Дефолт и девальвация — это одно и то же? Во всем виноват Кириенко? А Примаков всех спас?

Стыдные вопросы про 17 августа 1998 года

Впервые этот текст был опубликован на «Медузе» 17 августа 2018 года.

Двадцать лет назад, 17 августа 1998 года, правительство России приняло «комплекс мер, направленный на нормализацию финансовой и бюджетной политики». Это стало началом последнего экономического кризиса 1990-х годов, выход из которого в итоге во многом обеспечил благосостояние 2000-х. «Медуза» отвечает на стыдные вопросы о том, что привело к кризису, кто в нем виноват и как России удалось выйти из тяжелого положения.

Почему говорят именно о 17 августа 1998 года? Это что, самый серьезный кризис девяностых?

Трудно дать объективную экономическую оценку, потому что каждый кризис имеет свои особенности. В 1991 году в магазинах приходилось стоять многочасовые очереди, чтобы купить хоть что-нибудь, а некоторых основных товаров вообще не было. В 1992 году дефицит кончился, но цены взлетели в десятки и сотни раз. 11 октября 1994 года курс доллара поднялся на 30% — этот день вошел в историю как «черный вторник». В середине девяностых регулярно задерживали зарплату бюджетникам. Часто ее месяцами просто не платили.

Но как раз в 1998 году ситуация, казалось, начала стабилизироваться. Предыдущий год прошел без потрясений, члены правительства надеялись на лучшее. Кризис разрушил эти надежды. Причем он ударил почти по всем отраслям экономики и затронул как бизнесменов, так и простых граждан. При этом у руководства правительством уже давно находились те, кого называли «молодыми реформаторами», и им было все труднее ссылаться на тяжелое советское наследство.

Общество восприняло экономические проблемы еще острее из-за политической напряженности. Исполнительная власть постоянно конфликтовала с Госдумой, где большинство принадлежало коммунистам. В начале августа 1998 года деятельность президента Бориса Ельцина не одобряли 86% граждан страны. 14 августа Ельцин заявил, что девальвации не будет, «твердо и четко», а через три дня она случилась. Все это создавало ощущение не просто экономического кризиса, а коллапса всей системы власти.

Из-за чего случился кризис?

С начала 1990-х у государства не хватало средств на то, чтобы выполнять свои социальные обязательства: платить зарплаты бюджетникам и пенсии пожилым людям, финансировать бесплатную для граждан медицину и образование. С распадом СССР резко упал спрос на российские товары, а цены на нефть и газ еще с середины 80-х редко превышали 25 долларов за баррель (около 40 долларов по нынешнему курсу).

Другой острой проблемой был сбор налогов. Формально продолжали действовать многие законы еще советского времени, которые были неприменимы к рыночным условиям. К тому же они предполагали различные льготы для некоторых отраслей и даже отдельных предприятий.

Оппозиционная Госдума то и дело блокировала налоговые предложения правительства. Как писал будущий министр экономики Алексей Улюкаев, в то время работавший в Мосгордуме, «из-за мощного противодействия влиятельных лоббистских групп». Недоимки росли из года в год, в 1997 году они составили почти треть от общих доходов бюджета. Это стало одной из главных причин бюджетного дефицита — превышения расходов над доходами.

В начале 90-х государство пыталось компенсировать нехватку средств, просто печатая новые деньги. Такая эмиссия обесценивала рубль и вела к росту цен. В 1994 году восполнять дефицит бюджета с помощью выпуска новых денег запретили законом. Правительство стало тратить большие средства на поддержание стабильного курса рубля, чтобы избежать инфляции.

Источником доходов стали кредиты на внешнем и внутреннем рынках. Финансовую помощь России оказывал Международный валютный фонд, но в качестве условия он требовал эффективнее собирать налоги и уменьшить дефицит бюджета, а с этим как раз были проблемы.

Еще одним способом получить деньги в кредит для российских властей стали государственные краткосрочные облигации — ГКО. Государство размещало на рынке облигации и обещало вернуть их номинальную стоимость в определенный срок. С их помощью правительство рассчитывало получить быстрые деньги, которые можно было бы пустить на развитие экономики.

Но на практике большая часть вырученных средств уходила на покрытие бюджетного дефицита, то есть, проще говоря, на выполнение все тех же социальных обязательств государства. К 1998 году правительство задолжало иностранным держателям ГКО больше 36 миллиардов долларов. Ежегодные выплаты в их пользу составляли 10 миллиардов. При этом резервы Центробанка тогда составляли только 24 миллиарда.

