Исправления под давлением: как выполняются постановления КС о митинговом законодательстве

Разрешенные места

1 ноября 2019 года Конституционный Суд России посчитал не соответствующим Конституции региональный закон Республики Коми, запрещающий все публичные мероприятия в радиусе 50 метров от зданий республиканских и муниципальных органов власти, а также на Стефановской площади в центре Сыктывкара. Другие регионы получили предписание исключить из своего законодательства аналогичные нормы.

Жалобу на региональный закон о митингах подавали сыктывкарские активистки Вера Терешонкова и Марина Седова. В июле 2017 года мэрия отказала Терешонковой в проведении публичного богослужения в память о жертвах Большого террора в СССР 1937–38 годов на Стефановской площади. Чиновники сослались на федеральный закон о митингах и на решение Госсовета Коми, который определил места, где запрещены публичные мероприятия. Седовой же не удалось согласовать митинг, посвященный проблемам в работе местного транспорта, на площадке перед мэрией города.

4 июня 2020 года по иску из Самарской области Конституционный суд принял постановление, снимающее региональные запреты собраний, митингов, шествий и демонстраций возле военных и религиозных объектов, образовательных учреждений и больниц. В обоих решениях КС раскритиковал сам принцип абстрактных запретов акций у объектов какого-либо типа.

Жалобу на самарский закон подавали активисты местного отделения КПРФ. Региональный депутат от партии Михаил Матвеев ранее подробно описывал ОВД-Инфо многочисленные и достаточно абсурдные запреты на уличные акции в Самарской области. По его словам, алкоголь и сигареты можно было продавать на расстоянии 100 метров от самарских школ, а митинговать — не ближе, чем в 150 метрах. Запрещали проводить политические акции у зданий, в которых проходят курсы иностранных языков. Отказывали в согласовании шествия на основании того, что в 150 метрах от маршрута — за железнодорожными путями! — находится больница. Другое шествие не согласовали, потому что так же в 150 метрах от его маршрута находится цирк, где через два часа после заявленного времени шествия должно было начаться представление.

Все регионы России должны привести свое законодательство в соответствие с новыми решениями КС в течение полугода после их принятия. На внесение соответствующих законопроектов в региональные парламенты главам субъектов РФ отводилось два месяца. Контролировать процесс обязана прокуратура, но в реальности этим занимаются правозащитники.

Волшебные пинки

В конце 2019 года, после решения КС по сыктывкарскому делу, «Апология протеста» обратилась в региональные парламенты и органы прокуратуры более 40 регионов России. Правозащитники требовали снять запреты на акции у зданий органов власти. 3 декабря 2019 года на тот момент председатель «Яблока» Эмилия Слабунова обратилась к прокурорам 43 регионов России с требованием проконтролировать изменение местных законов о митингах. Некоторые региональные отделения «Яблока» обратились к своим губернаторам и законодательным собраниям. ОВД-Инфо совместно с ПЦ «Мемориал» и фондом «Общественный Вердикт» подали заявления в Генеральную прокуратуру с требованием исправить запреты на акции по конкретным адресам, а также снять абстрактные территориальные запреты в целом. Информацию направили и уполномоченной по правам человека Татьяне Москальковой.

«Яблоко» получило ответы на обращения из 27 регионов: пять ответов пришли от законодательных собраний, один от правительства региона и 23 от прокуратур. По оценке партии, четыре ответа — из Воронежской, Тульской, Калужской и Архангельской областей — можно назвать отписками. Ответы сводились к тому, что якобы «законодательство никак не ограничивает проведение митингов».

Шесть регионов сообщили, что приняли нужные поправки в закон (Кемеровская, Магаданская, Саратовская, Псковская, Рязанская и Астраханская области); десять на момент ответа разрабатывали закон или рассматривали его в заксобраниях, в девяти прокуратура признала несоответствие с федеральным законодательством и направила запрос об изменении закона в региональные органы власти.

«Регионы берут друг у друга пример. Никто из них не заинтересован [в том], чтобы люди свободно могли проводить митинги и пикеты. Чтобы они исправляли законодательство после решения КС, нужен волшебный пинок в виде таких обращений, реакция от оппозиции», — рассказывает Иван Большаков, руководитель аналитического направления в «Яблоке».

По оценке Большакова, достаточно сложные регионы в плане свободы собраний — это юг России: Воронежская и Ростовская области, Краснодарский край.

По данным ОВД-Инфо, к июню 2020 года ограничения сняли 37 из 47 регионов, которых касалось решение КС. По оценке «Яблока», на сегодняшний день почти все регионы, от которых пришли ответы на запросы, приняли поправки в свой закон. Исключение составили три субъекта — Воронежская область, Тульская область и Ханты-Мансийский административный округ.

