Новый старт: региональная политика и региональная номенклатура в России на четвертом году «СВО»

Во второй половине 2024-го и первой половине 2025 года Кремль развернулся к региональной политике после паузы, взятой в 2022–2023 годах. При этом динамика кадровых ротаций указывает, что новые подходы к ней могут оказаться еще более жесткими, чем раньше. Об этом свидетельствуют почти ковровые «зачистки» административной элиты в ряде областей, где были заменены губернаторы.

В недавно опубликованной на Re: Russia статье «Региональные элиты эпохи СВО» ведущий специалист по российской региональной политике Александр Кынев анализировал, как трансформировался политический и управленческий ландшафт российских регионов за последние десятилетия и как новая управленческая модель последовательно разрушала сформированную в первый постсоветский период сплоченность региональных элит. В новом тексте речь идет об основных трендах в динамике регионального управления и ротации административных элит регионов в течение последних трех лет.

С началом того, что в Кремле официально называется «СВО», уровень ротации и в губернаторском корпусе, и в региональной административной элите резко снизился. Москва поставила на холд обычный порядок кадровых изменений и на федеральном, и на региональном уровне в 2022–2023 годах. В отличие от предшествующего периода, когда ежегодно заменялись в среднем 13 губернаторов, в эти годы были сменены только по пять губернаторов. А уровень ротации в руководстве региональных администраций снизился с 37% в предыдущий период до 26%.

Однако со второй половины 2024 года ситуация начала меняться: с июля 2024-го по июнь 2025-го было заменено уже 13 губернаторов, а уровень ротации вернулся к показателю 32%. Кремль не только преодолел растерянность и осторожность в подходе к кадровым вопросам, но и тестирует новые и более жесткие стратегии.

Второй важной тенденцией становится инфильтрация региональной административной элиты «участниками СВО», кадровыми военными или управленцами, поработавшими на «новых территориях». Хотя в численном отношении проникновение этих категорий в управленческую номенклатуру не слишком значительно, можно определенно утверждать, что они становятся все более заметной частью управленческой элиты, а их позиции и амбиции во многом превращаются в ее новую политическую константу, пишет Кынев.

Холд и старт: динамика ротаций административных элит регионов

Как менялась ситуация в управлении российскими регионами на протяжении последних лет на фоне проведения «спецоперации»? Что происходило с их административными элитами? Сразу хочется подчеркнуть, что использование термина «административные элиты» вместо привычного «региональные элиты» кажется более корректным и подчеркивает их сущностное отличие от «региональных элит» 1990-х. Нынешние «административные элиты» регионального уровня не имеют тех прав и полномочий, которыми располагали «региональные элиты», и являются скорее назначенными «центром» менеджерами по управлению территориями, чем представителями этих территорий перед центром, как это было раньше.

Сейчас это периодически ротируемые чиновники, среди которых относительно велика доля «варягов», причем их назначения на соответствующие должности все чаще согласуются губернаторами с федеральными ведомствами. Наконец, за редким исключением, административные элиты не опираются на собственные региональные экономические ресурсы, местные кланы и финансово-промышленные группы, как это было в 1990-е, а скорее взаимодействуют с местным топ-менеджментом федеральных вертикально интегрированных корпоративных структур. В результате в большинстве регионов сегодня отсутствуют та многолетняя внутренняя сплоченность и круговая порука, которые характеризовали региональные элиты 1990-х.

Мониторинг изменений в составе административных элит регионов проведен автором по методике, изложенной в книге «Кто и как управляет регионами России» (см. также Методологическое пояснение к этому тексту, где, в частности, объясняется, кого мы включаем в круг высшей административной номенклатуры регионального уровня). Статистика административной устойчивости высшей страты региональной номенклатуры однозначно указывает, что ключевым фактором, провоцирующим «всплески» ротаций в ней, являлись замены губернаторов. Именно они по «принципу домино» ведут к другим кадровым перемещениям заместителей губернаторов, профильных министров, часто также глав администраций региональных центров, а иногда и спикеров региональных парламентов. В то же время масштаб ротаций, их характер и даже время проведения могут существенно различаться и указывать на те или иные политические обстоятельства и задачи, которые решаются при их помощи новыми назначенцами или непосредственно Кремлем.