После финансового кризиса 1997 года в странах Юго-Восточной Азии западные кредиторы стали активно выводить деньги с развивающихся рынков, в том числе с российского. Цена на нефть в июне 1998 года упала до 10,77 доллара. Чтобы выполнять свои обязательства по уже проданным ГКО, российское правительство вынуждено было тратить существенно больше, чем приносила продажа новых. Возник эффект классической финансовой пирамиды. 17 августа правительство и Центробанк вынуждены были пойти на крайние меры — заморозить выплату долгов по основным видам ценных бумаг и отпустить курс рубля.

Дефолт и девальвация — это одно и то же?

Нет, дефолт — это отказ возвращать заем, а девальвация — обесценивание национальной валюты, которое в 1998-м произошло из-за того, что власти отказались поддерживать ее курс. Формально эти решения не были взаимосвязаны, но в реальности одно обеспечивало выполнение другого.

Дело в том, что государство не отказалось от своих обязательств совсем, что означало бы банкротство, а объявило так называемый технический дефолт, то есть отсрочило их выполнение. Но долги по ГКО были рублевые, и правительству выгодно было возвращать их по более низкому курсу. Именно поэтому дефолт сопровождала девальвация. Официально все это называлось «комплексом мер, направленным на нормализацию финансовой и бюджетной политики».

«В случае России это был первый раз начиная с 1930-х годов, когда крупная страна намеревалась навязать в принудительном порядке реструктуризацию своих внутренних суверенных ценных бумаг с фиксированным процентом», — писал в своей книге «Дефолт, которого могло не быть» Мартин Гилман, с 1996 по 2002 год представлявший МВФ в России.

Правда, что во всем виноват Кириенко, который сейчас работает в администрации президента, а тогда был премьером? Или Чубайс? Или Немцов — он ведь тоже работал в правительстве?

Сергей Кириенко возглавил правительство только 23 марта 1998 года, за пять месяцев до дефолта, уже после азиатского кризиса и очередного падения цен на нефть. До этого больше пяти лет премьером был Виктор Черномырдин — Кириенко в его кабинете успел меньше года поработать министром топлива и энергетики.

Ему было 35 лет, после своего неожиданного назначения он получил прозвище «Киндер-сюрприз». Борис Ельцин в книге «Президентский марафон» объяснял, что выбрал Кириенко, потому что «хотел найти премьера, свободного от групповщины, от прежней своей политической логики».

К концу июня правительство Кириенко разработало антикризисную программу, суть которой заключалась в сокращении бюджетных расходов и увеличении сбора налогов. Она не дала бы моментальный эффект, но, по замыслу реформаторов, должна была облегчить переговоры с МВФ о выделении новых кредитов, а также укрепить веру кредиторов в российскую экономику. Критики считают, что программа лишь латала финансовые дыры, но не предполагала инвестиций в производство, которые могли бы стать источником дальнейшего роста.

Госдуме предлагалось два варианта: или самой решить, как сокращать расходы, или предоставить такие полномочия правительству. В итоге депутаты отвергли оба.

Борис Немцов, который в свое время и пригласил Кириенко в Москву, в его правительстве стал вице-премьером и отвечал за реформу сельского хозяйства и ЖКХ. Провести эти реформы также не удалось — во многом из-за сопротивления парламента.

Ельцин впоследствии писал, что правительство «действовало в режиме лихорадочного поиска вариантов», а Кириенко «уже готов был советоваться со всеми, слушать всех, он бросился консультироваться, разговаривать». Однако тогдашний премьер во многом стал заложником политического кризиса, который возник задолго до его назначения, и неудач своих предшественников.

Одним из них был Анатолий Чубайс, который в 1997 году занимал пост министра финансов и первого вице-премьера. Все это время он пытался добиться реформ, по смыслу аналогичных антикризисному пакету Кириенко, но тоже потерпел поражение из-за сопротивления думского большинства. В новое правительство Чубайс не попал, но был назначен спецпредставителем по переговорам с МВФ и добился выделения дополнительного кредита.

