Правовая и научная оценки краснодарской программы толерантности

*В 2005 г. АНО "Новороссийский комитет по правам человека" обратился в департамент по внутренней политике Аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе с просьбой провести анализ "Целевой программы гармонизации межнациональных отношений и развития национальных культур в Краснодарском крае на 2005 г." на предмет ее соответствия Конституции и законодательству Российской Федерации ( общественный анализ программы был проведен ранее).

К июлю 2005 г. по поручению помощника полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе В.А.Севрикова Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу был проведен правовой анализ целевой программы, а отделом социально-экономических и политических проблем южных регионов ЮНЦ РАН - ее научная экспертиза.

Мы публикуем тексты обоих заключений, предоставленных Центру "СОВА" АНО "Новороссийский комитет по правам человека"*.

1. Экспертное заключение Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу

2. Экспертное заключение отдела социально-экономических и политических проблем южных регионов Южного научного центра РАН

МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГЛАВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПО ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ

34401 1 , г. Ростов - на - Дону,

пр. Буденновский, 59. Приемная: тел/факс 62-42-30 / 62-33-96

05.05.2005 №01-09/02/673

Помощнику полномочного представителя

Президента Российской Федерации в

Южном федеральном округе

Севрикову В. А.

Уважаемый Владимир Александрович!

Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу рассмотрено постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 08.12.2004 года № 1134-П "Об утверждении краевой целевой программы гармонизации межнациональных отношений и развития национальных культур в Краснодарском крае на 2005 год".

По существу сообщаем следующее.

Рассматриваемое постановление краевого законодательного органа не является нормативным правовым актом, а сама целевая программа носит краткосрочный характер. В связи с чем, акт юридической экспертизы не требует. Однако, результаты его рассмотрения показали, что краевая целевая программа гармонизации межнациональных отношений и развития национальных культур в Краснодарском крае соответствует требованиям федерального законодательства. Вместе с тем, данная программа имеет более политическое звучание, поэтому ее необходимо рассматривать именно с точки зрения соответствия общей Концепции государственной национальной политики.

Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10.01.2000 года № 24, к основным задачам в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации отнесено совершенствование системы государственной власти Российской Федерации, федеративных отношений, местного самоуправления и законодательства Российской Федерации, формирование гармоничных межнациональных отношений, укрепление правопорядка и сохранение социально - политической стабильности общества.

15.06.1996 года Указом Президента Российской Федерации № 909 утверждена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Концепция призвана стать ориентиром для органов государственной власти при решении задач национального развития и регулирования межнациональных отношений, обеспечения конституционных прав человека и гражданина. В названной Концепции обозначены неотложные задачи, стоящие перед Российской Федерации при реализации национальной политики, в политической и государственно-правовой сфере, в частности:

• создание правовой базы для регулирования федеративных и национальных отношений;

• объединение усилий всех звеньев государственной системы и гражданского общества, политических и религиозных деятелей для достижения межнационального согласия, утверждения принципа равноправия граждан различных национальностей и вероисповеданий, укрепления взаимопонимания между ними;

• обеспечение правовой защиты национальной чести и достоинства граждан, усиление ответственности за разжигание межнациональной розни. В духовной сфере Концепция предусматривает:

• распространение знаний об истории и культуре народов, населяющих Российскую Федерацию;

• сохранение исторического наследия и дальнейшее развитие национальной самобытности и традиций взаимодействия славянских, тюркских, кавказских, финно-угорских, монгольских и других народов России в рамках евразийского национально-культурного пространства, создание в обществе атмосферы уважения к их культурным ценностям.

Согласно разделу 7 Концепции, утвержденной Указом Президента Российской .Федерации от 15.06.1996 года № 909, органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано разрабатывать и финансировать (на долевой и конкурсной основах) региональные программы, направленные на национальное развитие и расширение межнационального сотрудничества народов Российской Федерации.

