своей работе национальные институты, то и возникает настоятельная необходимость сделать так, чтобы международный юридический строй имел механизм понуждения этих институтов к действию. При этом хочется подчеркнуть, что наша цель не насыщение международного права конкретными нормативными требованиями; мы скорее хотим подчеркнуть, что многие международные правила и даже целые нормативные системы реально способствуют установлению на национальном уровне эффективного и, будем надеяться, благотворного правления.

Следует признать, что на практике удовлетворительно получается отнюдь не все. Мы в заключительной части подчеркиваем, что, по нашему убеждению, в будущем главные функции международного права будут зиждиться на его интенсивном взаимодействии с внутригосударственными политическими процессами. Но при этом становятся вполне возможными злоупотребления международными правовыми институтами и их предписаниями; так, например, политическое руководство какой-нибудь страны под предлогом исполнения резолюции Совета Безопасности ООН, требующей внутригосударственных антитеррористических мероприятий, может бросить в тюрьму диссидентов. Существуют потенциальные опасности и в более широком плане. Если, скажем, в основу международного права заложено понимание того, что государства обязаны по доброй воле соглашаться на определенное вмешательство в их внутренние политические процессы, то при неравномерном распределении влияния и власти такое «согласие» можно и навязать, и даже принудить к нему.

В Части 1 обозначены новые источники глобальных угроз, а также фактические и потенциальные меры противодействия им, включая и применение правовой системы ЕС для преобразования новых членов Союза «с ног до головы». В Части 2 отстаивается та точка зрения, что будущие потенциал, влияние и эффективность международного права целиком зависят от того, насколько в него будет заложена возможность предотвращать негативные тенденции, а также укреплять и задействовать внутригосударственные институты и право. В Части 3 рассмотрены потенциально опасные факторы, возникающие в связи с появлением новых функций международного права. И, наконец, в Части 4 мы сопоставляем наш анализ с некоторыми другими недавними попытками пересмотреть границы между внутригосударственным и международным; при этом мы не проповедуем смешение этих двух правовых систем, а особо выделяем влияние международного права на внутригосударственные политические процессы и наоборот.

1. Новые угрозы, новые меры противодействия

Принятие конкретных правил может служить и нередко служит выражением стремления к более совершенному устройству мира. Точно так же оно может выражать и выражает отклик на какую-то возникшую проблему. Наблюдаемая сегодня эволюция международных юридических норм — именно такой отклик на целое новое поколение проблем мирового масштаба. При этом отличительной чертой возникающих проблем является то, что они не есть результат каких-то действий государств как субъектов международного права, а вызваны событиями, происходящими внутри этих государств.

Примеров тому множество. Теракты 11 сентября 2001 года были совершены негосударственными субъектами, действовавшими с территории Афганистана[9]. Массовые бойни на этнической почве в Руанде, Конго и Судане были большей частью учинены повстанческими силами, действовавшими внутри государств[10]. Ответственность за самые опасные случаи распространения ядерных технологий чаще всего несут негосударственные преступные структуры вроде сети Абдул Кадир Хана[11]. В вышедшем в 2004 году Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам одними из главных угроз, с которыми сталкивается сегодня международное сообщество, названы такие проблемы внутригосударственного происхождения, как «нищета, инфекционные болезни и экологическая деградация... гражданская война, геноцид и другие массовые зверства... ядерное... химическое и биологическое оружие, терроризм и транснациональная организованная преступность»[12].

Искоренить причины возникновения таких угроз можно только обладая должными полномочиями в пределах действующей юрисдикции, имея в своем распоряжении аппарат поддержания правопорядка и иные институты. Все это есть в распоряжении национальных правительств, и потому чаще всего только они и могут предпринять необходимые практические меры, тем более, что задержание преступников или террористов, обеспечение сохранности ядерных материалов, предотвращение загрязнения окружающей среды и прочие аналогичные задачи традиционно относятся к области внутригосударственного права. А потому внешняя безопасность многих стран оказывается в зависимости от того, способно или нет то или иное правительство обеспечить такой уровень безопасности, который позволит установить и поддерживать в его стране главенство закона.

Когда государства достаточно сильны и сами напрямую противодействуют угрозе, на международное право ложится только координирующая роль, которая тем не менее крайне важна, поскольку благодаря ей правительства могут согласованно и сообща не допускать распространения угрозы за пределы своих границ. Однако слишком многим национальным правительствам не хватает, к сожалению, политической воли или они не имеют возможности по-настоящему взяться за решение возникающих трудных задач. К тому же за период с начала 1990-х годов число государств, не способных наладить на своих территориях эффективное управление, значительно возросло. Как написал не так давно Фрэнсис Фукуяма, «...после окончания “холодной войны” самой серьезной проблемой в деле поддержания международного порядка становятся, по-видимому, слабые и несостоявшиеся государства... В этих государствах совершаются нарушения прав человека, провоцируются гуманитарные катастрофы, их массово, волна за волной покидают эмигранты, они нередко нападают на соседние страны»[13].

Таким образом там, где национальные правительства не хотят или не могут самостоятельно справиться с новыми задачами, появляется необходимость применения международного права с целью создать недостающие возможности или сообщить правительствам нужную политическую волю. В этом случае международное право, конечно же, выходит далеко за рамки и своего классического определения как свода «прав, существующих между нациями»[14], и даже совсем современного его понимания, подразумевающего в том числе и регулирование поведения государства по отношению к своим гражданам[15]. Понятно и то, что, если международной правовой системе придать функцию, позволяющую поощрять правительства и других внутригосударственных субъектов к действию, помогать им и даже понуждать их, степень ее проникновения и преобразующего влияния на внутригосударственном уровне несомненно очень сильно возрастет.

Эта перспектива некоторым странам — например, Соединенным Штатам, России, многим государствам Ближнего Востока и Африки — представляется опасной. И тем не менее именно такое толкование международного права представляется оправданным, поскольку его с растущей силой подтверждает опыт Европы. Здесь после целого столетия кровопролитнейших внутриевропейских войн на смену положившему конец Тридцатилетней войне и провозгласившему принцип cujus principium, ejus religio* Вестфальскому договору пришел Римский договор. В современном Европейском союзе возобладала и с тех пор постоянно развивается и углубляется концепция объединенных суверенитетов. При этом по мере эволюции правовой системы Европейского союза и Суд европейских сообществ, и даже Комиссия ЕС стремились не столько превращать создаваемое ими Европейское право в международное, сколько подвигать суды и нормотворческие институты отдельных стран на то, чтобы они вдохновлялись корпусом права ЕС и внедряли его внутри своих стран как собственную нормативную базу.

В этом отношении стоит упомянуть намеренно спорную новую книгу Марка Леонарда «Причины, по которым тон в XXI веке будет задавать Европа». В ней автор пишет, что «оружие Европы — это ее законы»[16], и высказывает мнение, что влияние, которое Европа станет оказывать на остальной мир, будет в первую очередь «преобразующим»[17], коренящимся в ее стратегии демократизации. Эта стратегия построена на требовании к странам – кандидатам на вступление в Союз «проглотить все 80 000 страниц Европейского права и привести свое национальное законодательство в соответствие с ним», а затем вдобавок согласиться и на то, что должностные лица ЕС будут на постоянной основе контролировать, как они соблюдают свои новые обязательства[18]. Выполнение этого требования уже привело к тому, что «эти страны были перестроены практически наново»[19]. Так что вполне можно согласиться, что «Европейская модель стала политическим эквивалентом стратегии иезуитов, гласящей: если изменить страну с самого начала, то тогда она твоя на всю жизнь»[20].

Следует обратить особое внимание на то, какую именно роль играет в этой системе Европейское право. Корпус его, и правда, уже не умещается на 80 000 страниц, но при этом предписания Совета ЕС и Еврокомиссии чаще не определяют обязательные средства исполнения, а только ставят цели. То же, каким конкретно способом следует исполнить на практике ту или иную директиву, оставлено на усмотрение национальных судов и законодателей. Именно они принимают необходимые нормативные акты, и затем уже институты ЕС (Суд и Комиссия) контролируют, насколько исправно страны-члены следуют взятым на себя обязательствам. Так работает на практике Европейское право, и эту-то его роль мы и постулируем как образец для всего будущего международного права в целом[21].

Бывший госсекретарь МИД Норвегии Эспен Барт Эйде написал по тому же поводу, что «“мягкое вмешательство” ЕС во “внутренние дела” его членов уже стало делом практически повседневным»[22], и в этих его словах хорошо виден один из типичных признаков «поствестфальского суверенитета», о котором незабываемо написал в своей книге «The Breaking of Nations» соратник Хавьера Соланы Роберт Купер[23]. Эйде же и другие ведущие разработчики европейской стратегии безопасности открыто предлагают распространить подобные региональные «интегрирующие проекты», имеющие в своей основе ЕС, на Азию, Африку и Латинскую Америку. Правда, в Европейской стратегии безопасности (ЕСБ), принятой Советом ЕС в декабре 2003 года по предложению Хавьера Соланы[24], это предложение полного отражения не получило, но все же в ней сказано, что АСЕАН, МЕРКОСУР и Африканский союз «вносят важный вклад в дело улучшения мирового порядка»[25].

Процесс распространения права по европейскому образцу за пределами Европы уже идет, и потому функции международного права нуждаются в более широком переосмыслении. Тем более, что, как и в Европе, предмет все большего числа международных правовых норм — уже не межгосударственные отношения, а то, в какой мере способны и готовы предписанным образом действовать в отношении своих народов национальные правительства. По этой причине между внутригосударственными политическими процессами и международным правом возникает и постоянно расширяется взаимодействие, имеющее долгосрочные последствия и для самого права, и для политической жизни внутри стран.

