Путин хочет радикально и очень быстро переписать Конституцию — это конституционный переворот?

«Медуза» спросила юристов и политологов

15 января Владимир Путин предложил переписать российскую Конституцию, внеся в нее целый ряд правок: дать Госдуме полномочия выбирать кандидатуры премьер-министра и членов правительства, превратить совещательный Госсовет в конституционный орган и ограничить приоритет международного права над российским. Поправки он собирается пакетом вынести на «общенародное голосование». Из-за радикальности изменений некоторые наблюдатели и эксперты успели назвать происходящее в России «конституционным переворотом». «Медуза» спросила у юристов и политологов, насколько точна такая трактовка и как они оценивают причины и последствия предложенной президентом редактуры Конституции.

Елена Лукьянова

юрист, профессор НИУ ВШЭ

Из-за поправок подвергаются опасности основы конституционного строя. Причем предлагается не вносить поправки напрямую в первую и вторую главы, а поправками в остальные главы лишить их силы.

Например, предлагается перераспределить часть кадровых полномочий от Федерации к центру. Фактически упразднить полномочия Совета Федерации созданием Госсовета, потому что [этот] орган управления будет [стоять] над палатой парламента. Добавление этого непонятного органа идет в ущерб принципу разделения властей, который закреплен в первой главе [Конституции] — как и федерализм, и принципы местного самоуправления. Сейчас органы местного самоуправления предлагается встроить в вертикаль власти. При этом Европейская хартия местного самоуправления, подписанная нами, предполагает, что оно должно быть самостоятельно, а не встроено в вертикаль. Это один из важнейших демократических принципов, прописанный в основах конституционного строя.

То же самое с приоритетом Конституции над межгосударственными актами. Современное конституционное законодательство фактически приобрело международный характер — это система ценностей и принципов, которыми государства связаны в своих конституциях. Государства, подписавшие такие документы, как Европейская конвенция о правах человека, не могут быть вольны отменить ее в конституции. Говорить [что это не коснется прав и свобод граждан] они могут сколько угодно. Но это создание механизма по неисполнению своих международных обязательств. Это реальная угроза конституционному строю.

Расширения реальных полномочий Думы и Совета Федерации тоже не происходит, потому что все это игра в слова: согласование, назначение и так далее. Любого судью или прокурора президент может лишить должности, так что все это не работает. Не получится и реально ответственного правительства. Ну назначат они кого-нибудь, а завтра президент уберет из-за отсутствия доверия. С премьером то же самое: Дума утвердила, а президент назначил. Это снова игра в слова. Реального парламентского контроля не добавляется, ответственности правительства тоже.

Все это усиление вертикали власти. Это выстраивание единой недемократический нефедеративной вертикали — без разделения властей и независимости судебной власти, но с ущемлением прав граждан. Пока не очень понятно как будут реализованы эти «пожелания», но то, что мы вчера услышали, я оцениваю именно так, а как это будет — будем оценивать по ходу.

[Кроме того,] то, что было вчера, не имеет ничего общего с процедурой внесения поправок в Конституцию. Президент не может объявить референдум по Конституции — и они уже сказали, что это нельзя будет назвать референдумом. Объявить его может только Конституционное собрание, которого у нас нет. Это голосование тоже не имеет ничего общего с законом о порядке внесения поправок в Конституцию. Оно не будет иметь никакой юридической силы.

Владимир Мазаев

юрист, профессор НИУ ВШЭ

Пока президент только сказал то, что сказал. А юрист смотрит на документы. Например, прожект по внедрению Госсовета в структуру власти — непонятно, какой статус у него будет, чем он будет заниматься и так далее. Это слова чисто политического свойства, за которыми пока нет правового материала.

Другой момент — расширение полномочий парламентариев. Это можно сделать минимальными поправками. Но сама модель, сама конструкция власти от этого не меняется — сильная президентская республика. Никто не отменял главные вещи и механизмы. Судя по этим абстрактным предложениям, ничего особо не изменится.

Что касается слов о превосходстве национального права над международным, то у нас Конституционный суд это не раз толковал. Он сказал, что Конституция имеет верховенство, а все остальные акты монтируются в нашу систему, если не противоречат Конституции. А потом были поправки в закон о Конституционном суде, где сказали, что мы все [международные законы] признаем, но выполнять можем только те решения, что не противоречат Конституции. Буфер у нас уже давно создан, так что в отношении исполнения решений ЕСПЧ ничего не изменится. Думаю, со стороны Путина это был просто дополнительный политический посыл о суверенности.

