Обнулить и округлить

Две трети российских регионов ликвидируют местное самоуправление. Хотя еще недавно там заявляли, что даже не думают об этом

В марте уходящего 2025 года Госдума приняла закон, позволяющий регионам по собственному усмотрению переходить на одноуровневую систему муниципального самоуправления (МСУ). Согласно этому закону, региональные власти получили право ликвидировать нижний, самый близкий к народу, уровень публичной власти — глав и советы городских и сельских поселений. В некоторых регионах (Московская область, Калининградская область, Приморье) реформа местного самоуправления началась задолго до решения Госдумы. С принятием же нового закона в срочном порядке «оптимизировать» систему бросились и там, где ранее это даже не обсуждалось.

Как сообщили «Ведомостям» в Госдуме, к моменту принятия закона 20 субъектов РФ (включая так называемые «новые регионы») полностью перешли на одноуровневую модель муниципального самоуправления, еще 26 регионов только собирались провести реформу в течение следующих нескольких лет. Авторы законопроекта настаивали: «Никто никого заставлять [переходить на одноуровневую модель МСУ] не будет». Для демонстрации допустимого «разнообразия» думским комитетом по госстроительству приводились следующие цифры: как минимум 18 регионов вообще не планируют отказываться от двухуровневой системы, еще 25 хотели бы создать комбинированную систему.

«Новая газета Европа» проверила, как изменились эти цифры к концу года. Как оказалось, 65% субъектов РФ (без учета «новых регионов») к концу 2025 года всё же перешли на одноуровневую систему и только 13% пока не собираются этого делать. В оставшихся 18 регионах реформа забуксовала. В некоторых субъектах реформу провели, даже несмотря на то, что изначально не планировали. Одним из таких оказался Горный Алтай, где нововведения вызвали массовые протесты.

Самоуправление пустили под ВНОЖН

До реформы система местного самоуправления в России выглядела примерно так: каждая область или край были поделены на районы. Внутри районов могло существовать несколько типов муниципальных образований — например, сельские и городские поселения, которые имели избираемых главу и депутатов. Для жителей небольших населенных пунктов выборы депутатов местного совета или даже решение самостоятельно занять депутатское кресло были вполне рабочими инструментами по решению многих проблем «на местах». Это было реализуемо: иногда, чтобы стать депутатом, кандидату достаточно, чтобы за него проголосовали соседи.

При этом глава поселения и совет депутатов не имели прямого отношения к исполнительной власти. Но они могли, например, одобрить (или не одобрить) бюджет поселения. А еще могли распоряжаться муниципальной собственностью и, например, решать, какую землю и кому муниципалитет может сдать в аренду. На ступень выше сельских и городских поселений находились советы и главы районов, которые, в свою очередь, работали с районной администрацией. Это и называлось двухуровневой системой местного самоуправления. И с марта 2025 года российские субъекты начали массово от нее отказываться.

Первым делом в рамках реформы многие регионы сократили количество депутатов сельских и районных советов (если речь о городах, где существовала двухуровневая система, как, например, в Самаре. — Прим. ред.). А значит, избраться туда стало сложнее. Оставшиеся муниципальные образования были встроены в жесткую вертикаль и получили иные полномочия. В частности, закон ввел понятие «вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» (ВНОЖН). Таким образом, органы местного самоуправления перестали быть «формой осуществления народом своей власти», а стали определяться как «форма самоорганизации граждан» для решения насущных вопросов. Разница кажется небольшой, однако по факту органы МСУ уже и формально лишились какой-либо власти с точки зрения закона. И законодательные новации лишь закрепили сложившуюся реальность.

Сторонники реформы уверены, что люди даже не заметят переход. На самом деле изменится сама логика местного самоуправления. В процессе реформы сельские и городские поселения будут отменены; образовавшиеся на их месте укрупненные сельские и городские районы будут преобразованы в муниципальные округа, руководить которыми будут не избранные жителями главы, а ставленники региональной администрации. В законе прямо прописывается, что

должностные лица местного самоуправления, в том числе мэры городов, будут полностью зависимы от главы региона. Например, губернатор сможет вынести предупреждение, объявить выговор и даже уволить главу районной или городской администрации.

Выборы депутатов поселений и районов проводиться уже не будут. Возможно, прямо сейчас никто этого не заметит, но в итоге это сотрет последние (чисто формальные) намеки на «демократическое устройство». Такая тотальная централизация позволяет местным властям решить как минимум две свои проблемы: во-первых, больше не нужно набирать сотни кандидатов для участия в муниципальных выборах, которые иногда бывают уж слишком бесконтрольными. Во-вторых, можно будет просто назначать лояльных глав районов. А если захочется, и убрать. Вероятно, именно поэтому в регионах начали так активно «приводить местное законодательство в соответствие с федеральным».

