Дерегулирование авиатранспорта

Государственный контроль на рынке авиаперевозок не справляется с загруженностью аэропортов, растущими ценами на авиабилеты и постоянными задержками рейсов. Более того, опыт частичной и постепенной дерегуляции авиаперевозок в США доказывает, что государственное регулирование тормозит развитие гражданской авиации, лишая потребителя удобного и недорогого транспорта: каждый этап либерализации деятельности авиакомпаний оборачивался ощутимыми преимуществами для пассажиров. Есть все основания полагать, что ее продолжение — ослабление государственного вмешательства в работу аэропортов и авиадиспетчерских служб — избавит рынок авиаперевозок от всех тех проблем, которые кажутся его врожденными свойствами.

Сегодня, через 20 с лишним лет после начала дерегулирования в сфере воздушного транспорта, вопрос об авиаперевозках снова оказался на политической авансцене. Политикам не дают покоя постоянные жалобы потребителей на сбои и задержки в работе авиалиний, не говоря уже о других претензиях: расценки повышаются, некоторые города не получают авиатранспортные услуги в том ассортименте и объемах, которые необходимы их жителям, а небольшие и «молодые» авиакомпании лишены возможностей вести эффективную конкурентную борьбу. Предлагаются различные способы решения проблемы; в частности, впервые с 1978 года поднимается вопрос об установлении контроля федеральных властей над некоторыми расценками и маршрутами крупных авиакомпаний.

Однако любой возврат к системе регулирования, в рамках которого государство будет заниматься «ручным управлением» маршрутами и услугами, был бы ошибкой. Подобное «решение» не обеспечит существенного улучшения ситуации в сфере авиаперевозок и нанесет серьезный ущерб интересам потребителей. Несмотря на все критические замечания в адрес дерегулирования на авиатранспорте оно принесло — и продолжает приносить — большую пользу среднестатистическому пассажиру. По оценкам экономистов из Института Брукингса и Университета имени Джорджа Мейсона, благодаря конкуренции на рынке авиаперевозок потребители ежегодно экономят примерно 14,9 миллиардов долларов из-за снижения цен на билеты. Свободный рынок, в рамках которого авиакомпании предоставляют свои услуги по мере возникновения спроса, отсутствие необходимости обращаться за разрешением к плановым органам — все это намного расширяет доступ американских городов к авиаперевозкам. Миллионы американцев впервые в жизни получили возможность воспользоваться услугами авиатранспорта. Дерегулирование обернулось демократизацией американской индустрии авиаперевозок.

Несомненно, в отрасли сохраняются и серьезные проблемы. Однако они связаны не с чрезмерной, а с недостаточной опорой на рыночные механизмы. В результате дерегулирования авиалиний в 1978 году Конгресс высвободил рыночные силы в одном сегменте авиаперевозок, но либерализация не коснулась инфраструктуры, от которой зависят авиакомпании, — аэропортов и службы управления воздушным движением (СУВД). Эти важнейшие элементы авиатранспортной системы и сегодня не только контролируются государством, но и принадлежат ему.

Когда ориентация авиакомпаний на потребительский спрос начала предъявлять новые требования к работе контролируемой чиновниками инфраструктуры, естественно, возникли проблемы. При этом вину за эти сложности как правило возлагают не на менеджеров объектов инфраструктуры, в основном остающихся вне поля зрения пассажиров, а на сами авиакомпании. Реальная задача в этой сфере заключается не в возврате к регулированию, а в устранении государственного вмешательства в деятельность инфраструктуры, ограничивающего конкуренцию и препятствующего внедрению новых видов услуг в сфере авиаперевозок.

Выгоды от такой реформы могут быть весьма велики. К примеру, существуют новые технологии, позволяющие до 50% повысить пропускную способность таких перегруженных аэропортов, как Ла Гуардиа и Национальный аэропорт в Вашингтоне (теперь — Национальный аэропорт имени Рейгана), а также резко увеличить число маршрутов авиасообщения между городами. Однако эти технологии могут быть своевременно внедрены лишь в случае радикального изменения структуры и системы финансирования действующей — явно устаревшей — СУВД. В частности, Национальная комиссия по изучению ситуации в гражданской авиации (National Civil Aviation Review Commission) пришла к выводу, что авиадиспетчерскую службу необходимо реорганизовать по принципу деловой корпорации, которая напрямую финансировалась бы потребителями ее услуг.

Другая важнейшая реформа должна дать аэропортам возможность развиваться самостоятельно, не ожидая грантов Федерального управления гражданской авиации (ФУГА) на строительство новых взлетно-посадочных полос (ВПП) или установку более современного оборудования. В частности, перегруженным аэропортам следует разрешить вводить плату за взлет и посадку в часы пик, основанную на рыночных принципах, — с тем, чтобы полученные доходы инвестировались в повышение пропускной способности соответствующих авиаузлов. К примеру, в Чикаго, Нью-Йорке и Вашингтоне можно было бы построить вспомогательные аэропорты, которые дополнили бы перегруженные «воздушные гавани», взяв на себя обеспечение прямых региональных авиаперевозок.

Одним словом, внедрение новых технологий в сочетании с продуманными мерами структурного характера позволили бы повысить уровень конкуренции в авиатранспортной отрасли и намного увеличить ее мощности. Политическому руководству страны нельзя поддаваться соблазну «мелочной опеки» над этим рынком. Вместо этого ему следует довести начатое в 1978 году дело до конца, либерализовав авиационную инфраструктуру, чтобы она могла соответствовать потребностям динамично развивающегося рынка авиаперевозок.

