Владимир Путин начал транзит власти в России. Похоже, он пойдет по модели Казахстана

Пошаговый разбор послания президента

Обратившись к Федеральному собранию, Владимир Путин анонсировал радикальную конституционную реформу. Она направлена на расширение роли Госсовета (который сейчас вообще не фигурирует в Конституции), парламента и премьер-министра. Одновременно президент сократил возможности россиян на защиту своих прав через международные юридические инстанции. Роль самого Путина в будущей конфигурации власти пока не ясна — но, скорее всего, она будет напоминать место Нурсултана Назарбаева в современном Казахстане.

Парламент станет сильнее, но парламентской республики в России не будет

Что сказал Путин. У Государственной Думы будет больше полномочий — нижняя палата парламента будет утверждать не только председателя правительства, как сейчас, но и всех вице-премьеров и министров по его представлению. С похожими предложениями выступал в 2019 году спикер Госдумы Вячеслав Володин. Президент, по мысли Путина, будет обязан утвердить кандидатуры, одобренные депутатами, и не сможет им отказать.С Советом Федерации он должен будет проводить консультации по поводу назначения руководителей силовых ведомств и региональных прокуроров. Кроме того, сенаторы могут получить полномочия по отрешению от должности судей Конституционного суда.

Что это значит. Политолог Алексей Макаркин считает, что все это не сделает Россию парламентской республикой. «Суперпрезидентская республика превращается в просто президентскую», — полагает он. Источник, близкий к администрации президента и знакомый с ходом обсуждения реформы, уверен, что реального усиления роли Госдумы вообще не произойдет. «Круг каких-то решений, в том числе и финансовых, может уйти к Госсовету, это будет уже не такая сильная и самостоятельная структура. Поэтому влияние депутатов не усилится», — утверждает он в разговоре с «Медузой».

По оценке политолога Григория Голосова, парламентарии могут получить личные лоббистские возможности при назначении министров, но эти решения не будут политическими. «Политически роль парламента почти не изменится — раньше согласовывали премьера, теперь утверждают еще и министров. Парламентской республикой от этого Россия не становится. В США Сенат тоже утверждает отдельных чиновников, но это президентская республика», — приводит он пример.

Политолог Кирилл Рогов полагает, что из содержания послания следует, что пока в Кремле «отвергнута идея продления полномочий президента по сценарию, который был популярен в странах СНГ и Средней Азии, когда президент находится у власти бессрочно — переизбирается и переизбирается».

«Отказ произошел в пользу модели перераспределения полномочий между органами власти. Есть идея, что часть полномочий переходит к Думе, Совету Федерации и, возможно, Госсовету», — объясняет он. Однако, по мнению Рогова, такая схема работает при однопартийной диктатуре, которая продолжается несколько десятилетий. Схема, предложенная Путиным, противоречит выстроенной им же самим персоналистской модели власти.

Госсовет станет влиятельным конституционным органом. Вероятно, после ухода с поста президента его возглавит сам Путин

Что сказал Путин. Президент заявил, что хочет «кардинально повысить роль губернаторов в выработке и принятии решений на федеральном уровне». На этом уровне главы регионов работают в составе Государственного совета. Сейчас роль Госсовета в Конституции никак не отображена. На сайте Кремля указано, что Госсовет — «совещательный орган» при президенте, который имеет статус его председателя. Помимо главы государства в совет входят спикеры Госдумы и Совета Федерации, лидеры думских фракций, губернаторы и некоторые бывшие главы регионов — их в состав совета может ввести президент.

Путин предлагает «закрепить в Конституции России соответствующий статус и роль Государственного совета». Путин не уточнил, какая эта может быть роль, но до этого отметил, что Госсовет «показал свою высокую эффективность, его рабочие группы обеспечивают профессиональное, всестороннее и качественное рассмотрение наиболее значимых для граждан и страны вопросов».

Что это значит. Последовательной работой с Госсоветом как публичной площадкой обсуждения при Путине стал заниматься замглавы администрации Сергей Кириенко. Последние несколько месяцев заседания Госсовета проходят в форме мозговых штурмов и широко освещаются в государственных и подконтрольных властям СМИ.