С начала измерений в 2015-м и до 2022 года индекс устойчивости региональной административной элиты ни разу не опускался ниже 31%, то есть за год перед каждой датой подсчета не менее 31%, а в среднем — 37% представителей высшей региональной номенклатуры теряли прежние должности. Рекордными были показатели кадровой ротации в 2018–2019 годах, когда происходила массовая замена губернаторов на так называемых технократов — присланных в регион чиновников второго-третьего ранга федерального уровня (заместителей министров, начальников управлений, топ-менеджеров госкорпораций и т.д.). Период 2018–2019 годов можно считать, таким образом, моментом очередного переформатирования системы регионального управления и региональной номенклатуры, связанного с приходом Сергея Кириенко в администрацию президента.

С началом «спецоперации» показатели кадровых перемещений — и замен губернаторов, и ротаций региональной номенклатуры — пошли резко вниз. В течение первого года с января 2022-го по конец декабря было заменено 31% общей численности топ-уровня региональной номенклатуры вместо 36% в 2020–2021 годах. Но дальше перемещений стало еще меньше — кадровая система почти замерла. Редкие перестановки сократились до набора практически вынужденных ситуаций (претензии силовиков, болезнь или уход на пенсию, ярко выраженное личное желание чиновника уйти с должности). В период с июля 2022-го по июль 2024-го индекс устойчивости снизился до 25,5%, что практически в полтора раза меньше среднего значения 2016–2021 годов. Тенденция сменилась лишь во второй половине 2024 года, в результате по его итогам показатель ротации вновь составил 32%. Точно так же при среднем для периода 2016–2021 годов значении 12,5 замен губернаторов в год, в 2022-м и 2023-м было заменено всего по пять губернаторов — абсолютные минимумы с 2013 года. Однако в 2024 произошло уже 13 замен (в Курской области — даже дважды), то есть ситуация вернулась к более-менее нормальным показателям.

Динамика ротаций губернаторского корпуса и административных элит регионов, 2016–2025

Снижение интенсивности кадровых ротаций на региональном уровне (оно, впрочем, наблюдалось и на федеральном → Петров: Дети, чеболи и адъютанты), очевидно, объясняется совокупностью взаимосвязанных причин. Основной фокус внимания Кремля сместился на более насущные вопросы — проблемы вооружений, комплектования, санкций, внешней политики, — отодвинувшие на периферию «административную текучку» и повестки «внутренней политики» в ее бюрократическом понимании. Сказалось, по всей видимости, и стремление Кремля в чрезвычайных политических и экономических обстоятельствах и условиях высокой неопределенности избегать изменений, которые всегда несут элементы риска дестабилизации региональных административных машин. Наконец, высокая неопределенность политических и экономических перспектив существовала и для самой властной номенклатуры регионального уровня, результатом чего и стала взятая пауза в перемещениях «до прояснения ситуации».

2024 год, судя по всему, стал и для Кремля, и для номенклатуры моментом окончательной адаптации к «новой норме» с уже более понятными правилами и траекториями. Неопределенность снизилась, а экономическая ситуация и начавшаяся подготовка к думским выборам 2026 года возвращают интерес Кремля к региональной политике. Соответственно, и ротация региональной номенклатуры, «приторможенная» на 2022–2023 годы, возвращается к «норме».

Еще одной причиной ускорения административных перемещений в 2024 году, вероятно, стало накопившееся за предыдущие два года административное перенапряжение. Работа бюрократии в чрезвычайных и «стрессовых» обстоятельствах, резкая смена всех планов, ужесточение ограничений и рисков — от невозможности ездить в отпуск по ряду направлений до чрезмерного вмешательства и контроля со стороны силовиков, — самоцензура в поведении и высказываниях — все это вело к росту усталости и профессиональному выгоранию. Многие опытные администраторы среднего уровня в таких условиях рады переходу на менее напряженную и политически нейтральную работу.

В целом же можно сказать, что средний ежегодный показатель ротаций региональных чиновников высшего звена на уровне 36% для всего рассматриваемого периода 2016–2025 годов выглядит высоким и означает, что редкий крупный региональный чиновник в России занимает одну и ту же должность более трех лет. Такая текучесть вполне соответствует «менеджеристскому» подходу Кремля к управлению регионами.

