Чем занималось МВД при Александре II

Фрагмент книги Даниэля Орловского «Пределы реформ»

Каковы были институциональные, социальные и культурные основы бюрократической власти в императорской России? Даниэль Орловский, автор книги «Пределы реформ», рассматривает этот вопрос на примере деятельности Министерства внутренних дел. Предлагаем почитать, как МВД при Александре II готовилось к отмене крепостного права.

Все мы начиная с 24 февраля 2022 года оказались перед лицом наступающего варварства, насилия и лжи. В этой ситуации чрезвычайно важно сохранить хотя бы остатки культуры и поддержать ценности гуманизма — в том числе ради будущего России. Поэтому редакция «Горького» продолжит говорить о книгах, напоминая нашим читателям, что в мире остается место мысли и вымыслу.

Даниэль Орловский. Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802–1881 годах. СПб.: Academic Studies Press / БиблиоРоссика, 2022. Перевод с английского Арсения Черного. Содержание

Политика МВД в царствование Александра II была результатом шаткого равновесия институциональных интересов и способностей возглавляющих институции чиновников. Личный элемент преобладал в министерской системе, когда у руля вставал человек, умевший воплотить политическое видение в ясную программу; в период же слабого лидерства МВД поддерживала «на плаву» институциональная преемственность. При этом следует держать в уме: когда мы говорим, что МВД являлось влиятельнейшим российским министерством, это все же не означает, что оно постоянно занимало доминирующее положение в правительстве или что проводимая им политика обязательно совпадала с линией, в итоге принимавшейся в качестве государственной. Как мы знаем, государственная политика отражала взаимодействие множества правительственных учреждений, деятелей и лично царя. Позиция МВД подчас резко отличалась от занимаемой тем или иным участником политического процесса, равно как и от той, что в конечном итоге получала высочайшее одобрение. Институциональная сила министерства гарантировала ведомству право голоса, однако же в силу ограничений, наложенных на него самодержавием, а также в связи с переменчивым характером собственного руководства влияние МВД на некоторые политические вопросы было довольно поверхностным.

Первый этап развития политики МВД при Александре II охватывает период подготовительной работы и проведения освободительной реформы, а также начало работы над административно-социальными реформами в губерниях и городах (1855–1861). Именно на эти годы приходится министерство Ланского, когда Милютин и его просвещенные коллеги направляли МВД «пробюрократической» стезей, ставя институциональное превыше личностного. Тогда же были заложены базовые политические взгляды и установки, без которых потом не мог обойтись ни один глава МВД. Второй этап — валуевское министерство с 1861 по 1868 год, — безусловно, явился наиболее значимым в плане будущности МВД. Многие инициативы Валуев унаследовал от предшественников, присовокупив к ним еще больше своих собственных. Таким образом, Валуев определил дальнейшее отношение министерства к земствам, пореформенной судебной системе, земельному и рабочему вопросам и прочим социально и политически важным проблемам. Валуевская политика является наилучшей иллюстрацией теснейшего переплетения традиции, институционального влияния и роли личности в русской политической истории.

Возродившаяся министерская власть господствовала на протяжении третьего — тимашевско-маковского — периода: с 1868 по 1880 год. Лидерство Тимашева и Макова сводилось к бюрократической рутине, а политического ви́дения не стало вовсе. Доставшаяся от Валуева кадровая политика вкупе с укреплением административных полномочий министерства усиливали сугубо полицейский характер политических решений его преемников. Эффективность МВД снизилась, равно как упала и общая продуктивность действий правительства. Влияние структуры министерства и его чиновников на политику проявилось здесь с особенной ясностью: в отсутствие энергичного лидера косность чиновничества всех уровней ниже министерского и слабость министерских распоряжений взаимно подпитывали друг друга. Проекты, подаваемые ведомством, сами по себе оставались (большей частью, но, конечно, не всегда) технически грамотными, но политика МВД и правительства в целом все более окрашивалась в серые, блеклые, оборонительные тона, в которых столь часто описывали самодержавие поздних десятилетий империи.

