Сочи: проблема с массовыми акциями

На время проведения Олимпиады в Сочи будет существенно ограничена свобода собраний. Несмотря на то, что введенный указом Путина полный запрет на проведение массовых мероприятий во время игр, позднее был отменен другим его указом, и теперь гости и жители Сочи смогут протестовать в специально отведенном месте — в поселке, расположенном в 20 километрах от центра города, — обоснованность ограничений и их соответствие международным нормам вызывает серьезные сомнения у юристов и правозащитников.

19 августа 2013 года Путин подписал указ № 686 «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи», в котором говорится, что «собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, не связанные с проведением Олимпийских игр и Паралимпийских игр, и запланированные на период с 7 января по 21 марта 2014 г." «на территории и в акватории, в пределах которых вводятся усиленные меры безопасности» в связи с организацией Олимпиады и Паралимпийских игр, «проводятся в иной период времени». 4 января 2014 года был подписан еще один указ, вносящий изменения в указ № 686. В нем было уточнено, что в указанное время на упомянутой территории и в упомянутой акватории собрания, «не связанные с проведением Олимпийских и Паралимпийских игр», «могут проводиться в местах и (или) по маршрутам движения участников публичного мероприятия, с количеством участников и во временной интервал, определяемых администрацией муниципального образования город-курорт Сочи по согласованию с соответствующим территориальным органом Министерства внутренних дел Российской Федерации и соответствующим территориальным органом безопасности».

После подписания второго указа было выбрано одно официальное место для проведения массовых политических акций в Сочи — парк на улице 50 лет СССР в поселке Хоста на черноморском побережье, в 20 километрах от центра столицы Олимпиады. Здесь «в парке люди могут свободно выражать свое мнение, не нарушая права других граждан и не нарушая Олимпийской хартии», цитирует слова вице-премьера Дмитрия Козака, отвечающего за проведение Олимпиады, агентство «Р-Спорт». Олимпийская хартия запрещает «любые демонстрации или пропаганду политического, религиозного или расового характера» «на олимпийских объектах, местах проведения соревнований и в других олимпийских зонах». Однако из этого следует лишь, что указанные демонстрации или пропаганда возможны везде, кроме определенной территории, связанной с профессиональной деятельностью участников Олимпиады, а не лишь в одном специально выбранном месте.

О том, что президент имеет право ввести усиленные меры безопасности, включающие, в частности, «ограничение на проведение публичных мероприятий, не связанных с Олимпийскими играми и Паралимпийскими играми», говорится в Федеральном законе № 310 «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Однако, по мнению сопредседателя Координационного совета Молодежного правозащитного движения Дмитрия Макарова, оба президентских указа «имеют мало общего с правом и входят в противоречие с ключевыми принципами свободы собраний». Он отметил, что первый указ фактически запрещает проведение каких-либо собраний, напрямую не связанных с играми, а второй хоть и предусматривает их теоретическую возможность и вообще подавался как «существенная либерализация», в сущности ограничивает их по месту, времени и численности. «Вместо уведомительного порядка установлен разрешительный, помимо времени и места власти присваивают полномочия регулировать и численность, — говорит эксперт. — Свобода собраний на этой территории подменяется запретом либо дозволением сверху и становится совершенно иллюзорной — ее ключевые принципы на время приостановлены подзаконным актом».

С тем, что введенные российскими властями ограничения на проведение массовых мероприятий в Сочи являются посягательством на свободу собраний, согласна и адвокат, правовой советник фонда «Экосоцис» Ольга Гнездилова. Однако она напоминает, что, согласно части 2 Статьи 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, «осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц». Несмотря на то, что указ — это подзаконный акт, Гнездилова считает, что содержащиеся в президентских указах ограничения относятся к предусмотренным законом: по ее словам, Европейский Суд допускает вмешательство в права, предусмотренные статьями 8–11 Конвенции не только на основании акта парламента: «главное, чтобы документ был опубликован и давал ясное представление человеку о его правах и обязанностях».

Впрочем, представление документ дает не вполне ясное: Гнездилова отмечает, что на основании текста президентского указа «невозможно очертить территорию, на которой публичные мероприятия будут запрещены». О том же говорит и Рейчел Денбер, заместитель директора отдела Европы и Средней Азии в организации Human Rights Watch: «Не вполне понятно, что это за территория, не перечисляется, какие это места, где такие меры вводятся в отличие от контролируемых зон».

Вторым классическим критерием, которому должны соответствовать вводимые указами ограничения, является преследование законной цели, а именно — обеспечения безопасности. В связи с этим Гнездилова отмечает, что «важно понимать, будет ли объективно угрожать безопасности пикет из 1–3 человек около администрации города Сочи». Рейчел Денбер задается вопросом, не следует ли из президентских указов, что под предлогом усиленных мер безопасности в Сочи можно будет даже запретить проводить одиночный пикет. По ее словам, это будет означать, что вводимые указами ограничения непропорциональны, а это противоречит принципам международного права и Европейской Конвенции.

Наконец, наиболее сложен, по мнению Гнездиловой, вопрос о необходимости ограничений в демократическом обществе (этот критерий содержится также в статье 21 Международного пакта о гражданских и политических правах). «Если организаторам (массовых акций) удастся обосновать, что не имеет никакого смысла высказывать мнение в поселке Хоста или после 21 марта, а целесообразно только „здесь и сейчас“, такие акции не должны ограничиваться. Вопрос пропорциональности будет решаться в каждом конкретном случае. Место проведения публичного мероприятия должно позволять реализовать его цели, т. е. мнение должно быть услышано органами власти, к которым хочет обратиться человек», — считает юрист. (Более подробно мнение эксперта можно прочитать здесь.)

Стоит также обратить внимание на нечеткость формулировки «не связанные с проведением Олимпийских игр и Паралимпийских игр» в указе № 686: непонятно, имеются в виду мероприятия, организованные кем-либо, кроме Оргкомитета «Сочи 2014», или мероприятия, тематически связанные с Олимпиадой. Так, акция протеста в связи с тем, что из-за строительства олимпийских объектов людей выселяют из домов, безусловно, тематически «связана с проведением Олимпийских игр». Впрочем, Рейчел Денбер напоминает, что во время Олимпийских игр в 2008 году в Пекине, где были введены ограничения, похожие на нынешние сочинские, граждане 77 раз пытались получить разрешение на проведение протестной акции, и ни разу оно не было получено. Хотя Россия в отличие от Китая ратифицировала Международный пакт и является членом Совета Европы, в ситуации, когда для организации мероприятия требуется согласование не только с муниципальными властями, но также с подразделениями МВД и ФСБ, шансы на проведение подобной акции весьма невелики. Необходимость участия подразделений МВД и ФСБ в обеспечении безопасности во время проведения Олимпиады несомненна, однако это не должно, по мнению Денбер, «препятствовать людям, которые хотят высказаться о компенсации за имущество, которое было экспроприировано из-за строительства, об ущербе, который они понесли в связи с Олимпиадой».