Названной Концепцией Северный Кавказ признан регионом со сложной этнополитической ситуацией. При разработке государственной программы развития этого региона необходимо учитывать его историко-культурную специфику, особое геополитическое положение, а также потребность преодоления последствий вооруженных конфликтов.

Именно в целях реализации указанных положений российской Концепции, Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 08.12.2004 года № 1134-П утверждена краевая целевая программа гармонизации межнациональных отношений и развития национальных культур в Краснодарском крае на 2005 год, в которой предусмотрены задачи аналогичные закрепленным в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации.

Давать политическую и научную оценку указанной программе Главное управление не правомочно.

Начальник Главного управления С. И. Адамов

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

ЮЖНЫЙ НАУЧНЫЙ ЦЕНТР

<...>

от 06/05/2005 №17900-1256/425

на №А 52-2157r от21.04.05

Помощнику полномочного представителя

Президента Российской Федерации

в Южном федеральном округе

В.А.Севрикову

Глубокоуважаемый Владимир Александрович!

По Вашему поручению отделом социально-экономических и политических проблем южных регионов ЮНЦ РАН была проведена экспертиза "Целевой программы гармонизации межнациональных отношений и развития национальных культур в Краснодарском крае на 2005 год". В подготовке экспертного заключения принимали участие: доктор философских наук, заведующий отделом социально-политических проблем Кавказа ЮНЦ РАН В.А.Авксентьев, доктор географических наук, заведующий лабораторией демографических и миграционных процессов проф. В.С.Белозеров, доктор философских наук, заведующая лабораторией политико-идеалогических исследований ЮНЦ РАН С.Ю.Иванова, доктор политических наук, профессор, заведующий сектором геополитики и анализа информации ЮНЦ РАН И.П.Добаев, заведующий лабораторией правовых исследований канд. юридических наук Л.В.Батиев, и.о. заведующего лабораторией этно-социальных исследований канд. социологических наук Т.Т.Тарасова и другие сотрудники объединенного отдела социально-политических и экономических проблем Южных регионов ЮНЦ РАН.

Экспертное заключение.

Создание и реализация целевых комплексных программ регионального развития в субъектах Российской Федерации чрезвычайно важны и стали общепринятой практикой. Особую актуальность такие программы приобретают в регионах, имеющих особое геополитическое положение, традиционно полиэтничных, с высоким миграционным приростом. Одним из таких регионов является Краснодарский край, претерпевший в последние годы существенные геополитические, социальные, этнодемографические и прочие трансформации. Поэтому создание комплексной целевой программы "Гармонизация межнациональных отношений и развития национальных культур в Краснодарском крае" (далее Программы) является необходимым элементом политического прогнозирования, проектирования и управления. Миграционный прирост в крае составляет 12 тыс. человек (несмотря на его максимальные для ЮФО показатели), он не компенсирует сложившуюся естественную убыль (в 2003 году эта величина составила 27 тыс. человек). Т.е. миграции не покрывают естественную убыль. В связи с чем, необходима грамотная и действительно целевая программа и миграционная политика.

Но при всей важности документа он лишен конкретики и может рассматриваться лишь как первое приближение к теме. Стоит еще раз обратить внимание на то, что в аттрактивных для мигрантов регионах Юга России нет другого выхода в условиях депопуляции и масштабного сокращения численности населения, кроме грамотной селективной миграционной политики, основными в которой должны стать экономические рычаги регулирования.

В целом, положений противоречащих Конституции Российской Федерации и её миграционной политике, в "Программе" нет. Но отсутствует достаточная правовая база, которая обязательно должна учитываться при разработке. Так в паспорте специальности в пункте Основания для разработки Программы отсутствует ряд Федеральных Законов и иных нормативных актов. В "Программе" нет даже упоминания о "О едином перечне коренных малочисленных народов", (утверждено Постановлением Правительства РФ, 24 марта 2000 г. № 255) в соответствии с которым к малочисленным народам отнесены причерноморские шапсуги-адыги.