По описанной процедуре принятия поправок с голосованием есть вопросы. Согласно Конституции, на референдум может вынести этот вопрос Конституционное собрание. Но он-то предложил не референдум, а некое голосование. Пока неясно, что он имеет в виду. Возможно, это будет какое-то консультативное голосование о том, одобряют ли люди внесение поправок. Такие институты есть в других странах, но не у нас — его тогда тоже нужно вводить, расписывать и закреплять. Пока о юридических моментах этого говорить рано. Слишком много неоднозначных направлений толкования. Пока тут скорее политологические моменты, а не юридические.

Александр Баунов

политолог, главный редактор Carnegie.ru

Строгого научного определения, что такое конституционный переворот, мне неизвестно. Думаю, это тема научной дискуссии. Например, совершил ли в 1993 году Ельцин конституционный переворот, когда в ответ на бунт старого, но законного парламента разогнал его при помощи вооруженных сил и принял новую Конституцию? С определенной точки зрения да — но многие критики сегодняшних изменений тогда его подержали: казалось, что это переворот в нужном направлении.

Есть дух Конституции 1993 года, когда Россия шла западным путем. Тогда никто не сомневался, что Россия будет развиваться как США или Франция. И будет жить западными политическими циклами — то есть будет регулярная смена президента. И, конечно, когда Ельцин принимал эту Конституцию, он предполагал именно эту картину — другой картины у него не было. Эта другая картина начала складываться позже, в 90-е, когда начала происходить манипуляция не с буквой, а с духом Конституции. Например, в 1999 году правящий класс решил, что нельзя упустить управление Россией — из-за протестного голосования недовольного населения после дефолта. И тогда Ельцин не остался, но сделал президентом человека, которого сам выбрал.

Потом манипуляции с духом Конституции повторялись, а самым ярким примером стала история с преемником. По сути, с 1999 года раздел Конституции, касающийся верховной власти, исполняется только по букве. То, что происходит сейчас, является наследованием этой традиции — это очередной пересмотр духа Конституции. Но это не столько перелом традиции, сколько продолжение уже сложившейся.

Конечно, сейчас, в отличие от 1993 года, никто из высшей бюрократии не видит Россию страной, которая идет на Запад и будет жить западной политической жизнью. Они строят какую-то другую модель. Это не просто президент как высшее должностное лицо, которое регулярно сменяется, это какая-то более сложная конструкция, которую теперь просто перестали скрывать. Путин не слишком претендует на то, что Россия — это еще одна страна с западной конституцией. Если им скажут, что модель больше не похожа на западную, то они ответят: а почему она должна быть похожа? В этом смысле это не переворот, но, конечно, полная перемена идеологии правящего класса с западной на какую-то другую — восточную или древнеримскую. Если взять за точку А то, что планировали авторы Конституции 1993 года, а за точку B — то, что мы имеем сейчас, ясно, что это очень далеко от их планов. В этом смысле мы ушли от Конституции.

В Конституции 1993 года, наверное, подразумевался принцип «уходя — уходи». То есть человек уходит, а за его место конкурируют какие-то другие люди, не связанные с ним или не представляющие его напрямую. А казахстанская, сингапурская или китайская модель предполагают, что человек, который уходит с высшего поста, не уходит совсем. Он не уходит в никуда, он где-то остается. И Азия говорит: «Почему мы должны отправлять на пенсию опытного человека, который успешно управляет государством? Пусть он работает наставником нового президента». Это азиатская модель, которая в чистом виде на Западе не практикуется. С другой стороны, мы все знаем этих закулисных «делателей королей» или очень странную «семейную демократию», когда есть политические семьи, выходцы из которых претендуют на высшие посты в Индии, Греции или в США.

Борис Макаренко

политолог, профессор НИУ ВШЭ

Даже в самом термине «конституционный переворот» есть противоречие. Если конституция меняется по правилам, которые в ней же прописаны, то это не переворот, а законный процесс. Так что к этому можно относиться только как к фигуральному выражению.

Вообще, судить о том, что это было, мы можем только по одному достоверному источнику — тексту послания президента. Предложения в нем сформулированы с разной степенью подробности. Некоторые сформулированы конкретно и понятно, о других мы сможем судить, только когда появятся соответствующие документы. В конституционном праве дьявол всегда в деталях, поэтому говорить, например, об изменениях в правах местного самоуправления рано. Сейчас в этом вопросе мы можем только гадать. То же самое касается изменений, говорящих о приоритете национального права над международным.

Если же говорить о блоке предложений, связанных с формированием и отставкой правительства, то здесь все достаточно конкретно. Если вчитаться в текст, то это точно не переворот, а мягкая коррекция в сторону умеренного расширения полномочий парламента и некоторой автономности премьера. Но тип государственного устройства остается прежним. Потому что остается прежним «форматор» исполнительной власти — президент. Права парламента чуть расширяются, но в рамках той же модели.