Минус первый этаж

Как выяснила «Новая газета Европа», 55 регионов уже перешли на одноуровневую систему МСУ, формально или по факту. И одним из первых стал Красноярский край. Уже 24 апреля региональный парламент принял в первом чтении соответствующий закон и объявил о радикальном сокращении числа муниципальных образований — с 472 до 39. Вполне ожидаемо с критикой новации выступили местные коммунисты. Они удивились тому, как быстро власти «протащили» реформу, хотя еще несколько недель назад это даже не обсуждалось. Депутаты КПРФ пожаловались на то, что реформа лишит народ права избирать своих представителей «на земле». Возмутились и сами местные жители: они стали массово записывать видеообращения и выходить на митинги. Губернатор Михаил Котюков в своих соцсетях также ощутил волну недовольства: один из постов, посвященных реформе, набрал рекордные 115 тысяч дизлайков. Вдвое больше, чем подписчиков канала губернатора. Однако глава региона не спешил отменять решение.

Также в срочном порядке на одноуровневую систему перешли и многие другие регионы, еще недавно даже не помышлявшие об этом: Забайкальский край, Владимирская, Астраханская, Новгородская, Омская, Кемеровская области и др. К процессу ликвидации местного самоуправления подключились и те, кто якобы собирался перейти на упрощенную систему только частично. К примеру, в Костромской области из 24 районов 21 были «округлены» (преобразованы в округа. — Прим. ред.). Подобный «частичный» переход случился также в Калужской области, где в округа преобразованы 23 из 24 муниципальных районов, и в Кировской области, где к 2026 году все районы также станут округами. В конце концов из 25 регионов, где реформа должна была стать «частичной», устояло всего несколько. Например, Краснодарский край, власти которого сочли уже сложившуюся систему эффективной, или Самарская область — там преобразуют только столицу.

Регионов-отказчиков оказалось не так много, как ожидалось. Согласно информации, озвученной профильным комитетом Госдумы в марте, сохранить двухуровневую систему должны были 18 регионов: Татарстан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Адыгея, Алтай, Башкирия, Калмыкия, Крым, Мордовия, Якутия, Чечня, Воронежская, Липецкая, Ростовская, Саратовская, Свердловская и Челябинская области, а также Ненецкий автономный округ.

Резко против реформы выступил глава Татарстана Рустам Минниханов: «Идет СВО, страна должна быть единой, а сейчас будут спорить — какая система правильная?» — заявил он. В Якутии власти были не столь решительны, но согласились сохранить самоуправление, чтобы избежать назревающих протестов. Однако не все «отказчики» были последовательны.

Выяснилось, что к концу года как минимум пять регионов «передумали» и дали старт переходу на одноуровневую систему МСУ.

Весной и летом этого года Чечня, Карачаево-Черкесия и Челябинская область оформили изменения на законодательном уровне, в Башкирии создали специальную комиссию для подготовки к реформе. А вот что рассказал «Новой газете Европа» депутат Липецкого облсовета:

— Извините за прямоту, но я понять не могу, какой федеральный дурак придумал сказку, что якобы Липецкая область отказалась от одноуровневой системы. Уже все районы, кроме одного, ликвидировали сельсоветы — и то в Лев-Толстовском это не произошло из-за того, что долго решали, кто будет главой. Не успели. Практически на 100% уверен, что они это сделают в следующем году.

По словам нашего собеседника, нюанс заключается в том, что единый для всего региона закон о ликвидации сельсоветов так и не был принят, самоуправление ликвидировалось в каждом районе самостоятельно:

— Отличие от других регионов чисто номинальное: если в других местах все сельсоветы ликвидировали разом, то у нас это делали постепенно, и ликвидация затянулась на несколько лет. Но суть такая же — «публичные слушания» проводились номинально, люди о них не знали. А там, где они действительно были и люди голосовали против, депутатов «ломали через колено», а иногда и заставляли переголосовывать, «как надо», — объясняет он.

Тише едешь — дальше будешь

По прогнозам многих политологов накануне принятия федерального закона, удобная для глав регионов реформа никак не должна была вызвать значительных протестов.

