Можно ли избираться в президенты больше двух сроков подряд? Конституцию собираются менять?

Стыдные вопросы о главном законе России

25 лет назад на всенародном голосовании была принята Конституция России. Российский основной закон существует уже дольше, чем мировые демократические конституции в среднем. Но эффективен ли он? Правда ли, что списан с западных образцов? Можно ли быть президентом больше двух сроков подряд? «Медуза» отвечает на эти и другие стыдные вопросы о Конституции.

Та конституция, которая в России сейчас, — первая в истории страны?

Это первая Конституция, принятая в независимой, постсоветской России. А самые ранние проекты такого документа появились еще в начале XIX века, но так и не были реализованы, хотя в течение нескольких десятилетий после Французской революции (1789–1799 годы) конституции были приняты в большинстве стран Европы. Работали там и парламенты. Считается, что отсутствие конституции и избираемой законодательной власти было одной из причин отставания России от Европы и нарастающего взаимного недоверия с европейскими странами. Правда, у Польши и Финляндии, которые входили в состав Российской империи, собственные конституции все-таки были.

Некоторые историки считают, что первой российской конституцией был манифест императора Николая II от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка», в котором было объявлено о создании Государственной думы. Однако первая полноценная конституция была принята уже после прихода к власти большевиков, в 1918 году. Вторая была утверждена в 1924 году, после того как Россию преобразовали в СССР, третья — «сталинская» — в 1936 году, последняя — «брежневская» — в 1977-м.

Россия была союзной республикой в составе СССР, и в ней в 1978 году была принята собственная конституция, которая в основном повторяла союзную. При этом главные политические решения все равно принимались руководством Коммунистической партии, так что конституция имела скорее ритуальный характер.

Как была принята Конституция? После распада СССР политики собрались и придумали все с нуля?

После распада СССР и превращения России в независимое государство ее основным законом стала конституция РСФСР 1978 года. Но всем было понятно, что этот документ устарел. Например, там изначально ничего не говорилось о президенте. Этот пост, по сути, учредили специально для самого популярного политика страны Бориса Ельцина. При этом парламент, согласно нормам конституции, имел беспрецедентно широкие полномочия даже по сравнению с западными парламентскими республиками: он провозглашался высшим органом власти, которому было подотчетно и правительство, и судебная власть.

Почти сразу между парламентом страны и президентом Борисом Ельциным началась борьба за власть. Полномочия разграничивала конституция, но беда была в том, что, по закону, в нее было очень легко внести поправки, так что этот документ был крайне нестабильным. В 1990 году было принято 53 поправки, в 1991 году — 29, в 1992 году — целых 258.

Парламент и президент предлагали свои проекты новой конституции, но так и не смогли достичь компромисса. Ситуация не была уникальна на постсоветском пространстве. Аналогичные конфликты, вызванные тем, что советские нормы плохо работали в новых условиях, происходили в Белоруссии и в Казахстане. В обеих этих странах они завершились силовым разгоном парламента. На Украине настолько острого противостояния не было, но зато там много раз менялась форма правления — с президентской на парламентскую и обратно.

В России конституционный кризис закончился расстрелом парламента в октябре 1993 года и победой Ельцина. На голосование 12 декабря того же года был вынесен только его вариант проекта Конституции. Среди авторов называют тогдашнего вице-премьера Сергея Шахрая, земляка Ельцина юриста Сергея Алексеева, мэра Санкт-Петербурга Анатолия Собчака. Собчак, заместителем которого тогда работал Владимир Путин, был одним из самых последовательных сторонников сильной президентской власти.

Прошедшее 12 декабря голосование часто называют референдумом, но на самом деле, по закону, президент не мог быть инициатором референдума. Тем не менее в указе Ельцина речь шла о «всенародном голосовании». Согласно этому указу, для принятия конституции на участки должно было прийти больше 50% избирателей, из них свыше половины должны были проголосовать за. Если бы состоялся полноценный референдум, нужно было бы, чтобы проект одобрили больше 50% от общего числа граждан страны.

По официальным данным, проголосовало 54,8% избирателей, из них 58,4% — за принятие Конституции. Ходили слухи о фальсификации голосования, но их опровергали.

Правда, что российская Конституция списана с французской? Или с американской?

Считается, что в главном вопросе — о президентской или парламентской форме правления — разработчики Конституции РФ ориентировались на Францию. Французский и российский президенты названы «гарантами Конституции». Они назначают главу правительства и, по представлению премьера, остальных министров. Оба имеют право наложить свое вето на закон и могут распустить парламент. Оба издают указы, имеющие силу закона, пока таковой не будет принят парламентом.