Еще одна вещь — Госсовет. Опять-таки пока сказано только то, что он должен быть упомянут в Конституции. В каком качестве — не сказано. По своей сути Госсовет сейчас консультативный орган. И чтобы наделить его властными полномочиями, их нужно у кого-то забрать — про это вчера ничего не было сказано. Все властные полномочия сейчас у нас конституционно распределены и отработаны на практике. Так что это тоже не тянет на переворот.

Да, действующая система подвергается изменениям, но степень этих изменений пока до конца не ясна. При этом какие-то изменения давно напрашивались — например, мягкое расширение полномочий парламента. Это шаг в правильном направлении, но я не уверен, что он создаст новое качество в политике.

Наверняка Путин смотрит и на 2021 год, и на 2024-й, и у него есть план действий. То, что сразу за посланием президента последовала отставка правительства, указывает, что это многоходовый план. На самом деле если говорить об игре вдолгую, то времени перед выборами осталось не так много. В год выборов власть в России, как правило, избегает резких движений. Сейчас же начался последний год без федеральных выборов. Окно возможностей очень небольшое.

Вариантов, при которых многолетний лидер уходит с государственных постов, но сохраняет власть, не так мало. И прямая параллель с Казахстаном, на мой взгляд, чрезмерна. В России восточная традиция в политике не мертва, но все-таки не имеет такой популярности, как в Казахстане. Тем более не будем забывать, что Нурсултан Назарбаев, как и другие первые президенты центральноазиатских государств, это не просто президенты, но и отцы наций, которые создавали это государство со своими символами и так далее. Почет и уважение к таким лидерам на небывалой высоте, тем более усиленные восточными традициями. Переносить это один в один на российские реалии невозможно.

Максим Трудолюбов

обозреватель газет «Ведомости» и The New York Times, редактор InLiberty

На мой взгляд, Путин вчера заявился на роль Дэн Сяопина или Ли Куан Ю — или Назарбаева. Но есть сомнения в том, что Путина можно считать архитектором российской трансформации и отцом нашего экономического чуда. Хотя бы потому, что ключевые этапы посткоммунистической трансформации прошли до него, а никакого экономического чуда мы не видим. Дэн Сяопин, безусловно, был создателем политической и экономической системы постмаоистского Китая, да и «чудо» там было вполне осязаемое. Путин этому уровню не соответствует.

Все упомянутые азиатские лидеры шли по пути интеграции страны в мировое сообщество, привлечения инвестиций, развития образования, выстраивания связей с институтами западного мира. Россия скорее обрывает эти связи. Про образование вообще не будем говорить. Потока иностранных инвестиций в Россию я не вижу. Путин — это такой лукавый Дэн Сяопин, который ведет себя как реформатор, являясь в действительности консерватором.

Я бы назвал то, что произошло, не конституционным переворотом, а революцией сверху. Революция сверху — это старая русская традиция. Можно привести множество примеров и из царского, и из советского времени. То у нас «год великого перелома», то «головокружение от успехов», а то вдруг «безродные космополиты». Сталин был мастером этой игры — взять и заявить какую-нибудь новую генеральную линию. И вот все уже ходят по струнке, и никто не угрожает вождю. Сталин боялся заговоров, хотя ни одного настоящего заговора против него науке найти не удалось. В этом смысле Путин как Сталин, но только в этом. Во всем остальном — нет. Он не Сталин, а Россия — не Советский Союз.

Смысл того, что сделал Путин, на мой взгляд, вот в чем. Он собирается оставаться доминирующей фигурой на неопределенное — ему одному известное — время. Вероятно, будет наблюдать за преемниками и следить за тем, как один преемник сменяет другого. Поэтому ему важно децентрализовать систему, чтобы ни в одном месте не скопилось слишком много власти. Он потом дособерет тот пост, который выберет. Он оставил себе много вариантов — он это любит. Сейчас у него очень много возможностей.

Мне кажется, что перемен, которые будут касаться буквально всех нас, будет не очень много. Все, что произошло, невероятно важно в первую очередь для тех, кто находится в администрации президента или правительстве. Путин невероятно талантливый политик. Видно, что он уже какое-то время понимал, что теряет популярность, что система начинает выходить из-под контроля. И он вовремя взболтал и перемешал ее, ослабил тех, кто усилился, и усилил тех, кто был слаб. В этом смысле выбор [Михаила] Мишустина [на пост премьер-министра РФ] очень характерный. Вероятно, это способный управленец, современный бюрократ вполне мирового уровня. По видимости, он не имеет политических амбиций. Это идеальный путинский кадр. Хотя кто знает, каким он будет политиком. Путин сам был неизвестным бюрократом, а вон как раскрылся.

Записал Павел Мерзликин