Единая экономика, разные государства

Мнение о том, что государство и рынок — взаимно противоречивые понятия, полностью не соответствует действительности, утверждает в этой статье главный экономический обозреватель Financial Times Мартин Вулф. Мир нуждается в расширении глобализации, а не в ее обуздании. Необходимо признать, что неравенство и хроническая бедность являются следствием политической раздробленности мира, а не — все еще ограниченной — интеграции мировой экономики. Чтобы сделать мир лучше, нужно бороться не с недостатками рыночной экономики, а с лицемерием, жадностью и глупостью, которыми столь часто отмечен политический процесс как в развивающихся, так и в развитых странах.

Поведение, которое признается благоразумным применительно к отдельной семье, едва ли можно считать опрометчивым и для великого королевства. Если другая страна может снабдить нас товаром дешевле, чем его изготовление обошлось бы нам самим, разумнее будет купить этот товар у нее за счет некоей части продукта нашей собственной промышленности, организованной таким образом, чтобы давать нам определенные преимущества.

Адам Смит[1]

Три пятых всего тиража издания, в котором я работаю, распространяется за пределами так называемого внутреннего рынка. Моя газета печатается одновременно в двух десятках городов по всему миру. К счастью, я могу покупать не только британские фотоаппараты, компьютеры и овощи; я не обязан путешествовать только по Британии и только в своей стране вкладывать свои деньги. Как и Financial Times, я неразрывно связан с экономикой, интегрированной в международном масштабе.

Значит, характерные черты сегодняшнего рынка можно описать следующим образом: он преодолевает государственные границы (в чем ему весьма успешно помогают современные технологии) и позволяет людям иметь специализацию. Однако в основе этих характеристик лежит еще более важный фактор: я совершаю свои трансакции потому, что, учитывая свои ресурсы и возможности, надеюсь извлечь из них выгоду. Рынки — это комплексные институты, призванные дать людям возможность обменивать то, что они могут предложить, на то, что им нужно. И, как отметил Адам Смит еще двести лет назад, то, что выгодно гражданам страны, выгодно и стране в целом. Люди вступают в отношения купли-продажи с жителями своей страны, потому что ожидают, что это увеличит их материальное благополучие. По той же причине они вступают в такие же отношения с жителями других стран.

Однако между трансакциями в рамках одного государства и за пределами национальных границ есть и важные различия.

В экономическом плане разница заключается в наличии особых препятствий — правового и иного характера — на пути трансграничных операций. Государственная граница — важный рубеж. Страны не осуществляют трансакций друг с другом, но государство регулирует трансакции. Причем для трансакций между резидентами и нерезидентами во всех странах без исключения существует иной режим регулирования, чем для трансакций между резидентами.

Политическое отличие связано с тем, что трансграничные трансакции затрагивают не одну правовую юрисдикцию, а две и более. Соответственно в ходе подобных трансакций неизбежно возникает проблема различий в правовых системах. Именно этот факт является отправной точкой для анализа институциональных, юридических и политических последствий глобализации.

Ценностное отличие проявляется в том, что экономический анализ и политические дискуссии как правило ведутся таким образом, как будто благополучие иностранцев и нерезидентов — вопрос практически несущественный. Один из парадоксов нынешнего дискурса заключается в том, что критики глобализации, утверждающие, что они выступают с космополитических позиций, в своих призывах к протекционизму доводят этот постулат до крайности.

В основе этих различий между внутренними и международными трансакциями лежит одна из очевиднейших реалий современного мира: если рынки стремятся к космополитизму, то государства — нет[2]. При наличии соответствующих технологий и качества государственной политики рынок, обеспечивающий взаимовыгодный обмен, несомненно распространится по всему земному шару, поскольку люди хотят покупать любые товары как можно дешевле, а продавать — как можно дороже. Что же касается правовых систем, то они ограничены территориально. Однако рынки тоже зависят от государств — ведь только государство способно обеспечить необходимые для их функционирования законность и порядок, а также систему регулирования. Государство — единственный владелец монополии на легитимное насилие, от которой в конечном итоге зависят права собственности. Сегодня порядок поддерживается властью государства, и в обозримом будущем эта ситуация не изменится[3].