Индивидуальный подход: характер ротаций и их особенности

Основная часть кадровых перемещений последних лет пришлась на регионы, где произошли замены губернаторов, — Вологодскую, Курскую, Самарскую области, Хабаровский край. В то же время там, где новыми губернаторами стали «естественные преемники» ушедших на повышение прежних начальников, массовых передвижений номенклатуры не происходило (Кемеровская, Тульская области). Кроме того, перемещения командированных в помощь новым губернаторам «передвижных менеджеров» приводят к кадровым переменам в регионах, из которых они уехали, и соответственно — к существенным изменениям «команд» как в предыдущем, так и в новом регионе. Например, переход Александра Чепика с поста главы правительства Карелии на пост главы правительства Курской области при новоназначенном губернаторе Александре Хинштейне привел к существенным переменам в правительстве Карелии, где под нового премьера была произведена кадровая реконфигурация. Нетипичным случаем стали Мурманская и Челябинская области, где пошедшие на вторые сроки губернаторы довольно существенно при этом изменили состав своих администраций.

Утверждение российских губернаторов в должности, как известно, происходит в сегодняшней России в два этапа: сначала президент освобождает прежнего губернатора от должности и назначает нового «исполняющего обязанности». Затем назначенец из позиции инкумбента организует выборы, на которых триумфально побеждает. Как правило, назначенный исполняющим обязанности новый глава региона почти не трогает доставшуюся ему прежнюю администрацию, и только после официального избрания начинается основная волна кадровых замен, которая обычно занимает период от трех до девяти месяцев. При благоприятном развитии событий после этого кадровая ситуация вновь стабилизируется до очередной замены губернатора.

Однако в цикле замен 2024 года этот порядок был нарушен в целом ряде регионов. В Вологодской, Курской, Самарской областях и Чукотском АО после прихода новых глав регионов было заменено практически все высшее звено региональной номенклатуры, причем с активным участием внешних кадров — «варягов». В Вологодской области этот процесс сопровождался публичными конфликтами, а в Курской и Самарской областях — арестами чиновников регионального правительства (в Курской области были в том числе взяты под стражу прежний губернатор и его заместитель, в Самарской — продолжались аресты чиновников среднего звена после задержания бывшего председателя правительства области). В первых трех областях массово заменяют уже и глав муниципалитетов, а в областной администрации смена по ряду позиций идет по второму кругу. В Чукотском АО (с населением 47,7 тыс. жителей) ранее, при губернаторе Романе Копине, обычно было не более трех-четырех заместителей губернатора, а на 1 января 2025 года при новом губернаторе Владиславе Кузнецове их оказалось уже 13.

В целом, происходит обновление и омоложение кадров (в первые месяцы 2025 года ушли на пенсию ветераны российского корпуса заместителей губернаторов по финансам — Вячеслав Кузин во Владимирской области и Вячеслав Щеглеватых в Липецкой, занимавшие посты с начала 1990-х и пережившие в своей должности всех губернаторов). Новые назначенцы преимущественно находятся в возрастном диапазоне 30–50 лет, часто это чиновники второго-третьего звена из других регионов, готовые ради карьерного продвижения сменить место жительства.

Новые администрации в целом состоят почти целиком из гражданских специалистов. Редкое исключение — «мятежный» Хабаровский край, протестовавший в 2020–2021 годах против ареста популярного губернатора Сергея Фургала. С мая 2024 года край возглавляет бывший заместитель генерального прокурора Дмитрий Демешин, а в новой администрации широко представлены люди с силовым бэкграундом, что свидетельствует о сохраняющемся глубоком недоверии федерального центра к хабаровским элитам. В Ставропольском крае из девяти заместителей председателя правительства края силовиков трое.

Общая численность региональной административной топ-элиты постепенно растет (за пять лет прирост составил 10%). В верхушке региональных администраций также медленно подрастает доля «варягов» — с 26% в 2020 году до 29% в 2025-м. Рост не такой значительный, но он демонстрирует тенденцию нормализации и все большей распространенности модели «передвижного менеджмента» в управлении регионами. Среди самих губернаторов, кстати, доля «варягов» сейчас составляет 55% (47 из 85 глав регионов).