Последний период охватывает лишь краткий год — с 1880 по 1881 — министерского возвышения Лорис-Меликова. Вновь наступила пора господства лидера и его политического ви́дения: пользуясь возможностями МВД, Лорис приступил к обновлению министерского правительства, стремясь довести Великие реформы до конца.

Главной заботой МВД в начале александровского правления являлся крестьянский вопрос, и при подготовке Манифеста 19 февраля 1861 года самым наглядным образом проявились сильные и слабые стороны министерства в условиях самодержавной политической системы. Здесь же стоит искать истоки отношения МВД к политическим притязаниям разных общественных групп.

Главный импульс к наступлению на крепостное право в посткрымскую эпоху исходил непосредственно от Александра. Обращаясь к московскому дворянству в 1856 году, он подчеркивал преимущества освобождения крестьян «сверху» в противовес разрешению вопроса силой «снизу». На этой ранней стадии, все еще надеясь на добровольное участие нобилитета, Александр возложил на МВД ответственность за достижение смутно обозначенной вдали цели — освобождения. Судя по всему, выбор в пользу МВД был обусловлен спецификой вверенных ведомству функций, а также недавним опытом в сфере реформ.

Политика МВД в отношении крепостного права была определена Ланским и малочисленной партией окружавших его «просвещенных» бюрократов. Базовая позиция министерства была сформулирована А. И. Левшиным, видным деятелем Земельной реформы в киселевском Министерстве государственных имуществ. Товарищ министра внутренних дел в 1856—1857 годах, Левшин соглашался с императором в необходимости проведения реформы, однако утверждал, что если государство намерено ждать инициативы от помещиков, то никаких подвижек в направлении справедливого разрешения вопроса не случится. Он предлагал правительству возглавить процесс освобождения, сформулировав его руководящие принципы. Отталкиваясь от них, можно было далее составить подробные, соответствующие местным условиям планы действий, разработанные губернским дворянством. В то время позиция Левшина и, следовательно, всего министерства была в силу понятных причин не слишком четкой, хотя принципиальные черты будущей реформы — вроде освобождения крестьян вместе с землей, причитающейся помещикам компенсации и выкупных платежей — были очерчены уже тогда. Получался причудливый коктейль из далекоидущих планов земельной реформы в сочетании с куда более консервативными соображениями финансово-административного характера (которые в будущем весьма пагубно скажутся на решении крестьянского вопроса). Поэтому даже в августе 1857 года правительство во главе с МВД подобралось к разрешению проблемы не ближе николаевских секретных комитетов. Это, впрочем, было неудивительно: то, что в стенах МВД не было выработано четкого и ясного решения крепостного вопроса, было обусловлено отчасти сложностью самой проблемы, но и тем, что правительственные институции самодержавия не были нацелены на скорейшее достижение консенсуса.

Несмотря на желание Ланского и в меньшей степени Левшина сохранить реформистскую инициативу при МВД, чтобы выработать затем конкретный план преобразований, в дело вмешались прежние порядки самодержавной государственности. Александр создал секретный комитет «по крестьянскому делу» — традиционный полузаконотворческий орган, функционировавший в обход министерской бюрократии и Государственного совета. Ироничность ситуации заключалась в том, что для разбирательства с крестьянским вопросом МВД также предлагало учредить секретный комитет. Этот так и несозданный комитет подразумевался в качестве посреднического органа между высшими министерскими чиновниками, которым для работы над законопроектами требовались разнообразные сведения об условиях жизни на местах, поступавшие из многочисленных «технических» комитетов, созданных для сбора данных по деревням и селам. МВД, очевидно, желало контролировать поток подобной информации. Однако вмешался Александр и изъявил высочайшую волю; так был создан секретный (Главный) комитет, а технические (и для МВД — главнейшие) так и остались на бумаге. Сверх того, царь подчинил МВД новосозданному комитету, сковав министерскую деятельность необходимостью одобрения мощного, независимого и «особого» органа, наделенного полным правом налагать вето на любую инициативу по земельному вопросу. Сложившаяся ситуация так и не менялась в продолжение всего царствования Александра.