Управление по обеспечению деятельности Госсовета возглавляет Александр Харичев, близкий соратник Кириенко. Это управление занимается не только подготовкой заседаний, но и подбором кандидатов в главы регионов, курирует проведение губернаторских кампаний.

По словам источника, близкого к администрации президента, идея о наделении Госсовета большим статусом и полномочиями разрабатывалась достаточно давно: пока предполагается, что возглавить новую структуру должен Путин. Для этого требуется не только усиление роли Госсовета, но и новая схема назначения председателя — сейчас этот пост занимает президент. Конкретных документов в АП пока не разработали.

При этом собеседник «Медузы» подчеркнул, что совет не будет верховным органом власти в стране: «Его председатель не будет главнее президента, действующий глава государства не планирует сохранять всю полноту власти, но влиять на процессы хочет». Политолог Алексей Макаркин называет причину, по которой Госсовет не может стать «новым политбюро»: «Это орган, который собирается непостоянно. Тут новые полномочия мало что изменят: основа Госсовета — губернаторы, а они должны работать, в первую очередь, у себя в регионах».

В свою очередь, Григорий Голосов называет новую роль Госсовета «одним из наиболее существенных» изменений и, напротив, считает, что это может стать проблемой. «Опасно, если в Конституции будет пункт о Госсовете без указания конкретных полномочий. В этом случае конституционным законом можно приписать новому органу какие угодно полномочия, которые позволят Владимиру Путину сохранять реальную власть», — полагает Голосов. Алексей Макаркин не исключает, что Путин может иметь и какую-то еще статусную роль — например, председателя правящей партии.

Новый президент не сможет, как Путин, править больше двух сроков. Слово «подряд», скорее всего, уберут из Конституции

Что сказал Путин. «В нашем обществе обсуждается конституционное положение о том, что одно и то же лицо не должно занимать должность президента Российской Федерации более двух сроков подряд. Не считаю, что этот вопрос принципиальный, но согласен с этим», — заявил Путин. Во время пресс-конференции в декабре 2019 года он упоминал, что оговорку о двух подряд сроках «можно было бы убрать».

Что это значит. Путин подчеркивает, что вопрос о количестве президентских сроков «непринципиальный», как бы давая возможность обществу или законодателям решить его самостоятельно. Более того, из речи Путина не вполне понятно, с чем именно согласен президент — с тем, что слово «подряд» нужно или нет? Тем не менее, по мнению Алексея Макаркина, двойных трактовок тут быть не может: Путин выступает за отмену уточнения о сроках «подряд»: «Это четкое ограничение срока работы его преемника, кто бы им ни был. Преемник проработает в крайнем случае 12 лет и не оставит местоблюстителя, как это сделал Путин».

Чтобы стать президентом, нужно будет непрерывно прожить в России 25 лет. Это мера против Ходорковского а также, возможно, Навального — и кого угодно

Что сказал Путин. Действующий глава государства хочет указать в Конституции, что президентом России может быть человек, который прожил на территории страны не менее 25 лет и никогда не имел иностранного гражданства или вида на жительство. Сейчас желающий стать президентом должен прожить в России не менее 10 лет, никаких уточнений по поводу имевшегося когда-либо иностранного гражданства или вида на жительство нет.

Что это значит. Вид на жительство в Швейцарии есть, например, у бывшего главы ЮКОСа Михаила Ходорковского. Аналогичные документы могут быть и у других политических эмигрантов, или были у тех, кто жил за границей какое-то время. Например, Алексей Навальный учился в Йельском университете и для этого должен был получать визу, дающую право на длительное, хотя и временное, пребывание в США. Неизвестно, как это будет трактовать российский закон.

«Неугодного кандидата и так не допустят до выборов, но сейчас причины формализуют — мало ли при следующем президенте ситуация изменится. А тут ограничения будут формализованы, да еще и закреплены результатами народного голосования», — полагает Алексей Макаркин. Единственный вопрос — как именно власти собираются доказывать факт наличия иностранного ВНЖ. Сейчас, по закону, граждане должны уведомлять о нем сами — под угрозой административной и уголовной ответственности.

У россиян будет меньше возможностей апеллировать к международному праву

Что сказал Путин. «Требования международного законодательства и договоров, а также решения международных органов могут действовать на территории России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции», — объявил Владимир Путин.

Как сейчас?