2. Новые функции международного права

В основе слишком часто случающейся неудовлетворительной реакции национальных властей на угрозы транснационального характера лежат три отдельные, но взаимосвязанные причины: недостаточность национального управленческого потенциала; отсутствие политической воли; возникновение проблем нового типа, для решения которых обычных средств, имеющихся в распоряжении одного отдельного государства, уже недостаточно. Эти причины необходимо устранять, и тут у международного права есть средства воздействия по всем трем направлениям. Управленческий потенциал и эффективность национальных институтов могут быть усилены за счет международных правовых норм и институтов. Если эти нормы и институты правильно разработать и структурировать, они могут предотвратить бездействие внутригосударственных политических и правовых групп, призванных добиваться соблюдения международных правовых обязательств их страны. И, наконец, они же могут быть использованы для того, чтобы перед лицом глобальной угрозы понуждать к действию или даже предписывать необходимые действия на национальном уровне.

Такие альтернативные функции международного права неизбежно развернут международную правовую систему на сто восемьдесят градусов. Если раньше было принято считать, что международное право регулирует или даже определяет только межгосударственную деятельность, то теперь получается, что там, где достаточная эффективность не обеспечена собственными силами, настало время распространить международное право и на традиционно внутригосударственные области, отвести ему место в национальных институтах, управленческих структурах и даже в политических форумах.

2.1. Укрепление внутригосударственных институтов

Первейшим препятствием для совершенствования международной системы является то, что слишком многие государства не имеют достаточно сильных правительственных институтов. Они страдают от насилия, нищеты, болезней, коррупции, дефицита технологий и недостаточной профессиональной подготовки, и из-за слишком частой нехватки средств, навыков и возможностей их национальные правительства оказываются не в состоянии справиться с возникающими проблемами местного и транснационального характера. Примеров тому очень много: развал государства в Сомали в начале 1990-х годов; катастрофические последствия стихийных бедствий типа цунами 2004 года; гражданские войны вроде той, что продолжалась в Анголе с 1998-го по 2003 год; более чем очевидная ползучая коррупция, отмеченная в России в середине 1990-х годов. Тот факт, что все это может представлять серьезную угрозу для безопасности других стран, был отмечен в представленном в 2004 году докладе Комиссии по слабым государствам и национальной безопасности США, в котором подчеркивалась именно эта зависимость и говорилось о необходимости в связи с этим помогать государствам, «правительства которых не в состоянии делать то, чего от них ждут их граждане и международное сообщество, т. е. не предоставляют защиту от внутренних и внешних угроз, не обеспечивают элементарное здравоохранение и просвещение, не создают институты, нацеленные на удовлетворение законных нужд и требований населения»[26]. В рамках такой помощи огромное значение имеет наращивание возможностей, предоставляемых в распоряжение судей, законодателей и всех прочих должностных лиц, отвечающих за госрегулирование[27]. Фрэнсис Фукуяма по этому поводу высказался следующим образом: «В период, наступивший после 11 сентября 2001 года, в глобальных политических процессах на повестку дня встает вопрос не о том, как сокращать сферу государственного, а о том, как ее создавать и строить»[28]. Очевидно, что в этом процессе международному праву предстоит сыграть важную роль.

Для упрочения институтов национальных правительств исключительно важное значение имеет формализация и внедрение так называемого «сетевого управления». Этот инструмент в механизме глобального управления наглядно демонстрирует суть нового суверенитета и той новой роли, которую призвано играть международное право. Взаимодействуя и объединяясь в транснациональные сети, ответственные сотрудники национальных правительств совместно регулируют деятельность отдельных лиц и корпораций в рамках глобальной экономики, борются с глобальной преступностью и решают многие другие проблемы глобального характера. Причем, как вот уже десять лет утверждает один из авторов очерка, государства при этом отнюдь не утрачивают свою власть, а принимают на вооружение новые методы ее применения[29]. Внутригосударственная власть, действительно, уменьшается, но по мере того, как корпорации, неправительственные организации (НПО) и уголовный элемент в своей деятельности перерастают свои национальные иерархические структуры и создают взамен им глобальные сети, то же самое делают и правительственные чиновники. В процессе этой эволюции складываются все более и более плотные управленческие сети, благодаря которым правительственные чиновники приобретают доступ к глобальным рычагам правления и тем самым компенсируют утрату власти внутри своих стран.

Кроме того, сетевое управление делает возможным исполнение целого ряда функций, повышающих эффективность управления внутри отдельных стран. Оно способствует выстраиванию доверительных отношений между участниками, что в свою очередь порождает у них заботу о своей хорошей репутации. Становятся возможными регулярные обмены информацией, создание базы данных об оптимальной международной практике ведения дел, выработка в юридической области различных подходов к общим правовым вопросам. И, наконец, законодатели, судьи и прочие правительственные чиновники из менее развитых стран получают доступ к технической помощи и имеют возможность стать полноправными членами своего профессионального сообщества.

Уже сейчас правительственные сети всерьез помогают укреплять внутригосударственное управление, и потенциал их в этой области отнюдь не исчерпан. О многом говорит уже одно то, что, благодаря им в том числе, закладываются первые основы эффективного управления в странах, где пока еще нет даже материальных и людских ресурсов, чтобы принимать законы и потом проводить их в жизнь и применять на практике. В создании управленческого потенциала участвуют сети представителей всех ветвей власти — законодательной, судебной, административной. Свой вклад они вносят и напрямую, за счет программ обучения и технической помощи, и опосредованно, путем предоставления информации, рекомендованных координированных политических решений и даже просто моральной поддержки коллегам по сети. На такую поддержку могут расcчитывать все, и ее наверняка хорошо ощутил оказавшийся на осадном положении Верховный судья из Зимбабве. Выражается она словами: «Ты не один — мы с тобой».

Самым ярким примером того, как сетевое управление повышает эффективность национальных правительств, может служить заимствование нормативных требований в области правительственного регулирования. Целый ряд примеров таких заимствований применительно к регулированию рынка ценных бумаг, окружающей среды и антимонопольного контроля привел Кал Раустиала. В беседе с ним занимающийся регулированием рынка ценных бумаг чиновник коснулся международной сети, которую создала Комиссия по ценным бумагам и биржам США (SEC), и указал, что главным ее результатом стало широкое распространение «“нормативного учения”, почерпнутого из законов США о ценных бумагах», которое включает в себя среди прочего «строгие правила касательно инсайдерских сделок; обязательную регистрацию выпускаемых на рынок ценных бумаг в правительственном агентстве; систему обязательного раскрытия информации; ответственность эмитента за достоверность сведений, представленных при регистрации и выпуске ценных бумаг; обширные меры по защите от злоупотреблений и правонарушений; правительственный надзор за деятельностью брокеров, дилеров, бирж и пр.»[30]. Вообще техническая помощь и обучение, которые регулирующие правительственные агентства США предоставляют своим коллегам за рубежом, в первую очередь облегчают их собственную работу и дают им доступ к дополнительным рычагам управления за счет появления в других странах дееспособных агентств, применяющих к ценным бумагам, окружающей среде и антимонопольному контролю идентичный нормативный режим.

В ЕС аналогичные преимущества достигаются за счет Международной конкурентной сети (ICN), причем многие страны, особенно в Восточной Европе, предпочитают внедрять у себя именно европейский подход к вопросам конкуренции, а не модель, предложенную США[31]. Администрация Клинтона поначалу весьма активно выступала с идеей создания глобальной сети ведомств, отвечающих за антимонопольное регулирование, но после прихода Буша этот энтузиазм в администрации президента пропал. А ICN провела свою учредительную конференцию в 2002 году в Италии, под председательством Конкурентного ведомства Германии. Тогда же она получила следующее определение: «Неофициальная сеть антимонопольных агентств развитых и развивающихся стран, которая в рамках конкретных проектов и на основе консенсуса займется рассмотрением представляющих общий интерес вопросов, связанных с антимонопольной политикой и правоприменением, а также подготовкой предложений, направленных на сближение процедур и существенных вопросов за счет принятия ориентированных на результат структуры и повестки дня»[32].

Есть и другие аналогичные сети, развивающие имеющиеся внутри стран возможности, в том числе в экономической области, как, например, Базельский комитет по банковскому надзору[33] и Международная организация Комиссий по ценным бумагам. Помогая правительствам более эффективно регулировать рынки ценных бумаг и поддерживать независимость их центральных банков[34], эти сети позволяют получить двойной результат: во-первых, происходит сближение стандартизированных практических процедур в разных странах и, во-вторых, в странах-участницах создается более весомый национальный регулятивный потенциал.

При этом было бы ошибкой считать, что опыт в области госрегулирования передается только в одном направлении, из развитых стран в развивающиеся. Скажем, в юридической области суды Европы и Канады переняли у судов Южной Африки и Индии никак не меньше, чем те у них[35]. Вообще, специалисты в области госрегулирования высоко ценят национальный опыт решения специфических местных проблем и возможность обмениваться ценными наработками.

Возможностей для дальнейшего совершенствования управления на национальном уровне за счет развития сетевого управления еще очень много, и правительствам стоит ими воспользоваться. Можно было бы, например, создать Глобальную юридическую сеть с участием министров юстиции; расширить и укрепить Международную сеть по соблюдению природоохранного законодательства и правоприменению (INECE) с участием ответственных за природоохрану госчиновников; создать Глобальную сеть по правам человека с участием ответственных за состояние прав человека; свести воедино под эгидой ООН и других международных учреждений сети законодателей; улучшить представительность и охват глобальных сетей финансовых и прочих мировых лидеров (за счет, например, расширения «Большой восьмерки» до «двадцатки»). Перед всеми этими сетями должны быть поставлены конкретные задачи и им должны быть выделены необходимые для их исполнения средства, в первую очередь за счет совместной работы в пользу укрепления и коллективных, и индивидуальных управленческих возможностей.