Однако мир не просто разделен на отдельные государства. Он разделен и гигантскими различиями между этими государствами. И это еще одна из очевидных реалий нашей жизни. В самой богатой стране мира (США) реальные доходы на душу населения в 70 раз превышают аналогичный показатель для самой бедной страны (Сьерра-Леоне). В самом большом по численности населения государстве (Китае) живет 1,26 миллиарда человек, и в то же время в последний Индекс мирового развития, составленный Всемирным банком, включены 19 суверенных и полусуверенных государств, чье население не достигает и 100 000 человек. Но даже эти различия в размере и богатстве бледнеют перед разницей в потенциале и компетентности государственных структур. Так, различия между США и Финляндией представляются несущественными по сравнению с различиями между этими двумя странами, с одной стороны, и, скажем, Нигерией и Пакистаном — с другой. Первые, по историческим меркам, можно признать чрезвычайно эффективными и дееспособными государствами, а у последних почти все звенья государственного механизма обладают серьезными дефектами. Увы, очень многие государства не способны обеспечить своим гражданам элементарные условия для цивилизованного существования, не говоря уже о динамичном развитии рыночной экономики. Иностранцы не будут вступать в контакты с людьми, живущими в странах, где отсутствуют верховенство закона и хотя бы основы инфраструктуры. В конечном итоге, различия в качестве государственного механизма приводят к образованию в мировой экономике «черных дыр» — стран, которые вывозят лишь сырье, в которых живут отчаявшиеся люди и из которых бегут капиталы.

Последствия интеграции правовых систем и ее отсутствия

Значение дезинтеграции правовых систем, и, как следствие, различного качества государственных механизмов, трудно переоценить. Так, неравенство между людьми за последние два столетия резко возросло не столько за счет усугубления этой проблемы внутри стран, сколько из-за различий в динамике роста между странами. В последние два десятка лет ускорение роста в ряде крупнейших бедных стран, прежде всего в Китае и Индии, похоже, несколько смягчает неравенство между людьми в мировом масштабе. Тем не менее, многие страны — их население в совокупности составляет до 1,5 миллиарда людей — все больше отстают от остальных (см. таблицу в конце статьи). Вероятнее всего часть из этих стран, хотя и не все, будут в ближайшие десятилетия отставать все больше. Если это так, то разница в жизненном уровне — не только в абсолютных, но и в относительных показателях — между самыми богатыми и самыми бедными странами еще больше увеличится. Сто лет назад в беднейших странах уровень жизни был в 10 раз ниже, чем в самых зажиточных. Сегодня разница увеличилась до 75 раз. А еще через полвека она, возможно, вырастет до 150 раз.

Но с чем связаны столь несопоставимые результаты? Во многом дело здесь в накапливающемся воздействии глубоко укоренившихся исторических тенденций. Богатея, страны могут позволить себе более качественное образование, здравоохранение и общественные услуги. По мере того, как уровень знаний и материального благосостояния граждан увеличивается, люди начинают все активнее требовать все более высоких стандартов и в общественной жизни. С определенного момента экономическое развитие становится элементом повседневности. Начинается позитивный цикл взаимного совершенствования — от экономики он переходит на политику и общество, а оттуда — обратно в экономику.

Однако страны, оказавшиеся на другом полюсе, судя по всему, попали в такой же заколдованный круг, но с обратным знаком. Крайне низкий уровень жизни ограничивает и возможности обеспечения «общественными благами», необходимыми для экономического роста. Образование в таких странах отличается низким качеством; там широко распространена неграмотность. Экономическая деятельность остается на примитивном уровне. Поскольку нормальная экономическая активность не может принести больших доходов, честолюбивые люди стремятся сколотить состояние политическими средствами. Это приводит к всепроникающей коррупции, а порой и к гражданским войнам. Если мы возьмем крупные государства, то символом первого пути общественного развития можно считать США, а второго — Нигерию.