Дальше начинаются отличия, и неслучайно Шахрай называет французское влияние на российскую Конституцию «мифом». В чем-то французский президент сильнее российского: например, для роспуска парламента ему достаточно согласия премьер-министра, а президент России должен провести сложную, многоступенчатую процедуру. Кроме того, компетенция самого парламента во Франции ограничена перечнем вопросов, по которым он может издавать законы, а в России депутаты могут регулировать все сферы жизни.

Но в остальном полномочия президента России шире. Французский президент может отправить премьера в отставку, только если это решение поддержит парламент. Российский — в любой момент. Во Франции ограничена не только компетенция парламента, но и сфера применения президентских указов, в России — нет. Оба президента имеют право отклонять законы, но французский парламент может преодолеть вето простым большинством голосов, а российский — только двумя третями.

Еще меньше российская Конституция похожа на американскую. По сути, единственное, что взято у США, — это именно труднопреодолимое право вето, а также право на издание указов в любой сфере. В остальном полномочия американского президента существенно уже: он не может распускать конгресс, а основных чиновников назначает только с его согласия. Срок полномочий президента России сначала был такой же, как у президента США, — четыре года, но в 2008-м Дмитрий Медведев увеличил его до шести лет. Во Франции чуть раньше семилетний срок заменили пятилетним.

По словам Шахрая, изначально разработчики Конституции планировали свести функции президента к регулированию споров между другими органами власти. Сам он называл это «российской моделью британской королевы». Ельцин потребовал расширить собственные полномочия, причем, по утверждению Шахрая, за этим стояло правительство, которое хотело, чтобы президент брал на себя самые непопулярные решения. Из-за необычно большого объема полномочий президента Россию иногда называют «суперпрезидентской республикой», причем это определение появилось задолго до прихода к власти Владимира Путина.

Путин у власти уже 18 лет. Так можно или нельзя править больше двух сроков подряд?

Путин впервые был избран президентом в 2000 году, переизбран на второй срок в 2004 году, в 2008-м не баллотировался и еще дважды был избран — в 2012 и 2018 годах.

Часть третья статьи 81 Конституции гласит, что «одно и то же лицо не может занимать должность президента Российской Федерации более двух сроков подряд». Сергей Шахрай признается, что именно он включил слово «подряд» в текст Конституции, и теперь затрудняется сказать почему — «так у меня в голове сидело».

Еще один соавтор документа, Виктор Шейнис, подтверждает, что слово попало в документ по инициативе юристов Ельцина, и большого значения ему не придали, поскольку «никто не допускал, что Борис Ельцин в силу возраста мог бы, отработав два срока и переждав один, вновь стать президентом».

В 1998 году группа депутатов Госдумы обратилась в Конституционный суд с вопросом о том, засчитываются ли 1991–1996 годы за полноценный первый срок Ельцина, учитывая, что он был избран до принятия новой Конституции. Они опасались, что Ельцин захочет баллотироваться на новый срок и в 2000 году. В определении суда говорится, что два срока полномочий подряд составляют «конституционный предел», из чего противники Путина делают вывод, что его избрание в 2012 и 2018 годах, на третий и четвертый срок, прямо противоречило Конституции.

Но Конституционный суд отвечал на конкретный вопрос депутатов о выборах 2000 года, на которых, по мнению Госдумы, «на должность президента Российской Федерации может быть избрано лишь лицо, не занимавшее ранее эту должность».

Суд с доводами депутатов согласился, и в полном виде фраза о «конституционном пределе» звучит так: «Отсутствует неясность в понимании того, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством действующий президент Российской Федерации занимает свою должность второй срок подряд. Два срока полномочий подряд, о чем идет речь в статье 81 (часть 3) Конституции Российской Федерации, составляют конституционный предел, превышения которого Конституция Российской Федерации… не допускает».

Получается, что определение Конституционного суда касалось только тогдашней ситуации и конституционности возможного переизбрания Ельцина конкретно в 2000 году.

О том, что в нынешнем виде российская Конституция разрешает переизбираться после перерыва, косвенно свидетельствуют политические дискуссии в США. Двадцать вторая поправка к конституции этой страны запрещает одному и тому же человеку избираться на пост президента более двух раз. В 2000 году, незадолго до своего ухода, тогдашний президент Билл Клинтон заявил, что, скорее всего, выиграл бы выборы и в третий раз. Поэтому, по его мнению, было бы неплохо еще раз изменить закон и запретить избираться больше двух раз не вообще, а только подряд — то есть сделать как в России.