Помимо этого, для достижения общей цели — упрочения национальных правительств — международное право и управленческие межправительственные сети вполне могут поддерживать и дополнять друг друга. Уже сейчас межправительственные сети используются для мобилизации национальных правительств на достижение международных целей. Находясь на переднем крае применения власти, члены национальных правительств имеют в своем распоряжении богатый набор полномочий, позволяющих им и принуждать, и убеждать. У международных учреждений ничего подобного нет. Но зато правительства, действуя через межправительственные сети, могли бы те же полномочия применять и в защиту международных правовых обязательств: они могут для этого и заставлять, и ублажать, и штрафовать, и приказывать, и предписывать, и торговаться, и принуждать, и вообще прибегать к любым действенным в их политической системе способам. Причем на уровне межправительственной сети они сами никакому принуждению не подвергаются. Наоборот, им должно быть понятно, что они сами по собственной воле выбирают для себя определенный курс. Раз приняв, по тем или иным соображениям, определенный кодекс оптимальной практики управления, согласившись координировать свою политику с остальными и признавать постановления наднационального суда или даже просто присоединившись к намечающемуся по какому-то конкретному вопросу международному консенсусу, они могут затем провести свое решение в жизнь на своем, внутригосударственном уровне власти.

Властные возможности межправительственных управленческих сетей можно оптимизировать и за счет их вовлечения в международную правовую систему. Так, скажем, роль этих сетей и их мягких нормативных рекомендаций могла бы быть признана в международном праве более определенно. В правовые инструменты обязательного характера можно было бы включить требование о создании транснациональных сетей в тех областях, где слабость государств особенно опасна, как, например, в вопросах о правах человека или в судебной сфере. От тех государств, чья пассивность в какой-то функциональной области начинает угрожать международному порядку, Совет безопасности ООН мог бы требовать присоединиться к соответствующей сети в обязательном порядке. Межправительственное сетевое управление является важным инструментом, позволяющим развивать административные возможности государств, и международная правовая система должна его рассматривать именно в этом качестве, развивать свои партнерские отношения с ним и способствовать тем самым интегрированию различных сетей в более масштабных международных правовых рамках.

Заметим, что и в этом плане тоже международная правовая система пошла бы по пути, уже прописанному в европейском учебнике. Разработка и внедрение большинства нормативных актов ЕС осуществляются именно внутри межправительственных сетей с участием чиновников всех рангов вплоть до министров. В связи с чем Марк Леонард сказал про ЕС, что это «децентрализованная сеть, принадлежащая его государствам-членам»[36]. И дело только государствами-членами не ограничивается: ЕС уже активно продвигает сетевую модель на Ближнем Востоке и в Северной Африке в рамках Барселонского процесса (Евро-Средиземноморского партнерства)[37].

По мнению Стефена Краснера, потенциал укрепления административных возможностей государств не ограничивается одним межправительственным сетевым управлением. Краснер полагает, что международное право, международные учреждения и национальные правительства могли бы также начать сообща формировать совместный суверенитет, который «предполагает создание институтов для управления на внутригосударственном уровне в тех областях, где по обоюдному согласию полномочиями пользуются и внешние, и внутренние субъекты управления»[38]. Примером такого подхода может служить создание в Сьерра-Леоне, Восточном Тиморе и, возможно, в Камбодже особых смешанных судов, в состав которых вводятся судьи из других стран и где применяются как национальные, так и международные законы. Аналогичные совместные контроль и управление предусмотрены также в соглашении между Чадом и Всемирным банком о строительстве и эксплуатации нефтепровода[39]. Краснер считает, что благодаря такому совместному суверенитету появится возможность наделять слабые или несостоявшиеся государства «новыми, лучше подготовленными политическими структурами, способными вырабатывать более действенные решения и застрахованными от злоупотреблений властью»[40].

Наращивать административные возможности национальных правительств международная правовая система может и за счет более привычных механизмов. Если в правовых инструментах и кодексах оптимальной международной практики сформулировать необходимые стандарты, то национальные правительства получат образцы, на которые они смогут ориентироваться, и станут благодаря этому реально наращивать свои силы[41]. Причем такая помощь и поддержка международных учреждений может предоставляться целенаправленно, с учетом специфики потребностей внутригосударственных институтов страны-получателя.

Очень важную роль в этой области могут играть МВФ, Всемирный банк и другие международные финансовые учреждения: свои кредиты они выделяют на строго определенных условиях и потому имеют особо сильное влияние на внутригосударственные процессы. Правда, отнюдь не все согласны с тем, что деятельность МВФ реально способствует успешному становлению национальных правительств[42]. Более высокую оценку дают результатам, достигнутым Всемирным банком[43]. Стратегия работы ВБ в Африке заключалась в том, чтобы «поставить у руля сами страны-получатели» и заложить при этом в основу своего с ними сотрудничества «широкие возможности для национальных государственных органов: возможность формулировать политику; возможность формировать общее мнение; возможность осуществлять реформы; наконец, возможность отслеживать полученный результат, извлекать из него необходимые уроки и, исходя из них, перестраиваться»[44]. Одним словом, независимо от того, как оценивать достигнутые МВФ и Всемирным банком результаты, ясно, что рычаги для наращивания административных возможностей правительств у них очень серьезные, и чтобы их задействовать в общих интересах, Фонду и Банку необходимо в первую очередь выработать в этой области такую политику, которая будет одновременно и эффективной, и справедливой.

Очевидно, что встраивание в создаваемые правовые режимы различных механизмов, способствующих становлению национальных правительств, должно осуществляться на постоянной приоритетной основе. Задействовать при этом надо правительственные сети, техническую помощь, стандарты, ориентиры и некоторые другие формы сотрудничества. Конкретную форму такой работы предложили Абрахам и Антония Чейз. Свою модель они назвали «законособлюдаемость через управление»[45], имея в виду, что добиваться максимального внедрения какого-то комплекса международных правовых норм следует не столько за счет надзора за их соблюдением, сколько через посредство правильного управления. Для этого необходимо, чтобы все участники процесса понимали, чего от них ждут, чтобы они имели необходимый для соблюдения норм ресурс и чтобы по мере надобности они могли получать необходимую помощь.

В более широком плане на международном уровне успех политики во многих областях зависит от того, какие политические решения принимаются на национальном уровне, будь то распределение бюджетных ресурсов или учреждение какого-то очередного института. То есть эффективность международного права находится в зависимости от того, наделено оно возможностью влиять на политические процессы и формирование институциональных структур внутри государств или нет. Но не менее важно и установление обратной связи, идущей от национальных учреждений к международным и обязательной для обеспечения должной подотчетности и эффективности. По всем этим соображениям подходить к разработке перечисленных механизмов укрепления национальных правительственных учреждений нужно с большой тщательностью.

2.2. Когда национальные правительства бездействуют

Второе главное направление, на котором международное право может быть использовано для становления эффективного управления внутри государств, касается тех случаев, когда национальные правительства не предпринимают необходимых действий. В некотором смысле ничего нового тут нет, поскольку в этой области уже давно существует определенная школа мысли. Например, то, что в случае бездействия суда в одном государстве право действия приобретает суд другого государства, Гуго Гроций обосновал еще в 1625 году. Рассматривая ранний вариант формулы «суди сам либо выдавай на чужой суд», Гроций указывал: «необходимо, чтобы власть королевства, в котором нарушитель проживает, в ответ на жалобу пострадавшей стороны либо учинила суд и наказала нарушителя сама, либо выдала его в распоряжение последней на ее усмотрение»[46]. Другими словами, когда в каком-то государстве необходимые меры не приняты, взаимодействие между уголовно-процессуальными механизмами государств позволяет одному из них заступить на место другого.

Еще один пример находим в начале 1920-х годов, в работах Мориса Травера, развившего концепцию «взаимоналожения равнонацеленных законодательных полномочий». Идея Травера заключалась в том, что там, где юрисдикции разных государств имеют совпадающие области правоприменения, они накладываются друг на друга, и национальные законодательные собрания получают возможность подкреплять друг друга[47].

Так что действительная новизна сегодня заключается только в том, что уже не национальные суды других государств, а международные учреждения сознательно принимают на себя функции бездействующего государственного органа. Причем структурные нормативы, укрепляющие и развивающие эту функцию, отныне зафиксированы непосредственно в уставных документах международных судов и учреждений.

Самым ярким примером фактического присутствия обсуждаемой функции в современном международном праве могут служить положения о дополняющей роли Международного уголовного суда (МУС), зафиксированные в Римском статуте. МУС принимает к рассмотрению дела только тогда, когда находящиеся на передовом рубеже защиты права национальные суды почему-либо не проводят необходимое расследование и рассмотрение дела. В Статье 17 Римского статута сказано, что Суд откажется принять дело в свое производство тогда, когда «данное дело расследуется или в отношении его возбуждено уголовное преследование государством, которое обладает в отношении его юрисдикцией, за исключением случаев, когда это государство не желает или не способно вести расследование или возбудить уголовное преследование должным образом»[48]. А вот в тех случаях, когда национальные институты бездействуют в связи с «полным либо существенным развалом или отсутствием своей национальной судебной системы»[49] или когда «судебное разбирательство не проводилось или не проводится независимо и беспристрастно», МУС заступает на место национальных судов и обеспечивает таким образом второй рубеж обороны[50]. То есть если бы, скажем, США признавали полномочия МУС и при этом не сумели или не захотели провести расследование в отношении всех своих военнослужащих, участвовавших в злоупотреблениях в тюрьме «Абу-Граиб», то тогда на это дело начала бы распространяться юрисдикция МУС.

Внедрению предлагаемой функции могут способствовать и другие формы международного институционального строительства. Так, например, в соответствие с действующими правилами физические лица могут обращаться в международные суды по правам человека только после того, как они исчерпали все возможности защиты своих прав у себя в стране. В результате у государств и в первую очередь у их национальных судов появляется стимул самим принимать приемлемые с точки зрения международных институтов решения и предотвращать тем самым вмешательство международного суда в их внутренние дела[51]. По примерно такому же принципу появление международного механизма для решения споров в рамках НАФТА послужило своего рода дополнением и подстраховкой при рассмотрении антидемпинговых дел на национальном уровне[52]. Правила НАФТА предусматривают создание международных групп арбитражных заседателей, уполномоченных рассматривать внутригосударственные административные постановления и при необходимости возвращать их для пересмотра соответствующему внутригосударственному ведомству со своими рекомендациями относительно приемлемого решения. Если ведомство соглашается и такое решение принимает, арбитражная процедура на этом заканчивается. Если же новое решение ведомства с точки зрения заседателей по-прежнему неудовлетворительно, они имеют право на повторный возврат дела ведомству[53]. Как и в случае с формализованной в Римском статуте дополняющей функцией МУС, указанная процедура возврата правительственных постановлений на пересмотр подталкивает государства - члены НАФТА к тому, чтобы действовать, не мешкая, самим и не допускать при этом ошибок. А международная коллегия арбитражных заседателей при этом играет роль подстраховки на случай их бездействия или отхода от принятых норм и правил.