К счастью, на происходящие в мире процессы влияют не только факторы, способствующие увеличению разрыва между этими двумя категориями стран. Есть и силы, помогающие им сблизиться. Накопленные богатыми странами знания и навыки, как и рыночный характер их экономики, дают отстающим возможность догнать лидеров. Однако имеющиеся данные указывают на то, что некоторые особенности способствуют реализации этих шансов, а другие — нет. Так, изобилие природных ресурсов препятствует динамичному развитию — по целому ряду причин, и не в последнюю очередь из-за возможностей «присвоения ренты» политической элитой. Изобилие рабочей силы в условиях благоприятной политической обстановки, напротив, можно считать позитивным фактором, отчасти потому, что в этом случае возникает прямая связь между затратами труда и вознаграждением за него. В стране, где благосостояние формируется трудом граждан, а не богатствами недр, возможности государства добывать средства за счет населения, не предоставляя в ответ адекватных услуг, сравнительно ограничены. Основу действенного социального контракта составляет взаимозависимость между гражданами и государством. Если государство нарушает условия контракта, «выколачивая» деньги из людей, экономика не растет, или, если страна уже достигла определенного уровня процветания, она начинает деградировать. Однако в богатых природными ресурсами странах все эти ограничители действуют слабее.

Ответ на следующий вопрос — о том, какой механизм эффективно обеспечивает преобладание экономических факторов сближения над факторами отставания — звучит так: интеграция правовых систем. К примеру, Европейский союз обеспечивает эту интеграцию в региональном масштабе. Все члены ЕС обязаны придерживаться принципов свободы торговли, передвижения людей и капиталов. Подобная интеграция — не просто требование, навязанное извне, но осознанное обязательство, основанное на позитивном опыте. Именно из-за этих обязательств ЕС стал весьма эффективным механизмом, позволившим относительно бедным странам-участницам — от Италии в 1950-х до Ирландии в 1990-х — догнать остальных. Сейчас воздействие этих факторов распространяется на 10 «новобранцев» ЕС из Центральной и Восточной Европы.

Если бы аналогичные осознанные обязательства приняли все государства мира, можно с уверенностью сказать, что процесс сближения богатых и бедных стран пошел бы быстрее. Сегодня инвестиции в бедные страны отличается разве что своей скудностью. Но если все правительства заявят об обязательстве защищать частную собственность и обеспечивать свободное движение капиталов и подкрепят слова делом, приток инвестиций в бедные страны резко увеличится. И, аналогичным образом, если бы люди могли свободно переезжать из бедных и «недееспособных» государств в богатые, это сильно смягчило бы проблему глобального неравенства и крайней нищеты.

Подобный мысленный эксперимент позволяет определить главную причину неравенства и сохраняющейся бедности — тот факт, что человечество разделено на почти две сотни отдельных стран. Часть из них —это процветающие, хорошо управляемые и цивилизованные государства, но большинство страдает от нищеты, некомпетентности властей и не способно обеспечить гражданам сносные условия для жизни. Поскольку успешное развитие экономики зависит от качества государства, различия по этому показателю гарантируют сохранение неравенства между людьми.

Наличие отдельных государств, различия в их историческом опыте и качестве режимов, которые ими руководят, не только закрепляет массовую нищету и глобальное неравенство. Из-за этого почти невозможно и предоставление «общественных товаров» в мировом масштабе. Если бы страны обеспечивали их совместно, от этого бы выиграли все, но интересам отдельных государств как правило соответствует стремление переложить издержки на плечи других.

Все это — грозные препятствия на пути к тому миру, в котором многие из нас хотели бы жить. Они возникли из-за глубинного противоречия между ценностями, которые сегодня считаются основополагающими. Мы выступаем за суверенитет, демократию, и если не устранение глобального неравенства, то по крайней мере за смягчение проблемы бедности. Однако богатые демократические государства всегда будут использовать большую часть своих ресурсов на решение проблем собственных граждан и защиту от дестабилизации извне. Они будут жестко контролировать иммиграцию и стараться защитить своих граждан от воздействия импорта из других стран. Бедные суверенные государства должны в основном полагаться на собственные силы. В худшем случае это приводит к тому, что некомпетентный, грабительский, а то и кровожадный режим может беспрепятственно тиранить собственных граждан. В лучшем же случае бедное государство будет с огромным трудом пытаться создать условия для роста благосостояния.