Правовая неожиданность

О самарском решении КС региональным властям напомнили ОВД-Инфо и ПЦ «Мемориал», инициировавшие обращения от президентского Совета по правам человека (СПЧ) и уполномоченного по правам человека в РФ Татьяны Москальковой. На момент публикации текста аппарат омбудсмена комментариев не предоставил. Обращения от СПЧ инициировала член совета Наталья Евдокимова.

Согласно подсчетам ОВД-Инфо, самарское решение КС должны выполнить к 5 декабря, изменив законодательство в 60 регионах. Пока это сделали далеко не все.

Обращение СПЧ уходило в регионы с подписями 23 членов совета из 49. Подписи собирались в электронной рассылке — Евдокимова предполагает, что кто-то из членов совета мог не заметить призыв, а кто-то не хотел влезать в непрофильную для себя тему.

«Почти для всех субъектов [федерации обращение] было полной неожиданностью, что заставляет меня думать, что постановление Конституционного суда для них не является предметом первой необходимости: за ними не следят. В Калининградской области потребовали исходящий регистрационный номер [обращения СПЧ]. Клерки из некоторых регионов звонили в СПЧ, чтобы убедиться, что есть такая Евдокимова, и у нее есть этот телефон с этим номером и такая почта — мало ли, к ним враги народа пристают», — рассказала Наталия.

По ее оценке, из 34 ответивших СПЧ регионов только два-три готовили изменения в законодательство сами, до письма правозащитников.

Евдокимова отмечает, что регионы реагировали очень по-разному: «Для Санкт-Петербурга и Москвы такие письма значения не имеют, а некоторые прислали аж три ответа: получили [обращение], прорабатывается, проект закона подготовлен. Некоторые остановились на „прорабатывается“. Из ХМАО сначала прислали отписку, я позвонила уполномоченной по правам человека ХМАО, и тут же прислали хороший ответ. Из одного приволжского региона мне позвонил молодой юрист: „Наталия Леонидовна, у нас есть ограничения, потому, что нам сказали: обязательно нужны хоть какие-то ограничения“. Кто попросил, он не выдал. У них нельзя проводить митинги на территории вокзалов — наверное, и Бог с ним. На платформах действительно опасно, наверное, митинговать».

Приходится менять

Депутат Новгородской областной думы от партии «Справедливая Россия» Александр Кашицын отметил в разговоре с ОВД-Инфо низкий уровень политической активности в области. Отчасти проблема в том, что молодежь уезжает с Новгородчины сразу после школы. По словам Кашицына, протесты у них «вырубаются на корню», максимум — проходят одиночные пикеты. Этим депутат объяснил нерасторопность в корректировке регионального законодательства.

«На Свердловскую область равняются другие регионы, региональное законодательство оперативно корректируется относительно федерального», — говорит Михаил Зубаревич, депутат местного заксобрания от ЛДПР. По мнению Зубаревича, решения КС «отражают сегодняшние запросы общества» в вопросе свободы собраний.

Депутат Законодательного собрания Санкт-Петербурга от «Яблока» Борис Вишневский отмечает, что после сыктывкарского постановления законодательство было изменено, значит, будет изменено и после самарского.

Александр Фурик — депутат Думы Астраханской области от КПРФ — рассказал ОВД-Инфо, что региональное законодательство было изменено, но с сопротивлением «Единой России», пытавшейся минимизировать поправки.

Эмилия Слабунова, сегодня являющаяся депутатом карельского заксобрания от «Яблока», рассказала ОВД-Инфо, что в республике нельзя проводить акции только на проезжей части дороги рядом с образовательными и медицинскими учреждениями — туда подъезжают машины скорой помощи, родственники привозят больных или родители ведут детей на занятия. Также нельзя митинговать на тротуарах и обочинах, непосредственно прилегающих к этим зданиям. На противоположной стороне дороги — уже можно.

«Решения КС будут исполнять, но неохотно — потому что все-таки надо. Будут думать, как обезопасить себя. Губернаторы, которые поумнее, умеют модерировать протестную активность не во вред себе. Чтобы, с одной стороны, не устроить побоище, а с другой — чтобы не было ощущения, что люди в их регионе через день бунтуют, и разваливается управленческая система. Образовывают рабочие группы, со всеми советуются, что-нибудь публикуют в инстаграме: создают ощущение насыщенной общественной жизни.

Регионы не заинтересованы [в том, чтобы] менять свое законодательство, но обязаны. Будут пытаться худо-бедно его исполнить. Протестная активность возрастает, и региональные власти знают это лучше любых других. Они боятся больше федеральных: они будут виноваты, если что-то произойдет. Будут пытаться так исполнить, чтобы к ним под окна все же не приходили протестующие», — считает политический аналитик Екатерина Шульман.

Текст подготовлен при участии дата-отдела ОВД-Инфо