Использование этих и подобных им положений в международном институциональном строительстве дает на практике двоякий результат. Во-первых, очевидно, что таким образом создается второй рубеж защиты в тех случаях, когда национальные институты со своей задачей не справляются. Во-вторых, что еще более значимо, международный процесс начинает стимулировать принятие мер на национальном уровне. Этот стимул чаще всего дает о себе знать тогда, когда национальное правительство и могло бы при желании использовать какие-то юридические или политические средства, но либо оно само, либо какая-то влиятельная группировка в его составе считает, что принятие таких мер причинит больше вреда, чем пользы. Если бы в такой ситуации какого-либо международного суда с равнонаправленной юрисдикцией не существовало, то они бы этих мер и не приняли. Но если такой суд есть, то возникает структурный стимул, благодаря которому при взвешивании за и против появляются новые соображения в пользу принятия необходимых мер. Поскольку государства в основном предпочитают решать свои споры сами и не допускать применения у себя юрисдикции неподконтрольных им международных судов, то ясно, что перспектива такого вмешательства будет подталкивать их к действию.

Что этот стимул дает на практике, уже можно наблюдать на примере дел, которые одними из первых принял в производство в отношении Демократической республики Конго и суданской области Дарфур Международный уголовный суд. После того как в 2003 году Прокурор МУС объявил о начале расследования в Конго, в правительстве этой страны сразу начали предпринимать усилия с целью реформировать собственную судебную систему и обеспечить своим национальным судам приоритетное право рассмотрения объявленных МУС дел[54]. То же случилось и после начала расследования МУС в Дарфуре: там хоть и не до конца легитимно, но все-таки были срочно созданы местные суды специально для расследования тех же дел[55]. Прокурор МУС, кстати, сам высказывал мнение, что наличие дополняющей юрисдикции Международного суда поощряет проведение расследований собственными национальными средствами. Он, в частности, сказал: «...Если вследствие нормальной работы внутригосударственных учреждений дел для рассмотрения в нашем Суде не останется, можно будет считать, что достигнут большой успех»[56].

Причем такую подстраховочную, дополняющую функцию международных правовых институтов могут исполнять не только классические международные суды; поощрять стремление судебных органов самостоятельно вершить правосудие могут и действия таких же национальных органов других стран. Пример тому можно было недавно наблюдать в Чили, где завершился процесс над Аугусто Пиночетом, и успех его отчасти предопределило влияние извне. Международное сообщество, задействовав в первую очередь испанское правосудие, наглядно показало серьезность своего намерения призвать Пиночета к ответу[57]; действия, предпринятые в Англии (не завершившиеся, правда, обвинительным приговором)[58], и начало судебного преследования в Испании ясно дали чилийцам понять, что в случае их бездействия найдутся и другие способы взыскать с преступника, и это соображение не могло не заставить их взяться за дело самим.

Конкретный результат, который будет давать исполнение этой функции международными учреждениями, может меняться от случая к случаю и зависеть от обстоятельств дела. Иногда перспектива ее применения просто максимально стимулирует самостоятельные действия национальных правительственных органов. В других случаях благодаря ей изменится соотношение сил в противоборстве внутригосударственных властных структур, и перевес получат те, кто выступит за принятие необходимых мер. Там же, где правительства действительно не обладают необходимыми средствами воздействия, международные учреждения могут на практике заступить на их место и предоставить альтернативный форум. Но во всех случаях международные учреждения будут непосредственно влиять на принятие внутригосударственных решений, подталкивать к действиям на национальном уровне и предоставлять альтернативную платформу для решения тех задач, с которыми национальные правительства сами не справляются. Они станут как бы невидимым актером на внутригосударственной политической площадке, и их участие будет поощрять принятие таких политических мер, на какие в противном случае правительства могли бы и не пойти.

2.3. Понуждение национальных правительств к действию

Эффективность международного права в противостоянии транснациональным угрозам невозможно обеспечить только за счет становления международных судов и трибуналов[59]; она чем дальше, тем все больше будет зависеть и от реального участия внутригосударственных институтов. Ведь именно они по-прежнему сохраняют за собой практически эксклюзивное право применять средства властного принуждения. Чаще всего только они одни могут использовать силы поддержания правопорядка, отправлять правосудие и прибегать к помощи военных, т. е. задействовать наиболее эффективные средства, без которых устранить транснациональную угрозу в зародыше и не дать ей разрастись вряд ли возможно. Во многих странах применить эту свою эксклюзивную власть национальные правительства вполне готовы, и по отношению к ним достаточно просто иметь возможность оказать им необходимую поддержку и подстраховать их. Но бывают и такие случаи, когда национальные правительства подключать свои внутригосударственные институты по какой-либо причине не готовы: у них могут быть расхождения в толковании национальных интересов, может отсутствовать политическая воля, а может и просто возникнуть острый внутриправительственный конфликт. Именно для таких случаев и в целях эффективного предотвращения разрастания транснациональных угроз в международном праве помимо упомянутых выше поддержки и подстраховки должны быть отныне предусмотрены и такие механизмы, благодаря которым появится уверенность, что правительства имеющиеся в их распоряжении средства в конце концов применят несмотря ни на что.

Использование в международной правовой системе нормативных актов для понуждения государств к каким-то конкретным действиям во многих смыслах отнюдь не ново. Ограничение допустимых действий государств или предписание им какого-то определенного поведения является целью классического международного права уже давно. Новизна в сегодняшнем мире, как мы пытаемся показать, заключается в том, что необходимое понуждение отныне сильно отличается от прежних, традиционных международных правовых норм. Раньше в международное право закладывали обязанности государств по отношению друг к другу; теперь требуется включать в него нормы, предписывающие какие-то конкретные действия институтам внутри государств. Адресуются эти новые нормы по-прежнему государствам, но указывается в них при этом именно на обязанность государства обеспечить для достижения целей международного сообщества определенные действия своих внутренних органов.

В тех случаях, когда принятие каких-то мер внутри государств становится не только желательным, но и необходимым, в положения обязательных международных инструментов (начиная с резолюций Совета Безопасности ООН и кончая доктринами обычного права) следует включать уже не столько предписания относительно поведения государств между собой, сколько гарантии того, что внутригосударственные органы национальных правительств предпримут на практике в пределах своей юрисдикции какие-то конкретные действия. Если раньше в международных договорах требования обычно ограничивались тем, что национальные правительства обязывались обеспечить в своих странах принятие тех или иных нормативных актов, ставящих, например, вне закона некоторые транснациональные действия[60], то теперь нужно пойти дальше и обеспечить не просто принятие предписанных законов, но и их применение на практике, добиться не просто создания внутригосударственных институтов, но и того, чтобы они реально работали.

Самым очевидным примером того, как на государства - члены ООН могут налагаться конкретные обязательства, выполнимые исключительно за счет мер на национальном уровне с участием внутригосударственных институтов, служит применение международного права сразу после терактов 11 сентября 2001 года. Совет Безопасности ООН принял тогда, среди прочего, резолюцию 1373 (2001), постановляющую, что все государства должны «принять необходимые меры в целях предотвращения совершения террористических актов» и «отказывать в убежище тем, кто финансирует, планирует... террористические акты»[61]. В резолюции содержатся также относящиеся к компетенции внутригосударственных органов требования, чтобы: финансирование террористических актов было запрещено гражданам страны; финансовые активы, используемые для террористических целей, были заблокированы; национальные суды привлекали к ответственности участников террористических актов; государства как можно скорее становились участниками международных антитеррористических конвенций[62].

В резолюции 1373 (2001) по мнению Белого дома установлены «новые жесткие стандарты, которым в глобальной войне против терроризма все государства должны отныне соответствовать»[63]. Аналогичным образом в Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма содержатся обязательства государств-членов предпринимать «в соответствии с принципами своего внутреннего права необходимые меры для того, чтобы... арестовать любые средства, используемые или выделенные в целях» финансирования терроризма[64]. А государства - участники Международной конвенции по борьбе с бомбовым терроризмом обязуются добавлять в свое внутреннее законодательство нормы, квалифицирующие теракты как уголовное правонарушение, и устанавливать свою юрисдикцию с целью предания участников терактов правосудию[65].

В резолюции 1373 функция понуждения и использование международной правовой системы для укрепления национальных институтов сведены воедино: помимо того что в резолюции прописаны действия, необходимые на национальном уровне, предусмотрено еще и учреждение Контртеррористического комитета (КТК), уполномоченного следить за исполнением резолюции и укреплять «потенциал государств в области борьбы с терроризмом»[66]. По правилам КТК государства обязуются представлять ему на регулярной основе доклады о принятых во исполнение резолюции мерах, а сам Комитет предоставляет им экспертные консультации по широкому спектру вопросов, таких как разработка законодательства, таможенный контроль, полиция и правоохранительная деятельность[67]. При этом КТК сотрудничает с международными региональными и субрегиональными организациями в области обмена «информацией о кодексах, стандартах и передовой практике в сферах их компетенции»[68]. КТК также предоставляет в распоряжение государств свою базу данных об имеющейся консультативной и технической помощи[69] и имеет группу экспертов, занимающихся оценкой того, как государства исполняют резолюцию. Об эффективности работы КТК и всего механизма Резолюции 1373 можно судить по тому, что на апрель 2005 года все 191 государства-члены представили в Комитет как минимум по одному докладу. Генеральный секретарь ООН в связи с этим заявил, что сотрудничество государств с Комитетом беспрецедентно и может служить образцом для подражания[70].