Часть четвертая статьи 15 первой главы Конституции гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». В статье 17 второй главы основного закона указано, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией».

Что это значит. По мнению бывшего члена совета по правам человека, профессора Высшей школы экономики Ильи Шаблинского, приоритет российского права и так уже заложен в законодательство и не требует внесений изменений в Конституцию. «В частности, законом о Конституционном суде предусмотрено, что нормы международных договоров могут действовать, только если они не противоречат Конституции. Более того, предусмотрен механизм контроля — КС может проверять международные договоры на предмет соответствия Конституции. С некоторых пор Конституционный суд может даже проверять решения Европейского суда по правам человека», — говорит он.

Бывшая судья Конституционного суда Тамара Морщакова подтверждает, что все то, о чем говорит президент, и так уже есть в законодательстве — и только статья 17 предполагает верховенство международных прав в правах и свободах человека. «Та статья не может быть изменена через поправки, потому что находится во второй главе — для этого требовалось бы принятие новой Конституции», — утверждает она в беседе с «Медузой».

Источник, близкий к АП, говорит, что преобразование этой статьи Конституции прорабатывалось осенью 2019 года. Управление по Госсовету, которое курирует конституционную реформу, заказывало экспертизу в Институте законодательства и сравнительного правоведения. «Вариантов было два. Серьезные изменения в Конституции, которые требуют созыва конституционного собрания вместе с другими изменениями, либо проведение реформы без правки первых двух глав. В итоге выбран масштабный вариант», — подчеркивает он.

Россия будет очень похожа на Казахстан

Что сказал Путин. На этот счет — ничего конкретного. Нопрезидент хочет расширить роль Госсовета — подобно тому, как Нурсултан Назарбаев незадолго до своей отставки с поста президента Казахстана усилил полномочия Совета безопасности. Кроме того, Назарбаев возглавляет правящую партию «Нур-Отан», а его роль «лидера нации» (елбасы) закреплена в конституции этой страны.

Что это значит. «В Казахстане образовались две властные команды — президента и Назарбаева, и между ними есть трения по определенным линиям, — рассказывает „Медузе“ специалист по Центральной Азии Аркадий Дубнов. — На мой взгляд, бюрократия еще не вполне определилась, кто в доме хозяин и за кем остаются основные решения. Но понятно, что елбасы с барского плеча отдал президенту право принимать все непопулярные решения по внутренней политике и экономике, а на себя взял стратегические решения по внешней политике и так далее». Однако Дубнов считает, что в России «вряд ли возможны такие трения»: «Природа нашей элиты такова, что она ложится под хозяина одномоментно и стопудово. До тех пор, пока она будет понимать, что лев совсем уж не одряхлел».

По мнению Григория Голосова, казахский сценарий действительно может оказаться актуальным для российской власти. «Путин не обязательно может уйти в Госсовет — это может быть и Совет безопасности. Думаю, он еще не решил. Существует такое понятие — „вето-игрок“, который может приостановить какое-то решение, либо принятие решения невозможно без согласования с ним. Путин намерен играть эту роль», — рассуждает эксперт.

Белоруссию еще могут присоединить. Но вряд ли

Что сказал Путин. В самом послании Путин уделил необычно мало места внешней политике и, в частности, отношениям со странами ближнего зарубежья.

Что это значит. Не так давно в качестве одного из сценариев сохранения в руках Владимира Путина рычагов власти в Кремле обсуждалось полноценное объединение России с Белоруссией. Осенью 2019 года источники «Медузы» в администрации президента говорили о реалистичности этой схемы, а российские чиновники публично заявляли о необходимости более глубокой интеграции стран в рамках союза. В Белоруссии на этом фоне проходили протесты против присоединения к РФ, а белорусскому президенту Александру Лукашенко пришлось опровергать эту возможность.

Кирилл Рогов думает, что переформатирование системы российской власти не исключает возможную интеграцию с Белоруссией в дальнейшем: «белорусский сценарий могут встроить в эту схему». Но Григорий Голосов, наоборот, уверен, что после заявлений Лукашенко о сохранении суверенитета это почти невозможно. «Именно поэтому проблему—2024 стали решать внутриполитическими методами», — заключил Голосов.

Автор: Андрей Перцев при участии Павла Мерзликина

Редактор: Дмитрий Карцев