Первые волны дерегулирования: звездообразная сеть

В ходе первых десяти лет дерегулирования (речь идет о 1980-х годах) крупные авиакомпании в своей деятельности перешли при разработке маршрутов от прямого сообщения между пунктами к «звездообразной» сети. Следуя примеру компании Delta, впервые воплотившей эту концепцию в Атланте, перевозчики, обслуживающие основные магистральные авиалинии, создали крупные транзитные узлы («хабы») в аэропортах, которые прежде служили начальными и конечными пунктами, например, в Шарлотте, Далласе, Детройте, Миннеаполисе, Питтсбурге и Сент-Луисе. Создание хабов позволило чрезвычайно расширить ассортимент услуг, оказываемых двум категориям авиапассажиров. Во-первых, люди, живущие в городе, где расположен узловой аэропорт, получили доступ к неизмеримо большему количеству маршрутов и авиарейсов. Во-вторых, жители небольших городов, расположенных вдоль лучей «звезды», хотя и несколько потеряли в доступе к прямому авиасообщению, выиграли куда больше за счет привязки к хабу. Эти выгоды в плане обслуживания, сопровождавшиеся существенным и стабильным снижением цен на билеты (с поправкой на инфляцию), подкрепляются статистическими данными Министерства транспорта США.

Однако изменения в плане предоставляемых услуг, ставшие результатом перехода на звездообразную систему, сдерживались тем фактом, что авиатранспортная инфраструктура — аэропорты и СУВД — осталась за бортом дерегулирования. Резкое увеличение количества взлетов и посадок в узловых аэропортах чрезвычайно усилило нагрузку на авиадиспетчерскую службу. В отличие от акционированных сетевых предприятий (например, телефонных компаний) СУВД не оплачивается напрямую за счет счетов, предъявляемых клиентам. Поэтому интенсификация воздушного движения не привела к росту доходов службы. Министерство транспорта по-прежнему должно ежегодно обращаться в Конгресс за ассигнованиями на модернизацию основных фондов и найм дополнительных диспетчеров. Бюрократизированный, централизованный управленческий стиль этого ведомства обернулся серьезными проблемами в плане разработки и внедрения новых технологий, соответствующих потребностям бурного развития воздушного транспорта.

Более того, в ответ на беспрецедентную забастовку авиадиспетчеров 1981 года по всей стране было введено своеобразное рационирование — «регулирование потока воздушного движения», по сути замедлявшее рост авиаперевозок с тем, чтобы устаревшие радары и компьютеры могли с ним справиться. Эта система действует и сегодня, серьезно ограничивая развитие отрасли.

Аэропортам также было трудно соответствовать новым тенденциям в сфере спроса. Их расходы на основные фонды финансируются отчасти за счет выпуска облигаций под будущие доходы, а отчасти за счет грантов в рамках Программы модернизации аэропортов. Для получения гранта аэропорт должен подписать долгосрочное (на 20 лет) соглашение, фактически дающее ФУГА право регулировать его экономическую деятельность. Благодаря этому аэропорты не имеют возможности реагировать на высокий спрос на авиаперевозки за счет повышения расценок за свои услуги (обеспечение взлетов и посадок). В результате единственным способом борьбы с перегруженностью аэропортов стало опять же рационирование — произвольное распределение «слотов» (временных интервалов) для четырех аэропортов и общенациональная система «регулирования потока» для всех остальных.

Вторая волна дерегулирования: снижение цен, прямое сообщение

Увеличение «заторов» в основных узловых аэропортах в 1980-х годах создало предпосылки для возникновения альтернативных форм авиатранспортных услуг. Одной из них стали дешевые прямые авиарейсы с упрощенным обслуживанием. Компания Southwest Airlines, возникшая еще до начала дерегулирования, в результате этой реформы получила возможность предложить потребителям уникальную на тот момент услугу: дешевые межрегиональные авиарейсы «без излишеств». Избегая перегруженных аэропортов и прямой конкуренции с крупными авиалиниями, в 80-е годы эта компания нашла себе превосходную рыночную «нишу», возродив систему прямого сообщения. В 90-е Southwest Airlines вошла в первую десятку американских авиаперевозчиков, распространив свои услуги на Восточное побережье за счет авиарейсов во Флориду, Балтимор и Провиденс. Ее чрезвычайно конкурентоспособные низкие цены привели к резкому росту спроса. К примеру, в 1996 году, когда самолеты компании еще не летали в Провиденс, среднесуточное количество пассажиров, пользовавшихся услугами авиаперевозок в этом городе, составляло 1471 человека. Год спустя, после того, как появление Southwest привело к снижению средней цены за билет с 291 до 137 долларов, их число выросло до 5100 человек в сутки.

Очевидная привлекательность придуманной Southwest Airlines модели привела к появлению множества новых авиакомпаний, пытавшихся повторить ее успех. Для многих это кончилось банкротством, другие нашли себе иные ниши (в частности, Alaska и Midwest Express предлагают потребителям беспересадочные рейсы с более высоким уровнем обслуживания). А совсем недавно несколько крупных авиакомпаний — в том числе Continental, Delta, United и US Airways — учредили филиалы, специализирующиеся на «бюджетных» прямых авиарейсах с использованием одного типа самолетов, пилотируемых низкооплачиваемыми экипажами.

«Бюджетные» авиаперевозки имеют коммерческий успех несмотря на все препоны, связанные с нерыночным, бюрократическим контролем над авиаинфраструктурой. Southwest и ее конкуренты сознательно избегали наиболее перегруженных узловых аэропортов и маршрутов. Они искали городские «рынки сбыта» с недостаточным уровнем предложения (в частности Провиденс и Окленд) и второразрядные аэропорты в крупных мегаполисах (например аэропорты Лав Филд в Далласе и Хобби Эйрпорт в Хьюстоне). Однако уже сам успех этого типа услуг оборачивается дополнительной нагрузкой для аэропортов и авиадиспетчерской службы. Дальнейшее развитие подобных авиаперевозок однозначно требует либерализации инфраструктуры для удовлетворения будущего спроса, который несомненно вырастет.