Аналогичные обязательства по принятию внутригосударственных мер Совет безопасности возложил на государства-члены и в Резолюции 1540 (2004), касающейся режима нераспространения оружия массового поражения (ОМП). В ней, в частности, говорится, что государства в соответствии со своими национальными процедурами принимают законы, запрещающие негосударственным субъектам производить ОМП и обладать ими; устанавливают эффективный контроль за экспортом и трансграничным перемещением ОМП и относящихся к ним средств доставки и материалов; разрабатывают эффективные меры их физической защиты[71]. И хотя учреждение контролирующего органа, аналогичного КТК, Совет безопасности не предусмотрел, он тем не менее особо подчеркнул необходимость наращивания потенциала и эффективности внутригосударственных мер в каждой стране и призвал государства предоставлять с этой целью свою помощь и ресурсы[72]. С похожими требованиями обращаются к своим государствам-членам и функциональные международные организации. Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), например, обязует государства инициировать определенные действия через их национальные органы - в частности, в соглашениях о гарантиях, которые оно заключает с обладающими ядерными технологиями государствами, предусматривается создание национальных систем контроля за сохранностью материалов и использование определенных механизмов отчетности[73].

На всех этих примерах мы снова и снова видим, каким международное право станет в будущем. Оно невозможно без механизмов противодействия международным угрозам нового типа, и потому его нужно внедрять и внутри суверенных государств тоже, поскольку только тогда оно сможет обязать национальные правительства предпринимать действия для достижения поставленных целей. Иногда достаточно будет национальные власти просто подстраховать. Иногда будет не обойтись без более конкретной помощи и упрочения слабых правительств. Будут и такие случаи, когда от международного права потребуется уже механизм активного понуждения к действию, и тогда его цель будет заключаться в том, чтобы добиваться изменения политических решений национальных правительств и заставлять их использовать свои государственные органы даже и вопреки их желаниям.

Нередко самый эффективный подход будет подразумевать некую комбинацию из всех трех перечисленных функций. И в каждом таком случае важно, чтобы далее национальные лидеры и законодатели отвечали перед своими коллегами в других странах и перед своим народом за то, как они и их правительства в сложившейся ситуации себя поведут.

3. Опасности, с которыми сопряжено использование международного права при формировании внутригосударственной политики

Очевидно, что использование международного права для поощрения и повышения действенности внутригосударственных механизмов способствует росту эффективности международной правовой системы и представляет целый ряд преимуществ. Появляются новые стимулы, подталкивающие правительства к конкретным действиям. Создается возможность задействовать потенциал национальных госорганов для достижения международных целей. Борьба за устранение транснациональных угроз становится более эффективной и предметной.

Но в то же время каждая из постулированных выше функций международной системы (дополняющая подстраховка, укрепление и понуждение) — это своего рода обоюдоострый меч. Подстраховка может дать обратный эффект, если государства сочтут, что передача дела в международный форум будет сопряжена с меньшими финансовыми и политическими издержками, чем если они возьмутся за дело сами[74]. Оказываемая с самыми добрыми намерениями помощь, особенно когда она идет через неправительственные организации (НПО) и международные учреждения, может в конечном итоге привести к фактическому ослаблению внутригосударственных субъектов управления из-за перераспределения и оттока финансовых и людских ресурсов. Сокращению национального потенциала могут способствовать и недостаточно тщательно спланированные меры по укреплению внутригосударственных органов[75]. Наконец, опасность совершенно особого рода может возникнуть, если в результате понуждений со стороны международной правовой системы нарушатся внутригосударственные демократические процессы и самостоятельный поиск альтернативных подходов внутри страны прекратится[76].

Однако самая серьезная опасность, связанная с новыми функциями международного права, заключается в том, что национальные правительства могут для достижения собственных целей злоупотребить международным правом и всей его силой. Получив поддержку от международной системы и добившись за ее счет большей эффективности, они могут вместо искоренения репрессий и гонений, наоборот, только еще больше их усилить. Примерно так же могут правительства использовать и предписания международного права относительно определенных действий, направив их на проведение незаконной или несправедливой политики. Кроме того, в случаях, когда возникает видимое противоречие между такими основополагающими ценностями, как права человека и безопасность государства, принуждение с применением международного права в защиту одной из них может быть сопряжено с ущербом для другой. Особенно серьезной эта проблема становится в тех случаях, когда репрессивные режимы, прикрываясь сформулированными на международном уровне предписаниями, берутся проводить у себя в странах политику, угрожающую независимости законных оппозиционных групп и могущую привести к нарушению прав граждан.

Наиболее явно указанная опасность проявляется в связи с правовыми предписаниями обязательных контртеррористических мер. По этому поводу бывший Верховный комиссар ООН по правам человека Мэри Робинсон указывала: «В целом ряде стран введены новые, репрессивные законы и практика задержания, причем везде их более или менее оправдывают начавшейся международной войной с терроризмом»[77]. Аналогичные отступления от международных и внутригосударственных гарантированных прав под предлогом борьбы с терроризмом документировала и Ким Шеппель[78]. По оценкам организации Human Rights First особенно активно в этом плане вели себя Танзания, Индонезия, Россия, Пакистан и Узбекистан: в каждой из этих стран были приняты «драконовские антитеррористические законы», ставящие под угрозу соблюдение прав человека и дающие правительствам дополнительные рычаги воздействия на оппозиционные группы[79].

Чтобы можно было эффективно и без злоупотреблений решать новые задачи, которые встают перед международным правом, необходимо оптимизировать преимущества его новых функций (подстраховки, укрепления и понуждения) и одновременно научиться избегать тех опасностей, которые столь очевидно проявляются в случае с контртеррористической борьбой. В теоретическом плане указанные новые функции основываются на возможности использования внутригосударственных органов для достижения международных правовых целей. Однако эти же самые органы под управлением недобросовестных правительств могут стать и источником злоупотреблений. И потому необходимо в первую очередь четко различать, какие внутригосударственные институциональные структуры будут действительно полезны для развития международной системы, а какие, наоборот, могут быть более, чем остальные, склонны к репрессиям и злоупотреблениям.

Обозначить такое различие можно, например, если в международном праве будет непосредственно учитываться качество внутригосударственных институтов. Где эти институты достаточно сильны и независимы, где конституционные структуры прочны, политические процессы прозрачны, а сдержки и противовесы надежно встроены в систему политического устройства — там очень маловероятно, чтобы государства стали злоупотреблять международным правом или вновь обретенной силой в своих корыстных интересах. В таких странах преградой для злоупотреблений служат внутригосударственные правовые гарантии и различные правительственные учреждения, которые так же способны нейтрализовать и возможные силовые поползновения каких-либо госорганов. Хотя, конечно, даже и в странах с хорошими институциональными структурами злоупотребления по-прежнему возможны. Но по отношению к этим странам позиция МУС и других подобных учреждений строится на том понимании, что в эффективно управляемом государстве его внутренняя система сама включит свой собственный корректирующий механизм и злоупотребление устранит. Представляется, что наиболее склонными к принятию новых функций международной правовой системы являются именно такие, наделенные независимыми и прозрачными государственными институтами страны.

Настоящая суть проблемы, конечно же, в том, что в укреплении своих возможностей и в подстраховке для своевременного устранения угроз и решения новых задач нуждаются в первую очередь как раз те страны, которым системы сдержек и противовесов и институциональной независимости явно не хватает. Соответственно, касающиеся их международные правовые нормы, режимы и институты нужно разрабатывать с должным учетом и потенциала, и качества обеспеченного в этих странах госуправления. Но прежде сдержки и противовесы нужно заложить в саму международную систему, чтобы при достижении поставленных целей упор делался не только на результаты по существу, но и на законность использованных для их достижения внутригосударственных процессов. Точно так же нужно сначала обеспечить сбалансированность самих международных режимов, чтобы при понуждении государств к достижению поставленных целей одни ценности не приносились в жертву другим, как в случае с правами человека и государственной безопасностью.

Наконец, уже должно быть понятно, что обсуждаемая здесь общая концепция международного права и конкретно его новые функции натолкнутся на решительное сопротивление как государств с очень сильными внутригосударственными институтами — например, США, — так и государств, в которых правовые системы слабы, но зато управление находится в руках сильных политических деятелей. Это в европейских странах, как мы уже отмечали, давно привыкли к повседневному «мягкому вмешательству», а вот остальные государства к нему готовы гораздо меньше. Так что США в этом смысле отнюдь не одиноки, но только вот может оказаться, что в компании, в которую они из-за этого попадают, найдутся у них попутчики и не самые достойные. А с другой стороны, неожиданно серьезные трудности могут возникнуть и у многих европейских держав, которым предстоит непростая задача убедить в преимуществах модели объединенного суверенитета по европейскому образцу их собственные бывшие колонии.

4. Международное право и внутригосударственная политика

И юристы-международники, и философы права уже давно с особым вниманием следят за размыванием границ между внутригосударственными и международными правовыми нормами и институтами. Еще в 1956 году Филипп Джессап весьма гегемонистски заявил, что ведение юристов-международников уже распространилось за пределы классического международного права и охватило «все нормы, которые регулируют любые действия и события, выходящие за национальные границы»[80]. Сорок пять лет спустя судья Сандра О'Коннор, в международном праве относительный новичок, отметила: «...применение международного права уже не ограничивается только неким набором договоров и хозяйственных соглашений. Оно скорее... регулирует теперь действия и события, выходящие за национальные границы»[81].

В политической философии также появилась концепция «пограничной зоны между внутригосударственным и внешним» миром, предложенная Джеймсом Розенау[82]. По Розенау в этой зоне «сходятся вместе, переплетаются и вообще часто становятся неотличимыми друг от друга вопросы по своей природе как внутренние, так и внешние»[83]. В этой концепции отличие именно «пограничной зоны» от просто «границы» заключается в том, что граница — это всегда некий воображаемый рубеж, а пограничная зона — это «новое, обширное политическое пространство... в котором процесс усечения значимости одних вопросов и усиления значимости других постоянно меняется и то расширяется тут, то сужается там»[84]. В плане взаимоотношений внутри этой пограничной зоны Розенау обращает особое внимание на то, как люди, сталкиваясь с различными проблемами, прибегают для их решения не к «национально-государственным системам», а ко всяческим комбинациям внутригосударственных и международных правовых норм[85].