В институциональной перспективе освобождение крестьян представляется и причиной, и следствием стремления МВД определить рабочие отношения сперва с Главным комитетом, а затем — с Редакционными комиссиями, отвечавшими за подготовку проекта указа. Министерство было вынуждено постоянно оценивать степень собственного влияния на законотворческий процесс, употребляя все доступные институциональные и личные силы на то, чтобы привить свое ви́дение правительству и царю. Впрочем, напряжение между Главным комитетом и МВД не должно заслонять явно главенствующую роль министерства в законодательном процессе: с самого начала работы комитет признал примат министерской власти над собственной бюрократической иерархией на местах, а также над дворянством и его представителями. Именно комитет уполномочил МВД развернуть кампанию по сбору данных, поскольку все согласились, что сведений, предоставленных губернаторами, предводителями дворянства и «опытными помещиками» было явно недостаточно.

Подготовка рескрипта Назимову хорошо иллюстрирует процесс слияния позиции МВД с политической линией правительства. После некоторой правки секретный комитет принял составленную Левшиным программу, предусматривавшую выдачу земельных наделов освобожденным крестьянам и учреждение губернских помещичьих комитетов для содействия в проведении реформы. Несмотря на туманное изложение министерского ви́дения, Ланскому удалось добиться одобрения Александра на «распубликование» циркуляра с изложением реформы. Секретный комитет возражений не выказал, постановив с незначительными изменениями распространить предназначавшийся лишь для западных губерний рескрипт Назимову по всем губерниям, включая и Петербургскую. Левшин был потрясен подобным успехом Ланского, которому удалось восстановить главенство МВД и протолкнуть его программу в качестве государственной. Он опасался, что правительство все более берет на себя роль «преследователя дворян», чересчур торопя события в деревнях, грозящие обернуться крестьянскими бунтами. Левшин пробыл товарищем министра еще до начала следующего 1859 года, но от деятельного участия в дальнейшей работе над Крестьянской реформой был отодвинут более молодыми и «ультрапрогрессивными» фаворитами министра — Милютиным и Соловьевым.

В следующие несколько месяцев МВД всячески давило на местных дворян, чтобы те обратились к Александру с просьбой позволить создавать комитеты согласно программе рескрипта. По заведенному порядку министерство побуждало непокорных дворян подавать прошения в качестве якобы «выхода на арену политической жизни». Нобилитет, по мысли министерской бюрократии, должен был предстать добровольным инициатором и старательным партнером в деле собственного преображения, в то время как всем заправляло бы само МВД. То, что казалось смелым шагом к конституции — институционализация участия дворян и профильных специалистов в законодательном процессе через губернские комитеты, — на деле являлось откровенной манипуляцией. Реальная политическая власть, право на инициативу и принятие решений — все это должно было оставаться государственной монополией, реализуемой посредством министерской бюрократии.

На заре Александровской эпохи лейтмотивом политики МВД во многих областях являлось продвижение институционализированных решений возникавших проблем, а также поддержка регулярной министерской бюрократии, противодействующей власти персоналий и в целом антиинституциональному характеру министерской власти. Вместе с тем уже в первые месяцы по воцарении Александра министерская зависимость от политических мифов была во многом схожа с политическими реалиями Франции, Австрии и Пруссии.

На практике МВД открыто манипулировало губернским дворянством, перетягивая его на свою сторону. Главный комитет не возражал против того, чтобы считать губернские комитеты «коллегиально-бюрократическими» государственными органами. Столичные чиновники запустили маховик, по весьма удачному определению Филда, «инженерии согласия», и, отвечая на «распубликованные» рескрипты, местные власти пытались выстроить равновесие «между требованиями начальства и опасениями знатных соседей».