Отсутствует достаточно четкая картина этнодемографической ситуации в крае, построенная не на эмоциях, а на цифрах, на научном анализе ситуации. В результате в числе народов, которые по логике авторов программы, могут повлиять на этнодемографическую ситуацию в крае названы, в частности, армяне-хемшилы, численность которых по оценкам специалистов составляет от 600 до 1000 человек.

Текст "Программы..." отличается "двойственностью". Общие призывы к гармонизации перемежаются утверждениями, которые могут быть истолкованы как ксенофобские.

В содержательной части "Программы", по нашему мнению, практически не содержится глубоких теоретических оснований и подходов. В том числе касающихся теории этноса. Авторами употребляются понятия и термины, присущие официальным документам, но не научным исследованиям.

В комплексе мероприятий по реализации "Программы" заявленные цели и задачи не просматриваются. Мероприятия отработаны исключительно слабо, а их количество и качество оставляют желать лучшего: не указаны сроки и ответственные исполнители мероприятий. Финансирование предусмотрено на реализацию одного из заявленных мероприятий, без всякого объяснения.

По существу критических замечаний А.Кочергина можно сказать следующее:

1. любая целевая программа субъекта Федерации, касающаяся межнациональных отношений базируется, прежде всего, на "Концепции государственной национальной политики Российской Федерации" утвержденной Указом Президента РФ № 909 от 15 июня 1996 г., но должна одновременно учитывать региональную специфику. В этом смысле название "Программы" цели и задачи не противоречат принципам и приоритетам, заложенным в "Концепции".

2. Безымянные составители "Программы" термин "нация" не употребляют. Ими используются понятия "народы", "этнические группы", "национальности". Иначе говоря привлекается язык официальных документов, каковым и является "Программа". В этой связи замечания А.Кочергина относительно применения устаревшего концепта "нация", доминирования в теоретических основаниях "Программы" советской теории этноса представляется не корректным. Предмет спора дискутируется в научных кругах и -авторы "Программы" в этой ситуации вправе были примкнуть к одной из обсуждаемой концепций. Важно признавать право выбора не только за собой, но за критикуемой стороной.

3. Хотя отдельные положения "Программы" позволяют говорить о том, что её авторы маркируют этнические группы на "своих" и "чужих". Тем не менее, из этого нельзя делать вывод об использовании составителями рецензируемого документа западной идеалогии "секъютеризации". г.Кочергину стоит обратить внимание, что в толерантной Европе, с которой нас призывают брать пример, идут во многом сходные процессы, что приводит к ужесточению миграционного законодательства. При этом автор критической записки не упоминает о необходимости аккомодации мигрантов к принимающей среде, об их готовности не только сохранять своё культурное многообразие, но и адаптироваться к особенностям, нормам, ценностям и образу жизни принимающей стороны, которая имеет такое же право на сохранение своих устоев жизни, как и прибывающая сторона;

4. Квалификация А.Кочергиным теоретических оснований "Программы" как "расистских по сути", а самого документа как "опасного для общества" явно выходит за рамки научного диспута.

5. По нашему мнению, в содержании "Программы" имеются некоторые положения, с которыми трудно согласиться. В частности, утверждается, что в крае имеются некоторые общественные объединения, которые "стремятся оказывать влияние на политическую жизнь", однако Федеральным Законом "Об общественных объединениях" такого рода деятельность не запрещается. Можно выделить и другие недоработки и неточности, допущенные авторами КЦП.

6. Основной недостаток "Программы" отсутствие серьезного научного сопровождения, для такой деликатной сферы как этнополитика это недопустимо. На основании изложенного считаем, что "Программа" нуждается в коренной переработке с привлечением специалистов (этнополитологов, этносоциологов, правоведов, конфликтологов и представителей иных гуманитарных специальностей).

Председатель Южного научного центра РАН

академик Г.Г. Матишов