Третья волна дерегулирования: среднемагистральные авиалайнеры

Термином «среднемагистральный» или «региональный» самолет обозначаются небольшие реактивные лайнеры, появившиеся в авиатранспортной индустрии в 1997 году. Первые модели предложили рынку фирма Bombardier (речь идет о Canadair Regional Jet в двух вариантах — на 50 и 70 мест) и Embraer (RJ-145 на 50 мест). Еще через несколько лет этот список пополнили Embraer RJ-135 на 37 мест и 32-местный Fairchild-Dornier 328JET (позднее появились варианты этого самолета на 44, 55 и 70 пассажиров). Ожидается, что использование этих небольших авиалайнеров приведет к дальнейшим изменениям на рынке авиаперевозок.

Первыми среднемагистральные авиалайнеры начали закупать региональные компании, обслуживающие хабы крупных перевозчиков вроде American Airlines, Delta и United Airlines. В этой рыночной нише такие самолеты пользуются высокой популярностью у пассажиров, предпочитающих их небольшим турбовинтовым самолетам, которые использовались на подобных маршрутах прежде. К примеру, в компании Atlantic Coast Airlines отмечают, что ее филиал United Express, обслуживавший хаб в аэропорту Даллес в Вирджинии и имевший парк турбовинтовых самолетов, в 1997 году был вытеснен с рынка другими «регионалами», работавшими с хабами конкурентов и быстрее перешедшими на среднемагистральные реактивные лайнеры.

Однако популярность среди пассажиров — лишь одно из преимуществ региональных реактивных авиалайнеров. В конечном итоге более важное значение имеет тот факт, что они обеспечивают снижение затрат на одного пассажира и одну милю полета на маршрутах средней протяженности, где количество пользователей по определению невелико. На любых дистанциях, превышающих 400 миль, прямые эксплуатационные затраты для среднемагистрального реактивного лайнера (на пассажира/милю) меньше, чем для турбовинтового самолета аналогичной вместимости. Возможность рентабельного обслуживания этой категории авиаперевозок с помощью региональных реактивных лайнеров дает шанс включить в «лучи» таких хабов, как аэропорт Даллес, дополнительные небольшие города и увеличить количество рейсов (что уже планирует сделать Atlantic Coast). В то же время в перспективе может появиться и новый рынок для услуг прямого авиасообщения — на нем могли бы действовать либо существующие региональные авиакомпании, либо фирмы «нового поколения», реализующие модель Southwest Airlines применительно к самолетам значительно меньшей вместимости, чем Boeing-737, берущий на борт от 110 до 189 пассажиров.

Примером первого варианта стало недавнее заявление региональной авиакомпании Atlantic Southeast (в основном она является вспомогательным оператором Delta) о начале прямых полетов среднемагистральных реактивных самолетов из аэропорта Стюарт к северу от Нью-Йорка в Атланту: они придут на смену соответствующим рейсам Delta. Хотя аэропорт Атланты — это хаб Delta, и поэтому технически данный маршрут по-прежнему представляет собой луч «звезды», многие из пассажиров, которые им воспользуются, не будут транзитниками: этим людям надо попасть в Атланту из северных пригородов Нью-Йорка или наоборот. Аналогичным образом, Continental Express объявляет о начале прямых рейсов среднемагистральных реактивных авиалайнеров из далласовского аэропорта Лав Филд в Кливленд.

Появление региональных реактивных самолетов открывает поистине головокружительные перспективы в плане прямого авиасообщения. Если сегодня «бюджетные» авиалинии получают неплохую прибыль от прямых рейсов между десятками «пар» городов с использованием «семьсот тридцать седьмых», то столь же предприимчивые фирмы с парком реактивных самолетов на 30–70 мест смогут увеличить количество таких «пар» на порядок. Согласно прогнозу, размещенному на интернет-сайте Boeing, одной из самых динамичных сфер деятельности авиакомпаний в ближайшие 10 лет должны стать прямые маршруты, минующие хабы. Появление региональных авиалайнеров несомненно ускорит этот процесс. К примеру, перелет из Хьюстона в Уичиту до недавнего времени требовал пересадки в Далласе. Сегодня среднемагистральный самолет обслуживает прямой маршрут между этими городами. Чтобы продемонстрировать, сколько времени это позволяет сэкономить пассажирам, приведем такой пример: сегодня прямой рейс из Уичиты в Цинциннати на региональном реактивном авиалайнере занимает два часа. В то же время аналогичный по протяженности маршрут между Уичитой и Кливлендом обслуживают только турбовинтовые самолеты — с пересадкой в Сент-Луисе. В результате пассажир тратит более четырех часов. Преимущества прямых рейсов с использованием среднемагистральных реактивных самолетов очевидны. В таблице 1 мы даем выборку «пар» городов средней величины, между которыми такое сообщение в настоящее время отсутствует, а значит, они являются кандидатами на организацию подобных рейсов.

Таблица 1. Примеры «пар» городов, между которыми не существует прямого сообщения с использованием региональных реактивных авиалайнеров

Источник: Official Airline Guide.

Насколько велик рынок сбыта для таких самолетов? По оценке Bombardier, в США в 1997–2011 годах будет закуплено 1600 региональных лайнеров на 50 и 70 мест. В Fairchild Dornier полагают, что помимо этого в Америке существует спрос на 400 с лишним таких лайнеров вместимостью в 30 мест. По данным Airline Business, среднемагистральные реактивные самолеты составляют сегодня до 10,6% от общего количества заказанных машин, т.е. вдвое больше, чем в 1996 году; за 1997 год их было заказано 318 единиц. Появление на рынке 2000 таких машин (если, конечно, они не просто заменят небольшие турбовинтовые самолеты) увеличит парк реактивных лайнеров, действующих на внутренних авиалиниях в США, на 44%. А поскольку они обслуживают более короткие маршруты, чем Boeing 737 или 757, среднесуточное количество взлетов и посадок у среднемагистральных самолетов будет больше, чем у крупных реактивных авиалайнеров. В результате 44-процентное увеличение реактивного авиапарка США за счет региональных самолетов обернется фактически удвоением нынешнего среднесуточного количества взлетов (21 000). Но подобный рост невозможен без масштабной модернизации СУВД.