Речь здесь не идет о поддержке идеи «всемирного правительства». Даже если бы она была осуществима, подобный левиафан раздавил бы своим весом предпринимательство и конкуренцию, обеспечивающие экономический прогресс. Тем не менее, политическая раздробленность планеты является серьезнейшим препятствием для достижения многих целей, за которые выступают критики глобализации — да и я тоже. Мировая экономика остается раздробленной даже несмотря на достижения последних десятилетий, позволяющие воспользоваться хотя бы некоторыми потенциальными преимуществами интеграции. И главная причина этого заключается в раздробленности политической.

Как возникли разумно управляемые государства

На знаменитой фреске в ратуше итальянского города Сиенны средневековый живописец Амброджо Лоренцетти (Lorenzetti) изобразил аллегорические символы «доброго» и «дурного» правления. Итальянцы в ту эпоху — как и народы мира сегодня — повидали и то, и другое. В аллегории Доброго правления главенствует фигура, символизирующая Общее благо; рядом с ней расположились Мудрость, Мир, Правосудие, Вера, Милосердие, Великодушие и Согласие. Но каковы корни этих добродетелей? Опыт истории говорит о том, что сильное и благожелательное государство возникло за счет совокупного воздействия трех факторов — внешней конкуренции, народного представительства и реформы системы нравственных ценностей.

Специалисты по экономической истории считают, что Европа обогнала Китай, Индию и исламский мир — тысячу лет назад все эти страны и регионы были значительно более передовыми по сравнению с ней — прежде всего благодаря конкуренции между правителями или, как ее сейчас называют, «конкуренции в области регулирования». Джоэл Мокир (Mokyr), автор «Рычага богатства» (The Level of Riches) — классического труда о техническом прогрессе Запада — отмечает: «Начиная с первых скромных шагов в монастырях, залитых дождем лесах и полях Западной Европы, техническое творчество Запада покоилось на двух опорах — материалистическом прагматизме, основанном на уверенности в том, что управление природой ради экономического благосостояния не только приемлемо, но и похвально, и постоянной конкурентной борьбе между политическими образованиями за гегемонию в политике и экономике»[4]. Соперничество в сфере регулирования и сегодня представляет собой важный (но и неоднозначный) фактор — не в последнюю очередь потому, что с этим связан один из тезисов критиков глобализации, утверждающих: благие планы правительств подрывают бегство капитала и утечка рабочей силы за рубеж. Самым внятным ответом на эти сетования является напоминание о том, что власть не всегда действует мудро и на благо всех. В Европе Средних веков и раннего Нового времени конкуренция между правителями не давала погибнуть свободе. В Китае, напротив, такой конкуренции не было: государство занимало монопольные позиции во всем и вело себя соответственно[5]. Но когда французский король в конце XVII века решил изгнать из страны протестантов, Англия с удовольствием приняла этих трудолюбивых людей и от этого только выиграла. Аналогичным образом, если в Италии церковь запретила исследования Галилея, то в других странах его идеи быстро укоренились. До этого князья предоставляли привилегии городам, стимулируя развитие торговли: они понимали, что в противном случае купцы могут перебраться во владения феодала-соперника.

Впрочем, одной конкуренции в сфере регулирования недостаточно. Несмотря на все реформы, абсолютный монарх, если династии угрожает опасность, может присвоить себе средства подданных или отказаться платить по долгам. Гарантировать свободу может только власть, не зависящая от одного человека и заинтересованная в устойчивом процветании страны. Наилучшим вариантом в этом смысле является конституционная демократия с народным представительством в виде парламента — когда власть подотчетна тем, кем она управляет. Подобная демократия должна носить конституционный характер, то есть в стране должен главенствовать закон: просто заменить тиранию одного тиранией большинства недостаточно. Конституционная демократия закрепляет личные права и устанавливает правила демократического процесса. Как указывал покойный Мансур Олсон (Olson), в Европе большой шаг вперед был сделан в XVII веке, когда в Британии после двух революций сформировалась особая форма правления, в рамках которой кредиторы государства впервые в истории контролировали правительство через парламент. Они были заинтересованы в платежеспособности должника и создали разумную систему государственного заимствования, что позволило одновременно укрепить государство и сформировать стабильный финансовый рынок[6].