Они ошиблись. Пожалуй, одним из главных внутриполитических событий этого лета стали массовые протесты в республике Алтай, где тысячи недовольных местных жителей выступили против реформы местного самоуправления. Алтай был как раз в том самом списке регионов, которые якобы планировали сохранить самоуправление. Но реформу неожиданно затеял новоиспеченный глава республики Андрей Турчак, а его поддержали действующие главы районов. Они в унисон говорили о том, насколько удобнее станет управлять республикой и сколько можно сэкономить бюджетных средств благодаря отмене выборов.

«Для меня здесь нет политики, здесь только хозяйство и реализация этой муниципальной реформы — во благо самих муниципальных образований и жителей, которые проживают на территории этих сел», — говорил он.

Однако жители республики увидели в действиях Турчака попытку лишить их земли и представительства. По словам собеседников «Новой-Европа», депутаты сельсоветов долгое время оставались последним барьером, который защищал земли алтайцев от хищных бизнесменов, пришедших в регион в последние годы.

— Несмотря на то, что в сельсоветах большинство у «Единой России», все депутаты — это ваши соседи. Они полностью осознают свою ответственность за принимаемые ими решения. Если депутат прогослует за то, чтобы отдать землю каким-то там инвесторам, ему придется отвечать перед людьми, — объяснил корреспонденту нашего издания один из местных жителей.

Протесты на Алтае подорвали авторитет Турчака и в регионе, и в Кремле, а потому многие, особенно соседи, призадумались. Кое-где муниципальная реформа была запланирована, но на время забуксовала или сознательно затягивается. В Ленобласти опасаются демарша

двух с лишним тысяч мундепов, которые после «оптимизации» останутся не у дел и могут «насолить» местным властям на грядущих губернаторских выборах. Потому в администрации региона пытаются отложить реформу. В Орловской области реформу также пока не провели, но, как пишет местная пресса, идет «прогрев» населения. В Ингушетии и Северной Осетии пока только думают. В Еврейской АО инициативу даже не обсуждали.

12 июня, протестуя против реформы, алтайцы перекрыли участок федеральной трассы в районе перевала Чике-Таман, а затем провели многотысячный митинг в столице республики, но так и не смогли убедить Турчака отступить. 24 июня парламент республики ликвидировал сельские поселения и их советы, засекретив при этом имена голосовавших депутатов. Вскоре после этого протесты были подавлены окночательно, а их лидеры обезврежены. Местная активистка Аруна Арна оказалась в тюрьме по статье о призывах к терроризму (ч. 2 ст. 205.2 УК РФ), а председатель движения «Курултай алтайского народа» Василий Кудирмеков предпочел не лезть на рожон взамен на участие в выборах в региональный парламент.

Особенно осторожно к реформе МСУ отнеслись в Сибири, где традиционно сильны коммунисты с их требованием сохранить «нижний уровень». В Томской области власти решили для начала «изучить опыт соседей», в Новосибирской пообещали «вдумчивый» переход, увидев, что происходит в Республике Алтай. В Туве даже решили посовещаться с народом. Правда, о результатах этого совещания вот уже полгода ничего не сообщается.

В Республике Хакасия, где правит красный губернатор Валентин Коновалов, вообще сложилась уникальная ситуация: местный парламент большинством голосов принял закон о переходе, несмотря на протесты коммунистов. Но глава региона наложил вето на законопроект, который депутаты так и не смогли преодолеть. В Алтайском крае (не путать с республикой Алтай. — Прим. ред.) местные власти, наоборот, не торопятся трогать болезненную тему, там продолжает работать смешанная система. Дело в том, что еще с 2021 года на Алтае идет постепенная ликвидация «нижнего уровня» самоуправления, более десяти районов были «округлены». Однако глава региона Виктор Томенко пока не торопится «рубить» оставшееся:

«Думаю, что наиболее оптимальный вариант для Алтайского края, учитывая и всю историю, и текущее положение дел, и, самое главное, желание, настроение людей, — сохранить двухуровневую систему», — считает он.

Внедрению одноуровневой системы сопротивлялось местное отделение КПРФ, которое мобилизовало своих сторонников для участия в общественных слушаниях по вопросу реформы и успешно заблокировало его в нескольких муниципалитетах. «Обнуление» сельсоветов удалось отложить, но коммунисты уверены, что власти вернутся к этому вопросу позже: например, после выборов в региональный парламент (АКЗС), назначенных на следующий год.

Повторить успех 2021 года у партии вряд ли получится. Кроме того, против «красных» в регионе идет информационная и репрессивная кампания. 21 ноября Октябрьский районный суд взял под стражу депутата АКЗС Людмилу Клюшникову и ее помощницу Светлану Кербер, которую она якобы фиктивно устроила на работу. Другого местного депутата, Александра Волобуева, провластные телеграм-каналы объявили гомосексуалом, опубликовав фотографии, где человек, похожий на Волобуева, обнимается с другим мужчиной. Депутат «Справедливой России» Евгения Боровикова пошла еще дальше и за свой счет провела экспертизу, чтобы доказать, что фотографии настоящие.