У нас подход к этому вопросу иной. Мы считаем, что граница между внутренними и международными делами существует - если не всегда на практике, то во всяком случае концептуально. Вполне возможно, и даже вероятно, что международное право действительно начинает распространяться и на некоторые имеющие двойственный, гибридный характер правовые нормы и внутригосударственного, и международного значения, а также и на чисто внутригосударственные правовые нормы, но выходящие за пределы национальных границ. Однако мы при этом продолжаем считать, что у традиционного публичного международного права, т. е. у свода договоров и обычаев, принятых государствами в их отношениях друг с другом, по-прежнему сохраняются и свой особый характер, и свои особые функции. Мы только утверждаем, что эти функции сегодня стремительно меняются.

Когда мы говорим о «внутригосударственном будущем международного права», мы не имеем в виду проникновение последнего во внутригосударственное право; мы имеем в виду его влияние на внутригосударственную политику. Или, говоря точнее, мы думаем, что в будущем роль международного права будет определяться его способностью влиять на конкретных внутригосударственных субъектов, на их действия и на получаемые во внутренней политике результаты, а также возможностью поощрять их, подстраховывать и даже предписывать. Международные правовые нормы и институты, как того и требуют существующие реалии, будут формироваться путем сочетания различных понуждающих и сдерживающих правил, призванных заставить субъектов внутригосударственной политики делать именно то, что они и обязаны делать, исходя из принятых ими на себя по действующим конституциям обязательств, а также требований подписанных ими договоров и норм обычного права.

Такое толкование вполне допускает, что между «международной» и «внутригосударственной» сферами по-прежнему сохраняется очень четкая граница, хотя мы и согласны, что она постоянно размывается, и что указанные сферы начинают все чаще и пересекаться, и даже вступать друг с другом в противоречие. Более того, сохранение такой границы может быть весьма полезным для субъектов внутригосударственной политической жизни. Когда прокурор пытается привлечь к ответственности бывшего высокопоставленного чиновника, когда на судью давит исполнительная власть, заинтересованная в определенном исходе дела, когда группа депутатов в парламенте настаивает на мерах по предотвращению глобального потепления — всем им не помешает возможность задействовать «погонялку» или сдержку, заимствованную извне, из совсем другого политического пространства. Эти двухуровневые игры будут по мере своего развития неизбежно и постоянно усложняться; но как бы ни множились, как бы ни уплотнялись связи между ними, играться они все-таки будут всегда каждая на своей собственной, отдельной площадке.

Глубокие перемены при этом, конечно, необходимы, но в другом. Действительно настоятельной сегодня становится потребность легитимизировать право разработчиков международных правовых норм и институтов оценивать реалии, существующие во внутригосударственной политической сфере всех государств, которых создаваемые ими нормы или институты будут касаться. Оценка эта не должна быть нацелена на каких-то конкретных субъектов в конкретных государствах; она должна основываться на анализе исторических фактов и опыта общественных наук, имея целью вычленить стимулы, влияние которых в тех или иных ситуациях способно предопределять действия рассматриваемых субъектов и сторон. И далее задача заключается в том, чтобы понять, в какой степени учреждаемые институты и закладываемые в правовые нормы конкретные правила смогут на эти стимулы влиять, взаимодействовать с ними и даже их менять.

То есть если кратко, должна измениться концепция суверенитета. Нужно, чтобы отныне при толковании суверенитета влияние международных правовых норм и институтов на внутригосударственный политический процесс не исключалось, а, наоборот, включалось в концепцию, чтобы такое влияние не отрицали, а, наоборот, принимали на вооружение. Самым выразительным примером сдвига, о котором идет речь, может служить новая доктрина об обязанности защищать. Она появилась на свет в рамках деятельности Международной комиссии по вмешательству и государственному суверенитету (ICISS), созданной вслед за личным обращением Генерального секретаря ООН Кофи Аннана и работавшей под руководством бывшего министра иностранных дел Австралии Гарета Эванса и специального советника Генерального секретаря ООН Мохамеда Сахнуна[86]. В декабре 2001 года Комиссия подготовила доклад, озаглавленный «Обязанность защищать», в котором по существу призвала обновить Устав ООН и включить в него новое толкование суверенитета[87].

В своей концепции члены Комиссии отметили, что суть членства государств в ООН изменилась; оно сегодня не столько являет собой главный символ независимой суверенной государственности и принятия страны в сообщество наций[88], сколько отражает ее признание в качестве ответственного члена сообщества наций[89]. При этом подписываться под Уставом ООН ни одно государство не обязано, это дело свободного выбора. Но уж если государство Устав подписывает, то оно тем самым одновременно обязывается принять на себя и все вытекающие из этого акта обязательства страны-члена[90]. В докладе ICISS отмечается, что никакой передачи или размывания суверенитета при этом не происходит, а имеет место необходимая смена характеристик: и в отношении внутригосударственных дел, и в отношении внешних обязанностей суверенитет перестает пониматься как право контроля и становится вместо этого ответственностью[91]. Означает это, что внутри страны государство обязано уважать достоинство и основные права своих граждан, а вовне — уважать суверенитет всех остальных государств.

Обязанность защищать в докладе Комиссии возложена и на государства, и на международное сообщество в целом. Но при этом подчеркивается, что первым ее исполнять в отношении физических лиц на своей территории обязано именно государство[92], и только тогда, когда государство эту свою обязанность не исполняет, вступает в силу обязанность уже международного сообщества, действующего в рамках ООН. Таким образом там, где людям причинен серьезный вред в результате внутренней войны, восстания, репрессий или распада государственности в стране и государство не способно или не желает предпринимать меры для их прекращения или предотвращения, вместо принципа невмешательства вступает в силу международная обязанность защищать[93].

Эти сдвиги представляются весьма серьезными, а предложения Комиссии, несомненно, очень смелыми. И тем не менее в Европе считают, что нужно идти даже еще дальше. Группа ведущих европейских специалистов, рассмотрев вопрос о возможной реакции ЕС на Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, созданной Генеральным секретарем ООН, высказала мнение, что члены ЕС должны «развивая концепцию “обязанности защищать”, переориентировать обсуждение суверенитета таким образом, чтобы включить в него и объединить принцип упрочения реального и законного суверенитета слабых государств (за счет международной помощи) и принцип зависимости суверенитета от поведения государства»[94].

Из сказанного можно заключить, что наступает время, когда и в международное право, и в правила международной системы должно быть заложено не просто право, а, возможно, даже обязанность вмешиваться и оказывать свое влияние в тех областях, где до сих пор безраздельно правили и применяли свою юрисдикцию национальные правительства. Таким образом, получив возможность укреплять, подстраховывать и понуждать на национальном уровне, международная правовая система оснастится мощным средством для участия в формировании и направлении внутригосударственных политических процессов.

При таком подходе возникает очередное (дружеское, будем надеяться) разногласие между европейскими юристами-международниками и их коллегами в США. Некоторые видные специалисты в Европе (да и в США тоже) уже обвиняли сторонников идеи увязывания международного права с систематическим исследованием международных отношений в том, что эта их затея служит просто прикрытием для распространения власти США[95]; можно смело предположить, что и некоторые наши аргументы, изложенные выше, некоторые читатели истолкуют в том же ключе.

Но мы в связи с этим еще раз хотим подчеркнуть, что в пользу преобразующей роли международного права выступают, исходя из сугубо европейского опыта, не американские, а европейские политические философы. Они подчеркивают, что договоры ЕС — это, в конечном итоге, часть корпуса международного права, которую страны - члены Союза согласились перенести в свое национальное законодательство[96]. И уже исходя из этого, они делают свои выводы относительно потенциальных возможностей и функций всего международного права в целом. А мы эти функции здесь попытались расписать более подробно. И в любом случае, если, как нам представляется, будущее у международного права действительно внутригосударственное, то тогда это неизбежно будет право по европейскому образцу.

---

* Slaughter, Anne-Marie, Burke-White, William. The Future of International Law is Domestic (or, The European Way of Law) // New Perspectives on the Divide between International and National Law / Andre Nolkaemper and Janne Nijman (eds.). Oxford University press, 2007. Перевод с английского Александра Багаева.

[1] В споре относительно монистического и дуалистического подходов некоторые участники дискуссии утверждают, что международные правовые нормы существуют в едином континууме с внутригосударственным правом. Сторонники монистического подхода считают, что и международные, и внутригосударственные правовые нормы являются частями единой системы, в иерархии которой международные нормы обладают приоритетом. Сторонники дуалистического подхода, наоборот, настаивают на существовании двух отдельных систем и на том, что приоритет, как правило, имеет внутригосударственное право. См. Starke J. G. Monism and Dualism in the Theory of International Law // British Yearbook of International Law. 1936. Vol. 17. P. 66,74#75. И в том, и в другом аргументе обозначены свои важные связи между внутригосударственным и международным правом, но в обоих случаях и функции, и институты международного права отнесены в основном на международный уровень. Ibid.

[2] Mavromatis Palestine Concessions, Judgment № 2 // Permanent Court of International Justice. 1924. Series A. № 2.Тем не менее решение о предоставлении поддержки гражданам или об отказе в таковой является сугубо политическим и внутригосударственным, поскольку обязательного нормативного требования по этому поводу не существует. Регулируется в международных правовых нормах только собственно право государств оказывать такую поддержку, ограниченное случаями «тесной связи» между государством и гражданином, коей обычно является наличие реального действующего гражданства. См., например: Nottebohm Case (Lichtensein v Guatemala) International Court of Justice (ICJ) Reports. 1955. Rep. 4.

[3] Slaughter, Anne-Marie, Burke-White, William. An International Constitutional Moment // Harvard International Law Journal. 2002. Vol. 42. № 1.