Следующая волна дерегулирования: что делать?

Чтобы обеспечить двойное увеличение интенсивности авиасообщения в стране менее чем за 15 лет, необходима коренная реорганизация авиадиспетчерской службы. Даже без полного учета результатов назревающей «среднемагистральной революции» Национальная комиссия по изучению ситуации в гражданской авиации предостерегает, что без масштабной реструктуризации системы управления и финансирования СУВД в авиаперевозках неизбежно возникнут сбои. Комиссия пришла к выводу, что служба должна действовать на коммерческих началах: получать доходы за счет платы, взимаемой с клиентов, выходить на рынки капитала для обеспечения долгосрочных инвестиций в основные фонды, и внедрять оптимизированные деловые методы в сфере закупок, чтобы приобретать компьютеры и радары нового поколения, а также спутниковое навигационное оборудование.

Аналогичную коммерциализацию авиадиспетчерской службы за последние 15 лет уже осуществили более 15 стран: последней из них стала Канада, внедрившая в конце 1996 года систему NavCanada. Эти страны осознали, какие долгосрочные преимущества дает ускорение технической модернизации, сокращение задержек рейсов и снижение издержек. В работе, опубликованной в том же году, мы отмечали, что адаптация концепции NavCanada к американским реалиям позволит решить все структурные и финансовые проблемы, одолевающие нашу СУВД. В отчете Национальной комиссии рекомендовалось создать так называемую организацию, ориентированную на результат (ООР), — она взяла бы на себя функции ФУГА по управлению авиадиспетчерской службой и финансировалась бы за счет платы за услуги, основанной на фактических издержках. В апреле 1998 года администрация Клинтона инициировала принятие законодательства, позволяющего реализовать этот подход. Хотя система ООР имеет серьезные ограничения, ее можно модифицировать для усиления стимулов и прозрачности — образцом здесь могли бы служить коммерциализованные зарубежные СУВД.

Одной из самых приоритетных задач при реорганизации диспетчерской службы должна стать реализация концепции «свободных полетов». Сегодня большинство полетов в стране по-прежнему проходит в ограниченном количестве «воздушных трасс», чьи маршруты определяются местонахождением всенаправленных ОВЧ-радиомаяков (ВОР). Авиадиспетчеры направляют самолет вдоль цепочки ВОР, заставляя их лететь зигзагами. В условиях «свободного полета» пилоты получат возможность самостоятельно выбирать курс от города А до города Б, ориентируясь по спутниковой навигационной системе (например GPS) и другой аппаратуре, не придерживаясь нынешних немногочисленных трасс. Эта мера — которой с нетерпением ждут авиакомпании — резко увеличит объем доступного воздушного пространства, тем самым способствуя интенсификации авиаперевозок.

По всему миру СУВД начинают переходить на «свободные полеты». По состоянию на 1998 год подобная навигационная система уже действовала в некоторых районах воздушного пространства над Тихим океаном, контролируемых Австралией, Новой Зеландией и Фиджи. Однако по прогнозам ФУГА, прежде, чем она будет введена в сегментах воздушного пространства, контролируемых США, пройдет лет 5–10. (О том, когда система «свободных полетов» будет внедрена на территории самих США, в этом ведомстве даже не пытаются гадать.) Однако реформа СУВД, освобождающая ее от бюрократических ограничений и стереотипов, позволит резко уменьшить этот срок.

Другая насущная задача связана с увеличением пропускной способности аэропортов. С появлением региональных авиалайнеров многим небольшим аэропортам придется обслуживать реактивную авиацию. Среднемагистральные реактивные самолеты могут действовать на маршрутах протяженностью не более 1700 миль, но способны использовать более короткие ВПП, чем нынешняя излюбленная машина «бюджетных» авиакомпаний — Boeing-737. Таким образом, они смогут заменить небольшие турбовинтовые самолеты во многих аэропортах, не принимающих сегодня реактивные лайнеры (см. таблицу 2).

Таблица 2. Муниципальные аэропорты-«кандидаты» на прием среднемагистральных реактивных авиалайнеров

Примечание: В настоящее время из этих муниципальных аэропортов осуществляются регулярные рейсы с использованием турбовинтовых самолетов. В случае приема среднемагистральных реактивных лайнеров из них можно будет наладить авиасообщение с аэропортами, расположенными на расстоянии 400–1400 миль.

Источник: Official Airline Guide.

Еще одно важное преимущество региональных авиалайнеров связано с их способностью обслуживать вспомогательные аэродромы в крупных городских агломерациях. По шумности они намного уступают крупным реактивным самолетам вроде Boeing-737 и MacDonnel-Douglas-80; вне аэропорта они производят не больше шума, чем двухмоторная винтовая машина. Таким образом, они смогут летать с десятков вспомогательных аэропортов, расположенных вблизи перегруженных основных «воздушных гаваней» крупных городов. В таблице 3 перечислены вспомогательные аэропорты, находящиеся на сравнительно небольшом расстоянии от основных (входящих в составленный ФУГА список 23 аэропортов, где имеются серьезные задержки рейсов), с которых могли бы осуществляться полеты региональных реактивных самолетов для улучшения ситуации в перегруженных аэропортах — например в Бостоне, Майами и Питсбурге.

Таблица 3. Аэропорты, которые могли бы стать вспомогательными для «городов с одним аэропортом»

Источники: FAA Preliminary List of Airports Located near 23 Delay-Problem Airports, 1993; Airport Owners and Pilots’ Association’s Airport Directory.

Открытие таких аэропортов для полетов среднемагистральных реактивных авиалайнеров потребует изменения в конфигурации регионального воздушного пространства и процедурах управления воздушным движением. В некоторых случаях в этих аэропортах необходимо также модернизировать средства обеспечения посадки. Нынешняя система грантов ФУГА не слишком подходит для своевременного осуществления подобных мер, но коммерциализованная, финансируемая пользователями авиадиспетчерская служба будет обладать мощными стимулами, чтобы их реализовать.