«В России таким проявлениям не место! Чемодан! Вокзал! Европа!»

— заявила она и пообещала обратиться в мандатную комиссию Заксобрания. Все это однопартийцы Волобуева назвали местью за «провал муниципальной реформы»:

«Всё ради того, чтобы шум, исходящий от Боровиковой, заглушил возмущения от КПРФ в адрес авторов сворачивания местного самоуправления», — пишет телеграм-канал «Алтайские крайности», близкий к краевому комитету партии.

За и против

Авторы законопроекта и чиновники региональных администраций одинаково объясняют свою мотивацию перехода к упрощенной системе. Во-первых, говорят они, реформа позволит более качественно выполнять задачи, поставленные перед местными властями: станет меньше бюрократии, прекратится «пинг-понг» ответственности, нерадивых глав будет проще убрать.

Во-вторых, муниципалитеты смогут сэкономить деньги, которых у них и правда катастрофически не хватает. Прежде всего, сберечь копеечку можно на выборах и содержании инфраструктуры органов местного самоуправления. Кроме того, у муниципальных округов появится единый бюджет, который «не будет дробиться». «Это позволит избежать ситуации, когда одно поселение получит денег больше из-за числа жителей, а другое — не сможет профинансировать свои нужды», — утверждают апологеты реформы. В конце концов, изменения давно назрели: многие города и районы уже и так живут в рамках одноуровневой системы МСУ.

Критики реформы не соглашаются с этими аргументами. Так, бывший муниципальный депутат из Питера Виталий Боварь уверен, что реформа едва ли поможет сэкономить деньги:

— Да, муниципальных советов много, но в России только 10% состава муниципального совета могут быть на зарплате, то есть в среднем полтора-два человека получают эту зарплату. Ориентировочно 16–20 тысяч муниципалитетов будет сокращено [в рамках реформы]. Исчезнет 25–30 тысяч муниципальных ставок. В масштабах России это копейки, — говорит Боварь в разговоре с «Новой-Европа».

«Пинг-понг ответственности», о котором говорят некоторые апологеты реформы, свойственен скорее органам государственной власти, считает Боварь. «Этим, прежде всего, занимаются офис губернатора и федеральные министерства», — говорит он.

Несмотря на то, что централизация кажется выгодным ходом для федеральной и региональной власти, это может сыграть с ними злую шутку. Бывший депутат Мосгордумы Анастасия Брюханова уверена, что ничем хорошим реформа для власти не закончится. Она задается вопросом о судьбе тысяч сельских депутатов, которые в скором будущем потеряют свои места.

— Сейчас их [депутатов] уважают в селе: пусть единороссы, но к ним можно прийти, что-то попросить — а завтра они никто. Превратить вчерашних системных людей во врагов — не очень хорошо, — сказала она «Новой-Европа».

Кроме того, пишет в своей статье политолог Ксения Смолякова, реформа МСУ может усилить и так существующий дефицит кадров, поскольку большинство местных политиков просто покинут общественную деятельность.

«Оптимизация» обидит не только депутатов, но и местные элиты, которые поймут, что их выталкивают из политического пространства даже на таком низовом уровне.

По мнению Боваря, существовавшая двухуровневая система была и так далека от идеала, поскольку деполитизировала граждан и «сводила местную политику к хозяйствованию». Выйдя на новый уровень, она перестанет обеспечивать обратную связь. Иными словами, чиновники просто станут еще меньше знать о проблемах «на земле».

— Для системы опасность не в том, что завтра случится революция. Реформа вызывает сопротивление, потому что для местных элит, местного бизнеса или ЛОМов все эти вещи (например, возможность избраться. — Прим. ред.) важны, — говорит Боварь.

Журналист Андрей Перцев полагает, что в случае полного перехода на одноуровневую систему «в путинском корпоративном государстве вертикаль власти будет обрываться в самом низу. Как раз там, где обычно зарождается недовольство и начинаются локальные протесты», будет сломан еще один инструмент обратной связи. При этом сам Владимир Путин, кажется, не в курсе того, что с этим есть какие-то проблемы. В сентябре этого года он встречался с лидерами парламентских партий и, отвечая на вопрос Зюганова о муниципальной реформе, удивился: «Разве стоит вопрос о прекращении работы местных советов?»