[4] Например: Krasner S. D. Sovereignty: Organized Hypocrisy. Princeton, NJ: Princeton Univ. Press, 1999. P. 20, замечает: «Нарушение Вестфальского суверенитета имеет место тогда, когда на внутригосударственные властные структуры оказывают влияние внешние субъекты. Проникновение во внутригосударственные структуры возможно как за счет принудительных, так и за счет добровольных действий, путем вмешательства или по приглашению... Вестфальский суверенитет зиждется на том, что в пределах территории, на которой существует каждое отдельное государство, право определять законность действий полностью принадлежит местной политической власти».

[5] Устав ООН. Статья 2 (7).

[6] Например, E. Posner and J. Yoo, (Posner E., Yoo J. Reply to Heifer and Slaughter // California Law Review. 2005. Vol. 93. P. 957), отмечают: «Нет никаких оснований полагать, что суд, который в Европе успешно исполняет свои обязанности в контексте высокоразвитых политических и юридических институтов большинства европейских стран, будет столь же эффективным и в рамках мирового политического сообщества, где аналогичный уровень единства и интеграции еще отнюдь не достигнут. Каково бы ни было отношение к ЕС, ясно, что Европейский союз и международное сообщество в целом очень сильно отличаются друг от друга».

[7] Например, E. B. Haas (Haas E. B. The Uniting of Europe. Stanford: Stanford University Press, 1958; Haas E. B. Beyond the Nation-State: Functionalism and International Organization. Stanford: Stanford University Press, 1964. P. 6#7) отмечает, что функционалисты «полагают возможным вычленить технические и “не спорные” аспекты поведения правительств, а затем развивать все более широкую сеть международных институциональных связей на основе решения задач в таких областях. При этом на начальном этапе внимание уделялось бы потребностям, которые испытывают все в одинаковой мере, и тогда постепенно все большее число вопросов переходило бы из области политической в область уже не вызывающих споров предметов».

[8] Например: Treaty Establishing a Constitution for Europe, в сети доступно по адресу: http://europa.eu.int/constitution/en/lstocl_en.htm. См. также: Burca, G. de. The Constitutional Challenge of New Governance in the European Union // European Law Review. 2003. Vol. 28 P. 814.

[9] The 9/11 Commission Report (2004).

[10] Semujanga J. Origins of the Rwandan Genocide. New York: Humanity Books Amherst, 2003; Edgerton R. The Troubled Heart of Africa: A History of the Congo New York: St Martins Press, 2002; Report of the International Commission of Inquiry on Darfur to the United Nations Secretary General, 25 January 2005, доступно по адресу: http://www.un.org/News/dh/sudan/com_inq_darrur.pdf.

[11] Broad W. J., Sanger D. E. Pakistani's Nuclear Black Market Seen as Offering Deepest Secrets of Bomb Building // The New York Times. 2005. 21 March. P. A7.

[12] A More Secure World: Our Shared Responsibility / United Nations. Secretary General’s High Level Panel on Threats, Challenges and Change: Report. 2004 UN Doc A/59/565. 2004. P. 23.

[13] Fukuyma F. State Building: Governance and World Order in the Twenty First Century. London: Profile Books, 2004. P. 92#93.

[14] В 1750-х годах Эммерих де Ваттель определял международное право как свод «прав, существующих между нациями или государствами, а также вытекающих из них обязательств». Vattel, Emmerich de. The Law of Nations (Le droit des gens). Londres, 1758. P. 3.

[15] Slaughter, Burke-White Op. cit.

* Чья область, того и вера (лат.). Принцип, установленный в 1555 году (так называемый Аугсбургский мир) в результате войн между протестантскими князьями Германии и императором Карлом V. – Примеч. ред.

[16] Leonard M. Why Europe Will Run the 21st Century. New York: Perseus Book Group, 2005. P. 35.

[17] Ibid. P. 5; цитируется Youngs R. Sharpening European Engagement. London: The Foreign Policy Centre, 2004.

[18] Ibid. P. 45.

[19] Ibid.

[20] Ibid. P. 45#46.

[21] Выходя за пределы системы ЕС, Европейский суд по правам человека неоднократно заставлял европейские правительства вносить изменения в их внутригосударственное законодательство по таким, например, вопросам, как преследование правонарушителей или право гомосексуалистов на службу в вооруженных силах. При этом национальным органам предоставляется определенная «свобода маневра»; менять свое правовое регулирование и решать, как именно приводить его в соответствие с принятыми договорными обязательствами, они могут по своему усмотрению, хотя Суд следит, конечно, за тем, чтобы их маневр не становился слишком уж обходным.

[22] Eide E. B. Introduction: the Role of the EU in Fostering 'Effective Multilateralism' // Effective Multilateralism: Europe, Regional Security and a Revitalized UN / E. B. Eide (ed.). London: The Foreign Policy Centre, 2004. P. 1#10.

[23] Cooper R. The Breaking of Nations: Order and Chaos in the 21st Century. London: Atlantic Books, 2004.

[24] Хавьер Солана является Генеральным секретарем Совета ЕС/Высоким представителем по общей внешней политике и политике в области безопасности ЕС. После вступления в силу Конституции ЕС он может быть назначен министром иностранных дел Европейского союза. Совет ЕС является главным директивным органом Европейского союза, в его состав входят по своим отраслевым вопросам министры стран-членов.

[25] A Secure Europe in a Better World — The European Security Strategy, 12 December 2003, доступно по адресу: http://ue.eu.int/cms3_fo/showPage.ASP?id=266&lang=EN&mode=g.

[26] Weinstein J.W. et al. On The Brink, Weak States and US National Security: A Report of the Commission for Weak States and US National Security / Centre for Global Development. Washington, 2004. P. 6.

[27] О значимости наращивания потенциала государственного управления см.: For a discussion of the importance of building state capacity // Krasner S. (ed), Problematic Sovereignty: Contested Rules and Political Possibilities. New York: Columbia Univ. Press, 2001.

[28] Fukuyma F. Op. cit. P. 120.

[29] Slaughter A. M. A New World Order. Princeton: Princeton Univ. Press, 2004. В книге синтезировано и приведено в систему содержание серии статей, выходивших начиная с 1994 года.

[30] Raustiala К. Rethinking the Sovereignty Debate in International Economic Law // Journal of International Economic Law. 2003. Vol. 6 P. 841, 843.

[31] Slaughter. Op. cit. P. 175.

[32] Memorandum on the Establishment and Operation of the International Competition Network, доступен по адресу: http://www.internationalcompetitionnetwork.org/mou.pdf.

[33] Zaring D. Informal Procedure, Hard and Soft, In International Administration // Chicago Journal of International Law. 2005. Vol. 5 P. 547, 595.

[34] Ibid., P. 561; IOSCO, 2002 Annual Report 22 (2002), доступно по адресу: http://dev.iosco.org/annual_report/PDF/IOSCO_2002.pdf.

[35] См.: Slaughter. Op. cit. P. 65#103.

[36] Leonard M. Why Europe Will Run the 21st Century. New York: Perseus Book Group, 2005. P. 23; цитируется Manuel Castelis, The End of Millennium. Oxford: Blackwell, 2000.

[37] Евро-средиземноморское партнерство, известное также как Барселонский процесс, является учрежденной в Барселоне в 1995 году масштабной рамочной структурой для осуществления политических, экономических и общественных связей между государствами - членами ЕС и Средиземноморскими партнерами. Более подробное обсуждение см.: http://europa.eu.int/comm/external_relations/euromed/.

[38] Krasner S. D. Building Democracy After Conflict: The Case for Shared Sovereignty //Journal of Democracy. 2005. Vol. 16. № 1. P. 69, 76.

[39] Ibid.

[40] Ibid. P. 70.

[41] В области независимости судебной системы такие ориентиры заложены в статьях 9#11 Международного пакта о гражданских и политических правах. Кроме того, в статье 17 Римского статута Международного уголовного суда даны дальнейшие разъяснения и определены критерии выявления в каком-либо деле нежелания или неспособности государства самостоятельно вести расследование.

[42] Различные точки зрения по этому вопросу см.: Vreeland J. The IMF and Economic Development. Cambridge: CUP, 2003. P. 160#165 (где высказывается мысль, что условия, выдвигаемые МВФ, могут тормозить внутреннее развитие); Stone R. Lending Credibility: The International Monetary Fund and the Post-Communist Transition. Princeton NJ: Princeton University Press, 2002. P. 233#234 (где утверждается, что условия МВФ вполне уместны и благотворны).

[43] Levy В., Kpundeh S. (eds), Building State Capacity in Africa: New Approaches, Emerging Lessons. Washington DC: WBI Development Studies, 2004.

[44] Ibid.

[45] Chayes A., Chayes A. H. The New Sovereignty. Cambridge: CUP, 1999. P. 4.

[46] Grotius H. De Jure Belli ac Paris (1625) II c. 21 sec. 4.

[47] Travers M. Le Droit Penal International et sa Mise en Oeuvre en Temps de Paix et en Temps de Guerre. Paris: Librairie de la Societe du Recueil Sirey, 1922.

[48] Rome Statute of the International Criminal Court, Art 17 (1).

[49] Ibid. Art 17 (3).

[50] Ibid. Art 17 (2).

[51] В статье 35 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод предусмотрено, что «Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты». В отношении дел, переданных Комиссией, Суд может их принимать к рассмотрению только после того, как Комиссия признала, что мировое соглашение по делу невозможно.

[52] В подписанном в 1988 году Соглашении о свободной торговле между США и Канадой (CUSFTA) и в более позднем Североамериканском соглашении о свободной торговле (НАФТА) содержатся положения о создании международных групп арбитражных заседателей для оценки законности административных решений в отношении антидемпинговых дел и компенсационных пошлин. В статье 19 CUSFTA и в статье 1904 НАФТА предусматривается, что каждая из сторон вместо рассмотрения окончательных решений по антидемпинговым и компенсационным пошлинам в судебном порядке перейдет к их рассмотрению в двусторонних группах арбитражных заседателей. Эти группы, хотя они и не являются формально обычным международным арбитражным судом, выступают тем не менее в судопроизводительной роли и могут принимать обязательные для государств-членов решения. Нетрадиционным их аспектом является то, что внутригосударственное рассмотрение в суде полностью отменено все-таки не было. Goldstein J. International Law and Domestic Institutions: Reconciling North-American Unfair Trade Laws // International Organization. 1996.Vol. 50. № 4 (Autumn). P. 541, 546.