Совершенствование СУВД в перегруженных аэропортах

Существует ряд технических решений, способных повысить возможности авиадиспетчерской службы в перегруженных аэропортах даже в том случае, если места или политической воли для сооружения новых ВПП не найдется. Кроме того, более активное использование вспомогательных аэропортов в тех же агломерациях позволит увеличить объем авиаперевозок в таких зонах. Подобные изменения тормозятся из-за бюрократической корпоративной культуры ФУГА и запутанности системы финансирования. Коммерциализация СУВД и ее переориентация на нужды потребителей позволят изменить положение.

Существует, в частности, одно универсальное решение для аэропортов, где имеются параллельные ВПП. Традиционно ФУГА не разрешает производить в плохую погоду одновременные взлеты и посадки с параллельных ВПП, расположенных на расстоянии меньше 4300 футов друг от друга. Однако уже разработан новый тип вспомогательных радаров — Precision runway monitor (PRM), — позволяющий осуществлять такие взлеты и посадки при расстоянии между полосами в 3400 футов. Среди «воздушных гаваней», отвечающих этим требованиям (где установка PRM позволит увеличить пропускную способность), — аэропорт имени Кеннеди (JFK), аэропорты Балтимор Вашингтон, Мемфис, Миннеаполис-Сент-Пол, Рейли-Дерхэм и Сент-Луис. Хотя оснащение этим новым оборудованием повысит эффективность работы лишь некоторых аэропортов, оно поможет улучшить ситуацию с авиаперевозками в общенациональном масштабе, поскольку система управления воздушным движением едина для всей территории США. УТКП — пример новых технологий, внедрение которых в случае коммерциализации авиадиспетчерской службы ускорилось бы на несколько лет.

Что же касается аэропортов с единственной взлетной полосой, достигших предела cвоей пропускной способности, то для них технического решения проблемы пока не разработано. Однако совершенствование управления воздушным движением за счет использования системы GPS позволяет существенно увеличить пропускную способность единственной ВПП. Дело в том, что сегодня пропускная способность полос ограничивается расстоянием, на котором должны находиться друг от друга самолеты, ожидающие очереди на посадку (так называемым посадочным интервалом), чтобы избежать опасной турбулентности при попадании в реактивную струю предыдущей машины. Требования к посадочному интервалу снижают возможности полосы с теоретических 60 взлетов/посадок в час до 40. Однако точное ориентирование, обеспечиваемое усовершенствованной («дифференциальной») GPS, позволяет нескольким самолетам заходить на посадку, не выстраиваясь в линию, а по криволинейной траектории с различных направлений. Заход на посадку по криволинейной траектории и со смещением угла глиссады возможен в любую погоду и позволяет снизить степень воздействия турбулентности, создаваемой впереди идущим самолетом.

Заход по криволинейной траектории уже несколько лет отрабатывался на компьютерных симуляторах и опробован экспериментально, но лишь сейчас ФУГА начинает выдавать разрешения на его применение в регулярных полетах. Пока что необходимым GPS-оборудованием оснащены лишь немногие коммерческие аэропорты. Но внедрение этих новшеств — вопрос времени. Если СУВД будет реорганизована на коммерческих началах, заход на посадку по криволинейной траектории будет практиковаться повсеместно уже через пять лет. При максимальном использовании преимуществ этого метода пропускная способность таких перегруженных аэропортов, как Ла Гуардиа и Национальный аэропорт имени Рейгана в Вашингтоне, может увеличиться на 50%.

Распределение слотов: ситуация до начала дерегулирования

Превращение СУВД в ориентированную на потребителя и коммерческий успех структуру позволит существенно увеличить пропускную способность дальних авиамаршрутов и таких перегруженных аэропортов, как Ла Гуардиа и Национальный. В результате эти и другие популярные близлежащие аэропорты со временем вновь столкнутся с ситуацией, когда спрос превысит возможности их ВПП, даже несмотря на внедрение передовых технологий. Что можно сделать, чтобы авиационная инфраструктура смогла справиться с этой проблемой? Меры, выработанные до начала дерегулирования и остающиеся в силе сегодня, представляют собой примитивную форму рационирования. Либерализация инфраструктуры позволит задействовать стандартные рыночные механизмы, устраняющие дисбалансы между спросом и предложением в других секторах нашей экономики.

В 1969 году, за девять лет до начала дерегулирования в сфере авиаперевозок, перегруженность аэропортов О’Хейр, Ла Гуардиа, JFK и Национального вызвала в ФУГА озабоченность относительно «заторов», которые могут возникнуть при увеличении количества взлетов и посадок в этих воздушных гаванях в пиковые часы. В результате специалисты ФУГА рассчитали максимальное количество взлетов/посадок в час для каждого из этих аэропортов, отвечающее, по их мнению, требованиям безопасности, и разбили их на «слоты» — временные интервалы. Затем, вместо того, чтобы ввести плату за пользование ограниченными возможностями аэропортов, ФУГА разделила эти слоты на три «пакета» и распределила их административным путем. Самый большой пакет достался авиакомпаниям, совершавшим тогда регулярные дальние рейсы. Второй по величине получили местные авиалинии, а третий — «малая авиация», т.е. частные самолеты, обслуживающиеся в порядке живой очереди.

Хотя со временем в этот порядок распределения вносились определенные корректировки (например, количество слотов, предоставленных местным авиалиниям в аэропорту Ла Гуардиа, было в 1985 году увеличено), по-настоящему серьезным изменением системы можно назвать лишь введенный в том же 1985 году принцип «купли-продажи». Министерство транспорта разрешило авиакомпаниям торговать слотами друг с другом, «закрепив» существующие слоты за теми, кому они были выделены по состоянию на 16 декабря 1985 года. При этом, однако, Министерство четко оговорило, что «собственность» на слоты по-прежнему принадлежит ему и оно вправе в любой момент отобрать их у компаний. Кроме того, транспортное ведомство оставило за собой примерно 5% слотов в Национальном аэропорту, Ла Гуардии и О’Хейре, и в 1986 году распределило их в ходе лотереи с участием компаний, не имевших слотов прежде.