Тем не менее, по воспоминаниям Мартина Гилмана, именно Чубайс вместе с экс-премьером Егором Гайдаром разрабатывали конкретные детали дефолта. «Поражаешься, что два человека, не занимавшие никаких официальных постов в правительстве, решали тогда в укромном ресторанном кабинете судьбу финансов России», — пишет он, добавляя, что в итоге все было сделано «на коленке». Отсутствие подробного плана по выходу из кризиса и разъяснений, чего конкретно ждать инвесторам, считает Гилман, усилило панику на рынках и спровоцировало дополнительное бегство капитала.

Что случилось сразу после дефолта? Пострадали, как всегда, обычные люди, а олигархи обогатились?

Рубль не обесценился одномоментно, как во время «черного вторника» 1994 года, а падал в течение нескольких недель. 18 августа доллар стоил 6,8 рубля, 1 сентября — 9,3 рубля, 9 сентября — 20,8 рубля. На этом уровне он и закрепился к концу года после еще нескольких волн колебаний. Но коммерческие банки повысили обменный курс сразу после объявления о дефолте, многие вообще перестали выдавать наличные — как рубли, так и валюту.

В августе цены на потребительские товары выросли на 3,7%, а в сентябре — сразу на 38,4%. В магазинах впервые с распада СССР начали исчезать продукты и выстроились очереди. Зарплаты перестали платить даже в некоторых коммерческих фирмах. У российских туристов в Крыму не хватало денег на обратный билет.

Но, по расчетам Московского коммерческого банка, сделанным в 1998 году, в количественном отношении больше всего от кризиса пострадал именно бизнес. Из 96 миллиардов долларов, которые составили потери российской экономики от дефолта, 45 миллиардов пришлось на банки, 33 миллиарда на частный сектор, а 19 миллиардов — на граждан.

Среди жертв кризиса оказались и многие крупные бизнесмены, которых тогда называли олигархами. В частности, разорились «Инкомбанк», принадлежавший Владимиру Виноградову, и «Российский кредит» Виталия Малкина, не восстановил позиции после кризиса банк «СБС-Агро» Александра Смоленского.

Почти сразу после краха появились слухи, что некоторые предприниматели заранее знали о готовящемся дефолте. Так, 1 сентября был арестован замминистра финансов Владимир Петров, которого заподозрили в получении взятки в 520 тысяч долларов за передачу конфиденциальной информации. В 2001 году дело против него было закрыто за истечением срока давности. До 2016 года он представлял в Совете Федерации Тверскую область.

Так или иначе, некоторые бизнесмены благополучно пережили кризис. Среди них Борис Березовский, Владимир Гусинский, Михаил Ходорковский, Петр Авен, Михаил Фридман. Официально они либо вовсе не участвовали в играх на рынке ГКО, либо вели игру осторожно, либо вовремя оценили риски и вывели деньги.

Правда, что премьером стал Примаков и всех спас? Или он, наоборот, ничего не делал? Но как тогда Россия вышла из кризиса?

23 августа Ельцин отправил в отставку правительство Кириенко. На пост премьера он выдвинул Виктора Черномырдина, но Госдума два раза проголосовала против его кандидатуры. Если бы парламент выступил против него в третий раз, то, по Конституции, президент должен был его распустить. В случае роспуска депутаты грозили акциями гражданского неповиновения.

10 сентября Ельцин внес на рассмотрение в Госдуму компромиссную кандидатуру министра иностранных дел Евгения Примакова. На следующий день он был утвержден в должности главы правительства.

Радикальнее всего по поводу работы нового кабинета высказался впоследствии Борис Немцов: «Он просто ничего не делал, и это помогло промышленности вырасти в 1999 году на 20%». И действительно, Примаков, его первый зам, член Коммунистической партии Юрий Маслюков и новый глава Центробанка Виктор Геращенко, имевший репутацию финансиста советской школы, отказались от популистских шагов, которые обсуждались в парламенте, — прежде всего от эмиссии денег, не обеспеченных золотовалютными резервами.

«Бездействие правительства, хотело оно того или нет, вылилось на практике в жесткую макроэкономическую политику, — пишет Гилман. — Не имея в своем распоряжении источников финансирования, правительство могло тратить только то, что собирало в виде доходов в бюджет. Минфин твердо отклонял все предложения, предполагавшие эмиссию, и таким образом сыграл ведущую роль в стабилизации положения». Министром финансов был Михаил Задорнов — один из немногих членов правительства, сохранивший пост еще со времен Черномырдина, ныне председатель правления санированного банка «Открытие».