Обычно, хотя и не всегда, демократический электорат (если он это осознает) заинтересован в создании институтов и выработке политического курса, позволяющего разбогатеть всему обществу, а не в конфискации богатств у меньшинства. Однако в ситуации, когда неравенство доходов (до выплаты налогов) велико, это правило порой перестает действовать. Если большинство населения получает доходы ниже среднего, оно в условиях всеобщего избирательного права может демократическим путем добиться конфискации состояний или доходов богатого меньшинства. В этом случае демократия приобретает популистский характер; нечто подобное давно уже происходит во многих странах Латинской Америки. В долгосрочном плане результатом этого становится куда более низкий уровень среднедушевых доходов после выплаты налогов, чем это могло бы быть при выборе не столь хищнического политического курса[7].

Таким образом, как отметил Олсон, «установление демократии и проведение выборов не обязательно приводит к гарантиям соблюдения контрактов и прав собственности»[8]. Демократию могут погубить внутренняя фракционная борьба и внешние враги. В истории такая судьба постигала многие республики: в результате возникала олигархия, деспотизм или, чаще всего, переход от первой к последнему — как это произошло во Флоренции при Медичи или в Риме в I веке до н. э. Но в тех странах, где демократия сохранилась, по определению должно существовать и верховенство закона, поскольку правительство обязано одновременно допускать свободу слова и политическую конкуренцию и подчиняться результатом выборов. Таким образом, «права личности на собственность и свободное заключение контрактов будут сохраняться из поколения в поколение только в условиях устойчивой демократии»[9].

Третий элемент, обеспечивающий переход от государства-хищника к либеральному «государству-слуге» и успешное развитие рыночной экономики, связан с нравственностью. Ценности — вещь важная. Верховенство закона зависит от честности судей, полицейских и военных, подчиняющихся гражданскому руководству, с какой бы неприязнью они ни относились к тому или иному конкретному лидеру. В условиях стабильной либеральной демократии нет места для преторианцев. Сегодня во главе любого списка государств, где армия полностью подчинена гражданскому контролю, находятся передовые либеральные демократические страны. Но каким образом невооруженное население добивается того, что ему служат люди, имеющие в руках власть? Отчасти ответ заключается в том, что общество хорошо им платит, поскольку уровень благосостояния страны это позволяет. Кроме того, при демократическом строе легитимность правительству придает именно народное одобрение. Однако третья часть ответа связана с нравственностью. Как заметила американская журналистка и писательница Джейн Джекобс (Jacobs), симбиоз между государством и рынком, который лежит в основе цивилизованного общества, сочетается с симбиозом между двумя культурными или нравственными синдромами — синдромом коммерсанта и синдромом защитника. Обе эти составляющие необходимы, и только вместе они составляют самодостаточное целое[10]. В основе этого симбиоза лежат особенности поведения бизнесменов, знающих, что они имеют право продать свой продукт тому, кто предложит самую высокую цену, но не могут применять силу, и поведения судей с военными, которые знают, что они не вправе продавать свой «продукт» тому, кто заплатит больше, но уполномочены применять силу. Эти модели поведения сложны и не формализованы. В этом одна из причин, почему распространение образа жизни, характерного для либеральных демократий, идет так трудно.

Что нужно делать?

Как же человечество может воспользоваться возможностями, которые дает нам экономическая глобализация, в условиях, когда различия в качестве государства укоренились столь глубоко? Неужели мы обречены жить в мире, где, возможно, до четверти жителей планеты сталкиваются с относительным, а во многих случаях и абсолютным падением уровня жизни? А если мы действительно обречены жить в таком мире, то насколько это опасно для нас самих?

Не надо поддаваться отчаянью.