По данным Главного бюджетно-контрольного управления США, с 1986 года доля слотов, находящаяся в руках крупных авиакомпаний, за которыми они были закреплены изначально, увеличилась, а доля других «мейджоров» и авиалиний, возникших после начала дерегулирования, сократилась. В результате Конгресс в 1994 году наделил Министерство транспорта полномочиями делать ограниченное число исключений из системы распределения слотов с целью их предоставления новым авиалиниям. В 1997 году ведомство «добавило» небольшое количество слотов аэропортам О’Хейр, Ла Гуардиа и JFK, а в апреле 1998-го — дополнительно О’Хейру и Ла Гуардии. В обоих случаях Министерство оговорило, на какие маршруты и виды услуг распространяются эти слоты.

С сегодняшней слотовой системой возникает три проблемы. Первая связана с притязаниями Минтранса на статус «собственника» слотов. Хотя с юридической точки зрения это верно — Конгресс в принятых позднее законодательных актах признал права Министерства в слегка модифицированном виде, — экономическим принципам подобная структура собственности не соответствует. Количество слотов для аэропорта определяется размерами и конфигурацией имеющейся у него системы взлетно-посадочных полос и средств обеспечения посадки — того, что инженеры называют «рабочей площадью». Однако это, в свою очередь, является прямым результатом инвестиций в данный аэропорт — в приобретение земли, бетонирование полос, радары и иное оборудование обеспечения посадки, даже в шумозащитные меры. Таким образом легитимным «собственником» слотов должна быть та сторона, что создала все эти мощности, — т.е. сам аэропорт.

Правда, из-за действующей в США сложной системы финансирования аэропортов картина выглядит не столь ясной. Часть финансирования на основные фонды, в особенности ВПП и посадочное оборудование, аэропорты получают в рамках Программы модернизации. Однако главным источником этих грантов является сбор с авиабилетов, который поступает из аэропортов. Более того, крупные аэропорты вроде тех, что охватываются слотовыми ограничениями, обеспечивают государству куда большие поступления от таких сборов, чем затем получают в виде грантов. Таким образом, если кто-то имеет право на продажу слотов потенциальным пользователям, это должны быть аэропорты, а не Минтранс (который просто предоставляет им право пользования — а не собственности — слотами, а затем и их купли-продажи).

Другая фундаментальная проблема заключается в том, что система распределения слотов просто не нужна. После забастовки авиадиспетчеров 1981 года ФУГА ввела общенациональное рационирование в сфере авиаперевозок — систему регулирования потока воздушного движения. Первоначально задуманное как чрезвычайная мера для решения проблемы, связанной с временной нехваткой авиадиспетчеров, регулирование потока стало действовать на постоянной основе; управление системой осуществляется из командного пункта СУВД в Херндоне (штат Вирджиния). Совместно с авиалиниями государство осуществляет мониторинг и корректировку воздушного движения в масштабе страны, чтобы свести к минимуму «заторы» на подходах к аэропортам и в реальном времени реагировать на погодные условия и иные факторы. В значительной степени это регулирование ограничивает количество взлетов и посадок во всех крупных аэропортах — а не только в тех четырех, для которых в 1969 году была введена система распределения слотов.

Третья проблема связана с произвольным характером распределения слотов. Для начала произволен сам расчет их общего количества для каждого аэропорта — иначе Минтранс не смог бы обосновать «исключения», а точнее выделение дополнительных слотов в последние годы. Абсолютно произвольный характер носит и распределение слотов между тремя категориями пользователей. В частности, до «исключений», сделанных в 1997 году, число слотов для аэропорта Ла Гуардиа составляло 68 в час. Из этого общего количества ФУГА выделило шесть слотов малой авиации, 14 — местным авиалиниям, а оставшиеся 48 — крупным авиакомпаниям. Но возникает вопрос: почему они распределяются именно так? Почему не, скажем, 55 — авиакомпаниям, 10 — местным авиалиниям и три — малой авиации, или как-то еще? ФУГА не может аргументировано доказать, что избранная им система распределения гарантирует наилучший или оптимальный количественный результат. Обеспечивает ли он максимально возможный пассажиропоток в аэропорту Ла Гуардиа, экономию времени и оптимальный оборот в пассажиро-милях?

Попытки придать слотовой системе более «конкурентный» характер, несомненно, продиктованы благими намерениями, но основаны на том же бюрократическом подходе, что и ныне действующее распределение. Предлагается, в частности, дать Минтрансу полномочия волевым решением отобрать часть слотов в четырех аэропортах у крупных авиакомпаний, а затем выставить их на аукцион – но не на рыночных условиях. Единственными участниками торгов должны стать «новые компании и ограниченное число действующих». Кроме того, компании, получившие слоты на аукционе, смогут предлагать свои услуги только «непопулярным» аэропортам. Как отмечает Майкл Бойд (Boyd), консультант по вопросам авиаперевозок, подобное произвольное перераспределение слотов будет иметь весьма негативные побочные последствия, в результате чего условия доступа к четырем охватываемым системой аэропортам в целом ухудшатся.

Систему необходимо реформировать таким образом, чтобы право на взлеты и посадки в перегруженных аэропортах определялось рыночными и ценовыми механизмами. Тем аэропортам, где спрос на авиауслуги в часы пик превышает пропускную способность инфраструктуры, необходимо дать возможность взимать плату за доступ, чтобы восстановить равновесие спроса и предложения. Полученные таким образом доходы могли бы целевым образом вкладываться в увеличение пропускной способности либо самого соответствующего аэропорта, либо вспомогательных, расположенных поблизости.