Динамика численности высшего состава региональной административной элиты и доли «варягов» в ней, 2020–2025

Новые тренды: элементы «партийной модели» и «герои СВО»

При том что основным трендом в управлении регионами остаются «вертикализация» и «менеджеризация» региональной бюрократии, кое-где различимы и некоторые новые элементы, указывающие на возможность усиления «партийного» инструментария в управлении регионами. Постепенно растет, во всяком случае номинально, практика согласований назначений на исполнительные должности в региональных парламентах (что соответствует расширению этой практики на федеральном уровне, которое декларируют конституционные поправки 2020 года). В условиях тотального доминирования в составе законодательных собраний «Единой России» эта процедура со стороны исполнительной вертикали не выглядит в настоящее время как угроза, но скорее воспринимается как нормативное усиление веса партийных структур. Однако в будущем и в иных обстоятельствах ситуация может измениться.

Характерный пример — Республика Алтай. Ранее, в соответствии с конституцией республики, госсобрание согласовывало назначение заместителей председателя правительства и министра финансов. Но в апреле 2025 года в конституцию были внесены поправки, вводящие должность председателя правительства республики и предполагающие согласование его кандидатуры, а также кандидатур его заместителей и членов правительства. В данном случае изменение связано с тем, что в 2024 году в качестве губернатора в регион был прислан абсолютный «варяг» Андрей Турчак. Появление регионального премьера позволяет губернатору стать «политической фигурой», отдав экономические и иные текущие вопросы «премьеру-хозяйственнику». В то же время здесь отразилась определенная тенденция: аналогичным образом восстановлены посты глав правительств еще в двух республиках — Коми и Чувашии. Представитель «Справедливой России» Олег Николаев, став главой Чувашии в 2020 году, лично возглавил правительство. Однако необходимость расширения поддержки в местных элитах перед новыми выборами подтолкнула его к тому, чтобы восстановить должность председателя кабинета министров, на которую был назначен его заместитель по правительству Сергей Артамонов, являющийся членом президиума регионального политсовета «Единой России».

Другая важная тенденция непосредственно отражает новые политические реалии и новый курс Кремля в кадровой политике. В некоторых регионах появились специальные заместители губернаторов (председателей правительств), курирующие восстановление «подшефных» территорий Восточной Украины. В других региональные и федеральные чиновники, поработавшие в администрациях «новых территорий», возвращаются с повышением на губернаторские или вице-губернаторские должности. Среди губернаторов это уже упоминавшийся губернатор Чукотки Владислав Кузнецов, поработавший первым заместителем председателя правительства ЛНР (до того — вице-губернатор Курганской области), Владислав Хоценко, бывший председателем правительства ДНР, и его преемник на этой должности Евгений Солнцев, ставшие руководителями соответственно Омской и Оренбургской областей (первый ранее работал в Минпромторге, второй — в системе РЖД). Губернатором Ненецкого АО стала Ирина Гехт, ранее — глава назначенного российского правительства Запорожской области (в прошлом — первый заместитель губернатора Челябинской области). Среди вице-губернаторов — Николай Циганов, работавший в стройкомплексе Ленинградской области, затем занимавший пост министра строительства ДНР и назначенный в марте 2024 года вице-губернатором Ленинградской области. Таким образом, прошедшие через «новые территории» российские бюрократы превращаются в политические фигуры.

Другой кадровый лифт — назначения с конца 2024 года в региональные администрации участников «СВО» из числа профессиональных военных, для которых создают специальные должности либо заместителей по связям с силовиками, либо кураторов патриотического воспитания, спорта и молодежной политики. Эти назначенцы проходят через кадровую программу «Время героев». Так, в Калужской области в декабре 2024 года заместителем губернатора по вопросам обеспечения безопасности населения и взаимодействию с силовыми структурами назначен выпускник программы, профессиональный военный Александр Шляпников (служил в вооруженных силах с 2003 года). В Липецкой области в ноябре 2024 года вице-губернатором стал ветеран «СВО», уроженец области и также профессиональный военный Роман Балашов, который будет курировать вопросы мобилизационной подготовки, спорта и молодежной политики. В настоящий момент их полномочия ограничены специфическими и в общем маргинальными компетенциями этих специально созданных должностей, однако не исключено, что в дальнейшем кто-то из них станет частью новой управленческой элиты.