Даже некоторые оппозиционные политики признают, что попытка доказать, будто Путин нарушил Конституцию, бесперспективна, а лучший способ в дальнейшем избежать подобных ситуаций — просто убрать слово «подряд» из текста.

Сам Путин в 2012 году заявил, что считает эту идею «разумной», хотя тут же оговорился, что его это не коснется, потому что «закон обратной силы не имеет». Никаких изменений с тех пор внесено не было.

А чем занимается Конституционный суд? Он принял хоть одно важное решение?

Конституционный суд занимается конституционным надзором:

• дает толкование Конституции,
• проверяет разные документы на соответствие основному закону страны,
• разрешает споры о компетенции между органами власти,
• рассматривает жалобы граждан на нарушение их конституционных прав и свобод.

Сейчас подавляющее число дел на рассмотрении Конституционного суда это как раз жалобы граждан. По словам представителя президента РФ в Конституционном суде РФ Михаила Кротова, граждане порой рассматривают Конституционный суд как инстанцию, следующую за Верховным судом России, но предшествующую обращению в Европейский суд по правам человека.

Все самые важные решения, которые касались перераспределения полномочий в системе высших органов государственной власти, были приняты до 2000 года, с 2000 по 2003 год было вынесено лишь четыре решения, а с 2003 года не было ни одного решения или даже запроса, касающихся данной сферы.

Конституционный суд принимает довольно много важных решений в других сферах. Благодаря двум решениям КС в России фактически отменена смертная казнь. Конституционный суд отменил пожизненный запрет избираться на выборах гражданам, судимым за тяжкие преступления. Он решил, что публичные мероприятия должны считаться согласованными, если власти не ответили заявителям в срок. Конституционный суд впервые разрешил российским властям частично проигнорировать решение ЕСПЧ из-за противоречия Конституции (речь шла о голосовании заключенных на выборах). Последнее важное решение КС — признание законности соглашения об установлении границы между Ингушетией и Чечней в обход постановления Конституционного суда Ингушетии.

Сколько поправок внесли в Конституцию за время ее действия? Это просто или сложно?

Начнем со второго вопроса. Все зависит от того, что власти хотят поменять в Конституции. Некоторые части поправить сравнительно легко, а для некоторых предусмотрена крайне сложная процедура. Текст Конституции со дня принятия меняли 14 раз. В каждом случае изменения оформлялись либо обычными указами президента России (четыре раза), либо федеральными конституционными законами (шесть раз), либо специальными законами о поправке к Конституции (четыре раза).

• Указами президента оформлялись изменения наименований субъектов РФ.
• Федеральными конституционными законами — присоединение Крыма и укрупнение субъектов федерации.
• Законами о поправке к Конституции — увеличение срока полномочий президента и Госдумы, расширение контрольных полномочий Госдумы в отношении правительства, ликвидация Высшего арбитражного суда, изменение состава Совета Федерации.

Принять специальный закон о поправке к Конституции сложнее, чем обычный. Нужно, чтобы за него проголосовали ⅔ депутатов Госдумы и ¾ членов Совета Федерации, вдобавок закон должны одобрить не менее чем ⅔ субъектов РФ (сейчас это 57 из 85).

С помощью специальных законов запрещено изменять главы «Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражданина», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». То есть Россия, к примеру, должна оставаться демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (глава 1, статья 1), но форму правления можно изменить, — например, отменить институт президентства.

У власти есть планы что-то еще менять в Конституции?

Иногда разговоры об этом возникают. Можно вспомнить, что средний срок существования демократических конституций, по подсчетам ученых, — около 16 лет в мире и 32 года в Европе, поэтому российская почти что «долгожительница».

Но ключевой вопрос — зачем нужна радикальная конституционная реформа? Как правило, это происходит при радикальной смене политического режима, то есть не старой властью, а теми, кто ее сместил. Редкое исключение в западном мире составляют Швейцария и Финляндия. В Швейцарии конституция 1999 года заменила основной закон 1874 года, при этом суть осталась прежней. А в Финляндии новая конституция была принята в 2000 году, в результате чего страна превратилась из президентской республики в парламентскую. Еще один пример — Турция, где за сто лет республики сменилось четыре конституции. Она похожа на Россию тем, что формально считается демократией, но на практике почти все время управляется авторитарно.

О превращении в парламентскую республику могут думать и в руководстве России. В 2024 году Владимир Путин, по нынешнему закону, уже не сможет баллотироваться на пост президента. Возможно, как и в 2008-м, он захочет снова стать премьером и при этом гарантировать себе больше полномочий на этом посту. Особенно если избираться в президенты в 2030 году в возрасте 77 лет он уже не планирует. Но для этого не нужно менять всю Конституцию. Многое можно решить, просто изменив закон «О правительстве». В самом крайнем случае можно внести поправки в отдельные статьи самой Конституции. Процедура кардинальной реформы, как мы уже писали выше, очень сложна. Быть более влиятельным премьером удобно еще и потому, что, в отличие от президентского, сроки пребывания на этом посту вообще не регламентированы.