Недавно экономист Джозеф Дэниел (Daniel) из Университета штата Делавэр смоделировал воздействие введения ценовой системы в перегруженных аэропортах, используя реальные данные о воздушном движении в аэропорту Миннеаполис-Сент-Пол. Он установил, что интенсивность взлетов и посадок в часы пик можно сократить, равномерно распределив воздушное движение в пиковые периоды и тем самым сократив задержки. При этом подобное снижение следует обеспечивать за счет полетов местных авиакомпаний и частных самолетов, а не крупных компаний, привязанных к «хабам».

Несомненно, при высоком спросе и ограниченном предложении ни один потенциальный провайдер не получит всего, что он хочет. Многовековой опыт должен был бы научить нас, что для решения проблемы недостатка мощностей авиационной инфраструктуры следует дать предпринимателям свободу действий и возможность выявить — методом проб и ошибок — «лучшую из худших» альтернатив для общества. Она не удовлетворит желания всех и каждого — это невозможно. Но если правила игры допускают конкуренцию, постоянная борьба даст наилучший из практически достижимых результатов.

Последствия нерыночного распределения

Выступая на заседании подкомитета по вопросам транспорта при сенатском Комитете по бюджету, консультант Майкл Бойд отметил, что перераспределение слотов в четырех перегруженных аэропортах приведет к сокращению количества обслуженных клиентов, поскольку, согласно большинству соответствующих законопроектов, предлагается отобрать часть слотов у крупных компаний, обслуживающих большие города с высоким спросом на авиаперевозки, и передать их местным авиалиниям, обеспечивающим авиасообщение между небольшими городами, где спрос ниже. Кроме того — хотя Бойд об этом не упоминает — одним из возможных последствий подобного перераспределения слотов станет потеря одной или обеих систем ежечасных челночных рейсов на Восточном побережье, которые решающим образом зависят от имеющегося количества слотов.

В числе «проигравших» могут оказаться аэропорты небольших городов, из которых обслуживаются «хабы» — например, О’Хейр. Это произойдет из-за того, что крупным авиалиниям придется решать, какие из существующих слотов они могли бы отдать — и очевидно, что выбор падет на менее прибыльные маршруты. Как выразился Бойд, «как по-вашему, при потере части слотов [в О‘Хейре] обслуживание каких маршрутов сократят менеджеры [American Airlines и United Airlines] — в Майями или Молин, в Лос-Анджелес или Олбани?»

Пострадают скорее всего и жители небольших городов, которым, чтобы попасть в Ла Гуардию или Национальный аэропорт, необходимы крупные хабы. В качестве примера Бойд приводит хаб TWA в Сент-Луисе. Людям, живущим в городах вроде Спрингфилда (штат Иллинойс) и нуждающимся в этом хабе, чтобы прилететь в Нью-Йорк, будет труднее попасть в Ла Гуардию, если TWA вынуждена будет «отдать» часть своих слотов в этом аэропорту небольшой компании, которая должна будет летать в Ла Гуардию из какого-нибудь «непопулярного» аэропорта. В данном случае, конечно, в выигрыше окажутся города, где расположены эти непопулярные аэропорты, но куда больше городов, обслуживавшихся через хаб в Сент-Луисе, проиграет.

Возможно, даже потребители из небольших городов, которые получат доступ в один из четырех «слотовых» аэропортов, выиграют не так уж сильно. Главная проблема малых городов — не отсутствие доступа в один или два популярных пункта назначения (например, Чикаго и Нью-Йорк), а затрудненный доступ к американской сети авиаперевозок в целом. Один-два полета до Ла Гуардии или Национального в сутки не принесут пассажиру большой пользы, если его конечный пункт назначения — Луисвилль (поскольку Ла Гуардиа и Национальный не относятся к числу основных узловых аэропортов). Но даже если какая-нибудь маленькая авиакомпания и будет производить несколько ежедневных вылетов в О’Хейр (крупный транзитный хаб American Airlines и United Airlines) из «непопулярного» аэропорта небольшого города, незадачливому путешественнику придется перемещаться из одного терминала в другой и рисковать потерей багажа, который необходимо передать на другой рейс, следующий в нужный ему конечный пункт.

«Правило периметра»

Сегодня в «кластерах» аэропортов трех мегаполисов действуют те или иные ограничения на авиатранспортные услуги, связанные с использованием отдельных аэропортов, входящих в эту систему. «Правило периметра» для Ла Гуардии и JFK установлено Управлением аэропортов Нью-Йорка и Нью-Джерси; аналогичный регламент для Национального аэропорта был введен Конгрессом, а для Лав Филд в Далласе — «поправкой Райта». Все эти правила ограничивают дальность полетов или список регионов, с которыми может осуществляться авиасообщение на базе одного из аэропортов агломерации.

Концептуально «правило периметра» напоминает систему распределения слотов — это еще одна попытка централизованного планирования авиаперевозок. Поправка Райта была принята 30 лет назад в целях резкого ограничения конкуренции с новым аэропортом Далласа — Форт-Уортом, — чтобы гарантировать покупку инвесторами его ценных бумаг. Сегодня Даллас-Форт-Уорт занимает одно из первых мест среди аэропортов мира по устойчивости своего финансового положения (сыграла ли здесь свою роль поправка, неизвестно). Целью введения «правила периметра» для Национального опять же была защита новейшего на тот момент аэропорта Даллес, который также со временем превратился в весьма популярную гавань для дальних рейсов и крупный хаб. Что же касается решения нью-йоркского Управления аэропортов, то оно было попыткой добиться средствами регулирования того же, что может обеспечить рыночный механизм в форме платного доступа.

И это возвращает нас к главной теме статьи. Если бы несостоятельная слотовая система была заменена платой за доступ, «правило периметра» потеряло бы всякий смысл. Его сохранение лишь ограничивало бы доступ на рынок, сужая спектр возможных действий авиакомпаний по удовлетворению требований потребителей.