Помимо продвижения профессиональных военных по программе «Время героев», командировки в зону «СВО» остаются атрибутом карьерного продвижения для традиционной бюрократической номенклатуры. В Курской области бывший заместитель губернатора и бывший мэр Курска Виктор Карамышев претендовал на пост сенатора от региона, однако в итоге в Совет Федерации отправился связанный с ЧВК «Редут» «участник СВО» и выпускник программы «Время героев» Алексей Кондратьев, который является вовсе не кадровым военным, а наоборот — профессиональным «политиком» (во второй половине 2010-х годов представлял в Совете Федерации Тамбовскую область). Следует отметить, что доля «участников СВО» растет не только в составе региональных администраций, но также в Совете Федерации, региональных парламентах и местных советах.

Хотя в численном отношении проникновение в управленческую номенклатуру «участников СВО» и работавших на «новых территориях» не слишком значительно, можно определенно утверждать, что они становятся все более заметной частью управленческой элиты, а их позиции и амбиции во многом становятся ее новой политической константой.

Заключение: признаки новой эпохи?

В конце 2024-го и в первой половине 2025 года, после паузы первых двух военных лет, внутренняя политика возвращается в центр внимания федеральной власти. Это определяется как задачами адаптации системы региональной власти к новым условиям и новому «качеству» политического режима, так и приближением федеральных выборов-2026. Федеральные выборы всегда резко усиливают уровень ротации региональной номенклатуры, провоцируя ее активное круговое перемещение и реконфигурацию. Они также обозначают новые тренды в региональной политике. В этом смысле демонстративно «резкие» и конфликтные в некоторых случаях кадровые изменения, связанные с назначением новых исполняющих обязанности губернаторов в Самарской, Курской, Вологодской областях, выглядят как тестирование новых и более жестких практик в управлении регионами. Можно сказать, что они произвели впечатление на региональную бюрократию, а в администрации президента внимательно наблюдают за реакцией на них политических и экономических элит, а также общественного мнения.

Одновременно под давлением Кремля расширяется практика инкорпорирования в региональную административную номенклатуру непосредственных участников «СВО» или управленцев, командированных на «новые территории». Для тех и других этот биографический эпизод формирует определенные риски и ограничения (попадание в санкционные списки, невозможность путешествовать в большинство стран, заниматься в будущем определенными видами деятельности и т.д.), которые становятся также прочным фундаментом их политических позиций. Эта новая когорта российской бюрократии состоит из нескольких подотрядов. С одной стороны, это представители региональной номенклатуры, поработавшие в зоне «СВО» или на «новых территориях» в командировке. Их карьерные возможности шире по причине больших профессиональных компетенций и опыта. Вторая группа — кадровые военные или не имевшие управленческого опыта «простые» граждане из числа «участников СВО». Для них система идет по пути создания специальных должностей и символического представительства без реальных возможностей влияния на фактическое управление. Однако не исключено, что в дальнейшем их политические амбиции, пока не выраженные, будут расти, создавая угрозы и вызовы для традиционной карьерной административной элиты.

Методологическое пояснение

Согласно используемой методике дважды в год, по состоянию на 1 января и 1 июля, составляется поименный перечень высшей региональной номенклатуры, а также хронология изменений ее состава за предыдущий год.

В состав охваченной региональной номенклатуры входят: губернаторы и председатели региональных правительств; заместители губернаторов и председателей региональных правительств; региональные министры финансов и начальники аппаратов администраций, если они не входят в число заместителей губернатора или премьера; спикеры региональных парламентов; главы региональных центров — по Московской и Ленинградской областям изначально брались главы трех крупнейших муниципалитетов.

Административная устойчивость высчитывается исходя из частоты замен ключевых региональных и местных чиновников за год, предшествующий дате подсчета. То есть при подсчете на 1 июля текущего года оценивается период с 1 июля прошлого года. При подсчете на 1 января — период с 1 января по 31 декабря предыдущего года.

Индекс устойчивости высчитывается как соотношение увольнений и новых назначений к общему числу чиновников данного уровня в регионе на начало периода, при этом не считаются такие изменения, как смена статуса с простого заместителя на первого заместителя, с исполняющего обязанности заместителя губернатора на «полноценного» заместителя губернатора, переименование должности и т.д. Увольнение одного чиновника и одновременное назначение другого на эту же должность считаются как одна единица. При этом увольнение заместителя губернатора и упразднение его должности, за которыми через несколько месяцев следует создание иной должности зама с иным функционалом, рассматриваются как две единицы.