[53] Goldstein J. Op. cit. P. 551.

[54] Принятые на сегодняшний день меры были направлены в том числе на объединение раздробленной судебной системы за счет проведения конференций по судебной тематике, создания комиссий по законодательным реформам и учреждения Комиссии правды и примирения. Из личного интервью с министром юстиции г-ном Гонориусом Кисимба-Нгуа (интервью в Киншассе 29 октября 2003 года взяли Юрико Куга, Лезли Медема и Адриан Альварез). По словам Директора кабинета министра по правам человека одна из «местных комиссий изучает то, каким образом МУС может быть адаптирован к ДРК». Помимо этого, учрежден «постоянный комитет министерства юстиции для проведения реформы внутригосударственного права», и этот комитет «рассматривает, как включить подпадающие под компетенцию МУС» правонарушения в национальный уголовный кодекс. Официальное название этого органа: Постоянная комиссия по реформе конголезского права. Из личного интервью с Директором кабинета министра по правам человека г-жой Олела Оконжи (интервью в Киншассе 29 октября 2003 года взяли Юрико Куга, Лезли Медема и Адриан Альварез). Комиссия правды и примирения была создана в процессе Межконголезского диалога, и положения о ней включены в новый основной закон страны — Конституцию переходного периода. Constitution De La Transition (Journal Officiel dela Republique Democratique du Congo, 44 annee, 5 Avril 2003), где в статье 54 говорится: «Институтами в поддержку демократии являются: …Комиссия правды и примирения». По состоянию на начало 2004 года уже был рассмотрен целый ряд законопроектов, но органического закона, определяющего статус комиссии, до сих пор нет. Из личного интервью с Председателем Комиссии правды и примирения д-ром Кюе Вадонда (интервью взято 27 октября 2003 года в Киншассе). Более подробное рассмотрение вопроса см. Burke-White W. Complementarity in Practice: The International Criminal Court as Part of a System of Multilevel Global Governance in the Democratic Republic of Congo // Leiden Journal of International Law. 2005. Vol. 18. P. 557.

[55] Sudan Renews Rejection to Bringing Any Sudanese Before International Criminal Court. Sudan News Agency. 2005. 17 October.

[56] Louis Moreno-Ocampo. Ceremony for the solemn undertaking of the Chief Prosecutor of the International Criminal Court, June 16, 2003; доступно по адресу: http://www.icc-cpi.int/otp/otp_ceremony. html. Аналогичным образом в экспертной записке канцелярии Прокурора говорится: «Дополняющий режим исполняет роль механизма, который поощряет и ориентирует государства на исполнение их первоочередной функции по расследованию и рассмотрению в суде предусмотренных в статуте правонарушений». Informal Expert Paper: The Principle of Complementarity in Practice; доступно по адресу: http://www.icccpi.int/library/organs/otp/complementarity.pdf.

[57] Верховный суд Чили постановил, что привлечение Пиночета к суду внутри страны по обвинению в правонарушениях международного характера, совершенных им в период его правления против граждан Чили, законно. Sugarman D. Will Pinochet Ever Answer to the People of Chile? // The Times. London, 2004. 14 September. (Примечание издателя: На момент выхода данной книги в свет Пиночет умер, и потому к суду он все-таки привлечен не будет.)

[58] R v Bow Street Metropolitan Stipendiary Magistrate, ex pane Pinochet Ugarte (№ 3 [2000] 1 AC 147,248 (HL).

[59] Tomuschat C. International Courts and Tribunals // Encyclopedia of Public International Law. 1981. Vol. 1. P. 92#99.

[60] Так, например, во многих договорах по международному уголовному праву предусматривается принятие внутригосударственных законов, квалифицирующих определенные деяния как правонарушения. В частности: Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

[61] UN Security Council Resolution 1373 S/RES/1373 (2001) 2(b) and 2(c).

[62] Ibid. 1(с), 2(е) и 3(d).

[63] The White House, National Strategy for Combating Terrorism 13 (2003), доступно по адресу: http://www.whitehouse.gov/news/releases/2003/02/counter_terrorism/counte....

[64] International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, Art 8 (1999).

[65] International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, Arts 5#7 (1998).

[66] UN Counter-Terrorism Committee Homepage, русская версия доступна по адресу: http://www.un.org/russian/sc/ctc/aboutus.html.

[67] Ibid.

[68] UN Counter-Terrorism Committee, Working Together to Raise State Capacity, доступно по адресу: http://www.un.org/russian/sc/ctc/cooperation.html.

[69] http://www.un.org/russian/sc/ctc/aboutus.html

[70] Ibid.

[71] http://www.un.org/russian/documen/scresol/res2004/res1540.htm

[72] Ibid.

[73] См., например: Agreement Between The United States of America and The International Atomic Energy Agency for the Application of Safeguards in the United States (and Protocol Thereto), 8 December 1980.

[74] Один из авторов эту проблему охарактеризовал как риск нравственного порядка. Burke-White W. Double-Edged Tribunal: Embracing The Domestic Political Effects of International Judicial Bodies (Working Paper). Самый очевидный пример такого поведения: обращение Уганды в МУС с целью передать на его рассмотрение ситуацию, связанную с деятельностью группировки «Армия сопротивления Бога» (President of Uganda Refers Situation concerning the Lord's Resistance Army (LRA) to the ICC, The Hague, 29 January 2004, доступно по адресу: http://www.icc-cpi.int/php/index.php). Если бы не было возможности передать это дело в МУС, угандийское правительство скорее всего все-таки взялось бы за него самостоятельно.

[75] Фукуяма высказывает следующее мнение: «У международного сообщества и у многочисленных НПО, составляющих его неотъемлемую часть, так много средств и возможностей, что, когда они берутся помогать какой-либо стране, они ее нередко буквально заполоняют и тем самым не дополняют, а душат и без того слабые возможности местного правительства». Fukuyma F. Op. cit. P. 103.

[76] О важности и необходимости такого самостоятельного поиска см.: Dorf M.C. and Sabel C.F. A Constitution of Democratic Experimentalis // Columbia Law Review. 1998. Vol. 98 P. 267.

[77] Robinson M. Shaping Globalization: The Role of Human Right // American University International Law Review. 2003. Vol. 19 № 1. P. 12.

[78]Scheppele Kim L. Law in a Time of Emergency: States of Exception and the Temptations of 9/11. // University of Pennsylvania Journal of Constitutional Law. 2000. Vol. 6. P. 1001.

[79] Imbalance of Powers: How Changes to U.S. Law and Policy Since 9/11 Erode Human Rights and Civil Liberties. 2003. P. 76#79.

[80] Jessup P. Transnational Law. New Haven: Yale UP, 1956. P. 2.

[81] O'Connor S. D. Keynote Address // American Society of International Law Proceedings. 2002. 96 P. 348, 350.

[82] Розенау отмечает: «Мы не должны более допускать, чтобы из-за рубежа между внутригосударственным и внешним страдало наше понимание дел в мире... внутригосударственные и внешние дела всегда сплетались в единую сплошную ткань». Rosenau J. N. Along the Domestic-Foreign Frontier: Exploring Governance in a Turbulent World. Cambridge: CUP, 1997. P. 4.

[83] Ibid. P. 5.

[84] Ibid. P. 4.

[85] Ibid. P. 5#6. См. также: Albert M., Brock L. Debording the World of States: New Spaces in International Relations, Working Paper 2. Frankfurt: World Society Research Group, 1995.

[86] В сентябре 1999 года, во время открытия Генеральной ассамблеи, Кофи Аннан высказал убеждение, что членам международного сообщества необходимо (призвал всех членов ООН) достичь консенсуса не только в отношении того, что массовые и систематические нарушения прав человека должны в принципе пресекаться, где бы они ни совершались, но и относительно путей принятия решений о том, какие действия, когда и кому именно следует предпринимать. Annan Kofi. Two Concepts of Sovereignty, доступно по адресу: http://www.un.org/News/ossg/sg/stories/kaecon.html.

[87] The Responsibility to Protect, Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty (2001). В своей оценке Международная комиссия по вмешательству и государственному суверенитету (ICISS) за отправную точку взяла то, что «по некоторым ключевым аспектам... мандаты и возможности международных учреждений отставали от возникающих международных потребностей и ожидаемых от них сегодня стандартов» (Раздел 1.11). Более конкретно, члены Комиссии высказали мнение, что вопросы вооруженной защиты в гуманитарных целях стали предметом острых споров из-за того большого разрыва, который образовался между огромными и неизбежными страданиями людей, с одной стороны, и сохраняющимися сегодня правилами и механизмами управления мировым порядком, с другой. На такой же растущий разрыв члены Комиссии указали и в соотношении между положениями Устава ООН о невмешательстве во внутренние дела государств-членов и реальной практикой государств, складывавшейся после 1945 года. Комиссия определила «обязанность защищать» как формирующийся в обычном международном праве руководящий принцип поведения: международно-правовой нормой он еще не стал, но уже вошел в практику государств и получил широкую поддержку в самых разных правовых источниках (разделы 2.24#2.27).

[88] Ibid. 2.11.

[89] Ibid. 2.14.

[90] Ibid.

[91] Ibid.

[92] Ibid. 2.29.

[93] Ibid. xi.

[94] Eide E. B. Op. cit. P. 9.

[95] Различные точки зрения на вопрос см.: Unilateralism in International Law: Its Role and Its Limits: A United States European Symposium // European Journal of International Law. 2000. P. 10#11; Koskenniemi M. From Apology to Utopia. Cambridge: CUP, 1989; Koskenniemi M., Ratner S., Rittberger V. Comments on Chapters 1 and 2 // Byers M. and Nolte G. (eds). United States Hegemony and the Foundations of International Law. Cambridge: CUP, 2003.

[96] Leonard M. Op. cit. P. 46.

Эпоха модерна: государство и международная политика.Природное право