Необходимые реформы

Из предыдущих разделов можно сделать вывод, что с начала дерегулирования в 1978 году на рынке коммерческих авиаперевозок произошли масштабные изменения, и он стоит на пороге новой революции, связанной с появлением среднемагистральных реактивных самолетов. Этот рынок отличается динамичностью, он стимулирует разработку новых самолетов и видов услуг, соответствующих меняющимся нуждам потребителей. Однако инфраструктура — аэропорты и авиадиспетчерская служба, — от которой зависит рост авиаперевозок, лишена динамичности и гибкости. Она по-прежнему находится под влиянием бюрократической корпоративной культуры и некоммерческих методов управления, подрывающих конкуренцию.

Конгресс должен поставить перед государственными ведомствами новую задачу: не заниматься «микроменеджментом» в сфере воздушного транспорта, а довести до конца дерегулирование коммерческих авиаперевозок. Это означает отказ от соблазна планировать их централизованно, т.е. корректировать маршруты и характер авиауслуг. Необходимо наделить аэропорты правами, позволяющими провести необходимую модернизацию. Речь также должна идти о коренной перестройке нынешней устаревшей и негибкой Службы управления воздушным движением, чтобы она могла обеспечивать как краткосрочные технические решения для увеличения пропускной способности аэропортов, так и новые мощности, соответствующие потребностям «среднемагистральной революции». Какие же конкретные реформы позволят этого добиться?

Коммерциализация СУВД. Основной прогноз авторов статьи заключается в том, что динамичный рынок авиаперевозок будет постоянно расти и меняться, будут появляться новые «точечные» виды услуг, новые самолеты, разработанные под конкретные рынки, а гигантский потенциал среднемагистральных авиалайнеров будет полностью реализован. Однако дальнейший рост в отрасли решающим образом зависит от реформы неэффективной авиадиспетчерской службы. Внедрение в этой сфере новых технологий может дать гигантские преимущества в виде повышения степени автоматизации рутинных операций (и соответствующего сокращения издержек), предоставления пилотам большей свободы выбора наиболее экономичных маршрутов (концепция «свободных полетов»), более рационального режима взлетов и посадок (в том числе вышеописанных заходов на посадку по криволинейной траектории с помощью аппаратуры GPS) и возможности увеличить авиатранспортные потоки в ныне перегруженных аэропортах.

Отмена введенных федеральными властями ограничений на доступ в аэропорты. В 1969 году Министерство транспорта одним росчерком пера ввело слотовую систему; в 1999 году оно должно таким же росчерком пера ее ликвидировать — система контроля над потоком воздушного движения в любом случае делает ее излишней. Подобный шаг может сделать и Конгресс — приняв соответствующие законодательные акты. Парламентариям также следует упразднить «правило периметра» в Национальном аэропорту имени Рейгана и далласовском Лав Филд. Операторам аэропортов также следует проанализировать вопрос о разумности подобных ограничений.

Разрешение перегруженным аэропортам вводить плату за доступ в часы пик. Конгрессу следует изменить условия нынешней Программы модернизации аэропортов, предусматривающие грантовую систему финансирования, позволив перегруженным аэропортам вводить плату за взлет и посадку в часы пик. Все доходы от этих сборов за доступ можно было бы целевым образом направить на увеличение пропускной способности аэропортов данной городской агломерации. Во многих случаях эти средства необходимо вкладывать в развитие самого перегруженного аэропорта — строительство новых полос, установку более современного оборудования управления посадкой, сооружение специальной полосы для транзитных рейсов или внедрение дифференциальной аппаратуры GPS для обеспечения заходов на посадку по криволинейной траектории. Можно также стимулировать инвестиции из доходов основной «воздушной гавани» в модернизацию близлежащих вспомогательных аэропортов, чтобы они могли принимать корпоративные реактивные самолеты, а также турбовинтовые, а в перспективе и реактивные среднемагистральные лайнеры.

Заключение

Освобождение авиационной инфраструктуры от контроля государства и финансовой «смирительной рубашки» принесет пользу всем секторам авиатранспортной сферы. Пассажиры выиграют от расширения свободы выбора — увеличения количества прямых авиамаршрутов, спектра вариантов в плане цен и комфорта (как в сфере дорогих услуг повышенного качества, так и в отношении «бюджетных» рейсов в непиковые часы и с использованием вспомогательных аэропортов). Переход на новую систему будет также выгоден и мегаполисам, и небольшим городам. В аэропортах крупных городов облегчится ситуация с перегруженностью, появятся новые прямые рейсы в другие города, усилится ценовая конкуренция. Расширится также круг малых городов, обслуживаемых среднемагистральными реактивными авиалайнерами, которые будут доставлять пассажиров как в основные хабы, так и — в некоторых случаях — напрямую в пункт назначения. Вся отрасль выиграет от сокращения задержек, длительности перелетов, расширения используемого воздушного пространства и облегчения доступа в аэропорты. Последний фактор также даст преимущества новым или небольшим авиакомпаниям, устранив барьеры для их доступа в крупные «воздушные гавани». Аэропорты же за счет перехода на коммерческую модель смогут обслуживать большее число пассажиров при том же количестве выходов на посадку, расширив тем самым свою пропускную способность при наименьших издержках.

Дерегулирование работы авиакомпаний было крайне успешным шагом. В результате подавляющее большинство американцев получило возможность пользоваться услугами воздушного транспорта. Благодаря динамичному развитию отрасли возникли тысячи новых рабочих мест. Однако эти достижения оказались под угрозой из-за продиктованных благими намерениями, но непродуманных попыток улучшить ситуацию в сфере конкуренции за счет введения новых рычагов контроля над работой авиакомпаний. Вместо этого необходимо довести дерегулирование отрасли до логического конца, устранив сохраняющиеся нерыночные элементы в системе авиаперевозок, чтобы в XXI веке механизм конкуренции на этом рынке работал еще эффективнее.

Авторы: Вигго Батлер, Роберт У. Пул-мл.

Впервые: Airline Deregulation: The Unfinished Revolution // Regulation. Vol. 22. № 1.