В той же Франции последняя крупная конституционная реформа, проведенная в 2000-е годы и направленная на сокращение полномочий президента, тоже не потребовала написания нового основного закона.

И все же такие намерения действительно могут существовать. Косвенно об этом свидетельствует то, что недавно председатель Конституционного суда Валерий Зорькин заговорил о реформе местного самоуправления. А оно входит в перечень тех статей, для изменения которых требуется созыв Конституционного собрания.

Конституция запрещает пытки, но они есть. Конституция гарантирует проведение референдумов и свободу собраний, но их нет. От нее есть хоть какой-то толк?

Конституция работает не очень хорошо. Тот же Шахрай, которого нельзя отнести к жестким критикам нынешнего режима, считает, что она фиктивна на 25–30%. Несмотря на то что Конституция формально гарантирует равенство всех граждан перед законом, в 2012 году профессор факультета права НИУ ВШЭ Илья Шаблинский указывал, что в российских судах при рассмотрении дел о фальсификации результатов выборов или о защите чести и достоинства особенно ярко проявляется «неформальная презумпция правоты конкретного субъекта или группы». Иными словами — суды прекрасно знают, кто из участников процесса «правильный», а кто нет.

Иногда проблема даже не только в правоприменении, но и в самом законе. Классический пример — статья 31 Конституции, которая обещает свободу мирных собраний и протестов. Но Конституционный суд уже давно принял постановление, что это право «не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в конституционно значимых целях». В результате право митинговать сильно ограничено.

Как объяснил Дмитрий Медведев, российские власти не признают «правами те, которые явно входят в конфликт с ценностями, традиционными для российского общества». Это он назвал «особым, оригинальным и нестандартным подходом к восприятию прав человека».

Однако, по мнению исследователей, даже само по себе наличие демократической конституции оставляет возможность для реформирования авторитарного режима в будущем. Власть все время вынуждена лавировать между собственными корыстными интересами, низкой компетентностью и необходимостью «сохранять лицо». Советские диссиденты в свое время выдвинули лозунг «Уважайте свою конституцию!». Смысл был в том, чтобы постоянно напоминать руководству страны, что оно нарушает собственные законы, и подспудно сеять сомнения хотя бы у части элиты.

Советский Союз был в этом смысле более устойчив, потому что существовала Компартия с четкими практиками управления, альтернативными конституционным, а в современной России все или почти все сводится к неформальным отношениям в окружении Владимира Путина. Но даже советская власть в итоге не справилась с постоянным несоответствием между декларируемым и реальным и вынуждена была пойти на реформы.

Для авторитарных режимов всегда характерна высокая неопределенность. А это значит, что иногда гражданам удается воспользоваться своими конституционными правами. Так, суд в Калининграде удовлетворил заявление гр. И., который оспаривал призыв на военную службу, мотивируя это своими религиозными воззрениями. Суд сослался на часть 3 статьи 59 Конституции и обязал военкомат предоставить условия для прохождения альтернативной службы. Решение было принято в 2003 году, заявитель принадлежал к «свидетелям Иеговы», не так давно они были запрещены, и остается только гадать, какое решение вынес бы суд сейчас.

Более того, есть статьи, которые работают: например, 51-я, которая гарантирует право не свидетельствовать против себя и близких.

Почему отменили выходной в День Конституции?

Чтобы сделать длинные новогодние каникулы. В декабре 2004 года по инициативе двух депутатов от «Единой России» и лидера ЛДПР Владимира Жириновского их увеличили с двух до пяти дней — до 5 января включительно, а взамен избавились от Дня Конституции и нерабочего 2 мая. Социологи из «Левада-центра» выяснили, что если в ноябре 2004 года эту идею поддерживали 50% опрошенных (против выступили 43%), то сразу после окончания первых длинных каникул в январе 2005 года — только 33% (против 60%).

В 2004 году председатель Совета Федерации Сергей Миронов согласился с отменой Дня Конституции, ведь остается 12 июня — День России, «и этого достаточно». В декабре 2018 года Валентина Матвиенко, сменившая его на посту председателя верхней палаты парламента, поручила рассмотреть инициативу сенатора Людмилы Нарусовой о возвращении Дня Конституции в качестве государственного праздника и выходного.

Дмитрий Карцев, Денис Дмитриев