Во-первых, факторы, создавшие более совершенный механизм управления в нынешних передовых странах, действуют повсюду. Благодаря глобализации конкуренция в области регулирования обретает мировой масштаб. Кроме того, демократия распространяется беспрецедентными темпами. Эта форма правления, которой триста лет назад просто не было, которая сто лет назад была редким явлением, а в 1975 году существовала в 35 из 147 государств, к 1995 году утвердилась уже в 84 странах[11]. Многие из этих демократий, если воспользоваться терминологией Фарида Закарии (Zakharia), относятся к числу «нелиберальных»[12]. Однако демократические страны обладают способностью учиться на собственном опыте. Похоже, именно это постепенно происходит в Индии — если взять самую крупную страну, где наблюдается подобная тенденция. Там новое правительство, при всей своей популистской риторике, полно решимости продолжать процесс реформ, который приносит столько благ индийскому народу.

Аналогичным образом растет и понимание концепции «государства-защитника». В государствах Восточной Азии с их конфуцианскими традициями она составляет историческую основу для дальнейшего развития.

Во-вторых, следует подчеркнуть большую роль правильной политики — использования прозрачных, рыночно ориентированных инструментов, умеренных налогов и принципов экономического либерализма — в совершенствовании государственного механизма. Эта политика оказывает свое воздействие сразу по нескольким направлениям: повышается благосостояние, а значит, растет численность информированного и взыскательного среднего класса; сокращаются возможности для коррупции; расширяются контакты с иностранцами, которые работают по высоким стандартам и которых государство не в состоянии ни к чему принудить.

В-третьих, помощь в проведении разумной политики государствам могут оказать международные институты. Это особенно относится к тем структурам, чья деятельность связана с соблюдением контрактных обязательств. Самым важным из таких институтов является Всемирная торговая организация. Аналогичную роль играет и Международный валютный фонд. Граждане-«лилипуты» не в состоянии крепко связать обязательствами государство-«Гулливера». Однако его произвол могут ограничить обязательства перед другими Гулливерами.

Наконец, правильно нацеленная помощь может дать тем государствам, которые пытаются выбраться из трясины, средства, позволяющие преодолеть порочный круг. Как энергично доказывает Джефри Сакс (Sachs), странам, которые увязли в крайней нищете и эпидемиях, в которых инфраструктура ужасна, а государство слабо, необходимы средства, чтобы развиваться. Именно здесь свою роль может сыграть международная помощь, направляемая прежде всего на нужды самых бедных и слабых государств.

Однако проблемы таких стран, как Конго, Сомали или Судан этими способами не решить. Некоторые государства, по сути, развалились. Другие попали в руки бандитов. В этих случаях необходимо вмешательство извне. Действуя по собственной инициативе или через ООН, богатые страны могут осуществить такое вмешательство, чтобы воссоздать основу работоспособного государства. Если они этого не сделают, им придется смириться с тем, что их соседями на планете станут страны, где не существует закона, а людям не на что надеяться.

Заключение

Мнение о том, что государство и рынок — взаимно противоречивые понятия, полностью не соответствует действительности. Мир нуждается в расширении глобализации, а не в ее обуздании. Но глобализация будет развиваться и совершенствоваться только в том случае, если будут совершенствоваться государства. Прежде всего необходимо признать, что неравенство и хроническая бедность являются следствием политической раздробленности мира, а не — все еще ограниченной — интеграции мировой экономики. Если мы хотим сделать мир лучше, нужно бороться не с недостатками рыночной экономики, а с лицемерием, жадностью и глупостью, которыми столь часто отмечен политический процесс как в развивающихся, так и в развитых странах. Рынок и государство — лишь орел и решка одной и той же монеты. Либералы часто недооценивают значение государства, а дирижисты — значение рынка. Либеральные демократические страны добились успеха лишь за счет нужного соотношения между первым и вторым. Однако сегодня больше всего проблем испытывает не рынок, а государство. Слишком во многих странах мира государственный механизм разладился. И это главное затруднение, с которым мы сталкиваемся.

Характеристики развивающихся стран, в той или иной степени вовлеченных в глобализацию (средние показатели, взвешенные относительно численности населения)

Источник: Globalization, Growth and Poverty: Building an Inclusive World Economy. Washington, DC: World Bank, 2002. Table 1.1.

Статья представляет собой текст 13-й ежегодной лекции памяти Ф. А. Хайека, прочитанной Вулфом в Институте экономических проблем (Institute of Economic Affairs) в Лондоне 13 июля 2004 года.