Послекризисное восстановление, вопреки многим ожиданиям, началось действительно довольно быстро. Но это случилось именно благодаря решениям, принятым 17 августа. Рубль обесценился, импортные товары стали дороже, а спрос на произведенные в России, наоборот, вырос.

«Глория-Джинс» тогда увеличила производство на 50%, — вспоминал президент компании Владимир Мельников: одежда на вещевых рынках из Турции и Китая закупалась за валюту. Продукция компании «Вимм-Билль-Данн» потеснила на полках импортное молоко; производство водки в 1999 году выросло на 50%. Из-за удешевления рубля выгоднее стало продавать российскую продукцию за рубеж. В 1999 году «Лаборатория Касперского» открыла офис в Великобритании, ABBYY — в США.

В заслугу правительству Примакова нередко ставят уменьшение долгов по зарплате, но и оно стало возможным только благодаря тому, что в долларовом эквиваленте номинальные зарплаты резко снизились. Правительство также провело ряд налоговых реформ, но значительная часть из них была разработана прежней командой, просто не смогла пройти через оппозиционную Думу. С другой стороны, Примаков не стал помогать олигархам, на что, по тогдашним слухам, те рассчитывали, лоббируя кандидатуру Черномырдина. Страна обеднела, но зато начала жить более или менее по средствам.

Успех кабинета Примакова лишний раз подтверждает, что кризис 1998 года был не только экономическим, но и политическим. Как только во главе правительства встал человек, которого думская оппозиция воспринимала как своего, и исчез конфликт между ветвями власти, ситуация нормализовалась. Даже несмотря на то что экономический курс по большому счету не изменился.

Путин пришел к власти из-за кризиса 1998 года? Кстати, а чем он занимался 17 августа?

Борис Ельцин назначил Владимира Путина премьером только в августе 1999 года. В момент дефолта он меньше месяца возглавлял ФСБ (а представлял его на коллегии ведомства как раз Кириенко). Так что прямой связи нет. Но действительно, после 17 августа Ельцин, судя по всему, разочаровался в способности молодых либеральных экономистов, на которых раньше делал ставку, справляться со сложными политическими задачами.

Это видно и по его книге «Президентский марафон», в которой он пишет, что эта команда не прошла проверку на «прочность, надежность, умение стукнуть кулаком по столу и умение взять инициативу на себя». Это же подтверждает и политтехнолог Глеб Павловский, который в то время был особенно близок к Кремлю. «После дефолта Ельцин отказывается от ставки на интеллигенцию и меритократов. Он решает, что следующий президент не будет похож ни на Немцова, ни на Кириенко. Не молодой реформатор, не технократ в очках, а крепкий мужик в погонах», — рассказывал он болгарскому политологу Ивану Крастеву.

Сейчас доллар опять растет, а нефть — нет: кризис 1998 года может повториться?

В начале июля 2018 года агентство Bloomberg написало, что динамика рынков развивающихся стран напоминает 1997–1998 годы. «Устойчивый рост в США, сглаживание кривой доходности облигаций, падение рынков развивающихся стран — эхо событий 20-летней давности доносится отовсюду», — цитировало агентство ведущего аналитика Bank of America Майкла Харнетта.

Как и в конце девяностых, это может вызвать снижение цены на нефть, зависимость от которой у России сейчас даже выше, чем тогда. В 1997 году нефтегазовые доходы составляли чуть больше 10 процентов от общих доходов бюджета, в прошлом — 40 процентов.

С другой стороны, сейчас экономика России куда более устойчива, чем двадцать лет назад. Так, нынешний год правительство планирует завершить без бюджетного дефицита. Более того, постепенное снижение социального бремени, самое яркое проявление которого — пенсионная реформа, по-видимому, нацелено на сохранение этого баланса. При этом у правительства сейчас есть «подушка безопасности» в виде Фонда национального благосостояния, который можно использовать в экстренных случаях. Он составляет около 77 миллиардов долларов.

Государственный долг России сейчас не так велик и составляет немногим более 50 миллиардов долларов, это меньше 10% от общей суммы внешнего долга.

Основным фактором нестабильности в России уже несколько лет считается угроза санкций со стороны США и других стран. В сочетании с падением цен на нефть санкции могут создать кризисную ситуацию, похожую на те, с которыми Россия сталкивалась раньше.

Дмитрий Карцев